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內(nèi)容提要：本文通過對湖北、云南、四川三個(gè)省幾處鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)變革的原因、基本內(nèi)容、變動(dòng)的政治經(jīng)濟(jì)成本的分析研究，提出這種變革具有中國式民主的原創(chuàng)性意義，使中西部地區(qū)的農(nóng)村開始了由自上而下的單一向度的政府的統(tǒng)治，向多向度的上下互動(dòng)的公共治理模式過渡，使國家的權(quán)力在一定程度上回歸了社會。同時(shí)，提出由于缺乏法律、理論層面及良好公共關(guān)系的支持，三處治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)依然相當(dāng)脆弱，缺乏可持續(xù)性。

主題詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)/治理[i]/案例/啟動(dòng)

作者簡介：趙麗江，女，1957年生，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授，法學(xué)博士

治理（v.governn……governance）是政治發(fā)展研究中廣泛運(yùn)用概念，有別于以往傳統(tǒng)的單一的政府的統(tǒng)治，強(qiáng)調(diào)在新的社會條件下，政府、非政府組織及公民均可擔(dān)負(fù)起管理社會公共事務(wù)的責(zé)任，成為各個(gè)不同社會層面的權(quán)力中心，從而促進(jìn)整個(gè)社會的有序發(fā)展。治理結(jié)構(gòu)是指治理系統(tǒng)內(nèi)部各部分排列及相互聯(lián)系的方式。近年來中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革，如四川遂寧市中區(qū)步云鄉(xiāng)直選鄉(xiāng)長、湖北咸寧市咸安區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革、云南紅河哈尼族彝族自治州石屏縣7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選鄉(xiāng)長等都反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)及政治關(guān)系的重大變化。在一定程度上啟開了中國的基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由單一統(tǒng)治和管理向多中心自主治理的轉(zhuǎn)變之門。適應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化后，國家與社會關(guān)系調(diào)整的潮流。

一、中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)變革的動(dòng)因

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是中國農(nóng)村基層的行政區(qū)劃，新中國建立五十年以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是這一層次管理的核心（其中有25年為政社合的體制），直接與九億農(nóng)民打交道，是構(gòu)建和諧社會的重要行政組織。在快速的工業(yè)化、城市化、市場化的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能、結(jié)構(gòu)自覺、不自覺地發(fā)生了變化。在市場化和工業(yè)化程度較高的東部沿海地區(qū)，社會結(jié)構(gòu)由于私營企業(yè)高速發(fā)展，社會的自組織力增強(qiáng)，公民的自我管理能力也大大地增強(qiáng)；同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)力供給較足，也有能力向社會提供較為充足的公共物品；鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理結(jié)構(gòu)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的推動(dòng)下也在很大上自行地發(fā)生變化。但是在中國的廣大中西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所能提供的公共物品（行政開支、農(nóng)林水建設(shè)支出、教育及社會保障支出）嚴(yán)重不足，農(nóng)村社會的自組織力較弱，無論是政府自身的管理，還是對社會的治理均存在著問題。因而主動(dòng)自覺地構(gòu)建適應(yīng)中西部地區(qū)發(fā)展需要的現(xiàn)代化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，是中西部地區(qū)農(nóng)村發(fā)展重要途徑。

三個(gè)進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的地方均為中西部地區(qū)較為貧困的地方，縣鄉(xiāng)兩級財(cái)政極為困難，政府難以履行管理社會、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的作用，社會矛盾較多，干部與群眾關(guān)系緊張，上層建筑的核心部分與其賴以生存的濟(jì)基礎(chǔ)已發(fā)生了嚴(yán)重的脫節(jié)。2003年湖北省咸寧市咸安區(qū)當(dāng)時(shí)的區(qū)委書記對咸安改革前情況有一個(gè)基本的描述：咸安“經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)脆弱，總量塊頭小，運(yùn)行質(zhì)量低，工業(yè)腿短，農(nóng)業(yè)落后；政府機(jī)構(gòu)臃腫，財(cái)政捉襟見肘，債務(wù)居高不下，‘五亂’（亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款等）；基金會儲戶經(jīng)常圍堵省市政府，許多干部群眾消極悲觀情緒濃厚?！盵ii]

鄉(xiāng)鎮(zhèn)傳統(tǒng)的管理方式制約著中西部地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響著農(nóng)村社會的穩(wěn)定。為了促進(jìn)中西部地區(qū)的發(fā)展，中央采取了一系列的大開發(fā)的經(jīng)濟(jì)政策，并取得相當(dāng)?shù)某尚В菑V大的中西部農(nóng)村地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)長期落后，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比差距并沒有縮小，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化不大。以往國家通過體制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府結(jié)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策、完成國家的糧棉油定購任務(wù)，特別是中部農(nóng)村汲取資源，以支持整個(gè)國家的工業(yè)化；現(xiàn)在國家的財(cái)政稅收的來源主要來自于工業(yè)和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，主要農(nóng)產(chǎn)品流通實(shí)行了市場化，2004年的農(nóng)業(yè)稅只有240億元，在整個(gè)國家財(cái)政收入中只占極小的份額；因此，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務(wù)發(fā)生了很大的變化，但是傳統(tǒng)的管理結(jié)構(gòu)依然存在，汲取廣大農(nóng)村資源的功能還存在，只是大量的資源在本地縣鄉(xiāng)兩政府龐大的機(jī)構(gòu)中消耗掉了：表現(xiàn)為貧困農(nóng)村提供剩余產(chǎn)品的有限性與政府機(jī)構(gòu)人員膨脹及人員需求的無限性的矛盾。實(shí)行分稅制，特別是2000年以來實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的財(cái)政更為緊張，許多地方本級公務(wù)員的工資發(fā)放困難，為農(nóng)村社會提供公共物品更是難以為計(jì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的改革已到了非改不可的地步了。

二、中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)變化的基本內(nèi)容

本文所研究的中西部地區(qū)三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)變化的樣本點(diǎn)，因?yàn)樽兏锏谋尘安煌?，其作法上有較大的不同。

其一，以直接選舉的方式產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人，從權(quán)力來源上，解決政府向誰負(fù)責(zé)的問題。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領(lǐng)導(dǎo)人的選舉問題上著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)問題，包含著由他治到自治的轉(zhuǎn)變因素。長期以來，形式上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力來自于本級區(qū)域的公民，但實(shí)質(zhì)上是來自于上級領(lǐng)導(dǎo)部門而不是基層民眾，主要職能是完成上級主管部門布置的各項(xiàng)任務(wù)。在調(diào)研過程中，曾問一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為什么過去他們可以將按宰殺生豬頭數(shù)收的屠宰稅，變成按每個(gè)農(nóng)民的人頭收稅，回答：“別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都這樣收，我們完不成任務(wù)，壓力很大，一狠心就豬頭變?nèi)祟^了，向農(nóng)民收取了?！边@一事例說明在很大程度上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上級部門的工具，與它直接治理的社會脫節(jié)，形成了脫離農(nóng)民、凌駕農(nóng)村、忽視農(nóng)民需求的官僚習(xí)氣，更為嚴(yán)重的是導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)體制、管理職能和政權(quán)建設(shè)等諸多問題和積弊，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制與村民自治體制的不相適應(yīng)。

近幾年來，中西部地區(qū)開始了直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人的嘗試，著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作向本區(qū)域內(nèi)的群眾負(fù)責(zé)的問題，開始建立自治性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)。1998年12月，四川省遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)進(jìn)行了直選鄉(xiāng)長的首次改革。全鄉(xiāng)選民共推薦出初步候選人15名，經(jīng)選區(qū)聯(lián)席會議預(yù)選，得票最多的步云鄉(xiāng)中學(xué)教師周興義、10村村委會主任蔡榮輝和由鄉(xiāng)黨委提名的候選人鄉(xiāng)黨委副書記譚曉秋，共3位候選人進(jìn)入最后的鄉(xiāng)長直選。3位候選人到全鄉(xiāng)10個(gè)村和1個(gè)居委會舉行了13場競選演說答辯會。最后經(jīng)全體選民投票，譚曉秋以50%的得票率當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第12屆鄉(xiāng)長，鄉(xiāng)人代會以鼓掌方式“確認(rèn)”了這一結(jié)果。譚曉秋成為中國直選鄉(xiāng)長第一人。2001年12月步云鄉(xiāng)鄉(xiāng)長任期已滿，此次的方法有所變化，變成了“半直選”：由全體選民直選舉鄉(xiāng)長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進(jìn)行等額選舉。在12月15日的初選中，10名預(yù)備候選人在165人組成的直選聯(lián)席會議上，依次演說了自己的施政綱領(lǐng)，長達(dá)5小時(shí)的現(xiàn)場直播由鄉(xiāng)有線電視和有線廣播同步進(jìn)行，1萬多鄉(xiāng)民收看或收聽了這一過程。經(jīng)過投票，上屆鄉(xiāng)長譚曉秋和鄉(xiāng)政府國土員譚志彬當(dāng)選為初步候選人。此后這2位初步候選人到各村作了施政演說。2001年12月31日，經(jīng)過全體選民投票，譚曉秋以52.91%的得票率勝出。在隨后的鄉(xiāng)人代會上，譚曉秋以高票當(dāng)選為步云鄉(xiāng)第13屆鄉(xiāng)長，獲得連任。對于譚曉秋這個(gè)鄉(xiāng)長，全鄉(xiāng)的百姓基本上都認(rèn)識他，時(shí)時(shí)對他的言行進(jìn)行監(jiān)督，他也感到了選民壓力的存在。

2004年4月，云南省紅河哈尼族彝族自治州石屏縣進(jìn)行了7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉。30個(gè)以上的選民聯(lián)名推薦或自我推薦，本鎮(zhèn)戶口，年齡25歲以上、45歲以下，大專以上學(xué)歷，就可成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長初步候選人，共77人；初步候選人在鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)席會議上（聯(lián)席協(xié)商會議代表主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)、各村委會干部和村民代表組成，每個(gè)村有3個(gè)村民代表，村民代表是村民們直接選出）發(fā)表施政演說，由聯(lián)席會議代表無記名投票產(chǎn)生2名正式候選人；正式候選人再到各選區(qū)同選民見面、發(fā)表競選演講；最后，由選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長。石屏縣進(jìn)行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長有7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共有70個(gè)村委會，合法選民10.66萬名，其中10.35萬選民參加了選舉投票，參選率高達(dá)97.1%.牛街鎮(zhèn)當(dāng)選鎮(zhèn)長張強(qiáng)說，他至今忘不了一位村民對他說過的話：“你是我們選出來的，你當(dāng)鎮(zhèn)長后可得多為我們考慮呀！”當(dāng)選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長們說，他們現(xiàn)在考慮問題，已經(jīng)習(xí)慣于更多地考慮群眾的要求了，“畢竟是群眾投票把我們選出來的”。7月17日到8月30日間，紅河州又在所屬的瀘西縣10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子直選改革

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理體制，提高政府工作的效能。

湖北咸安區(qū)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會和人大會兩票推選，競爭產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的“半直選”，同時(shí)實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府交叉任職的方式，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的機(jī)構(gòu)及治理方式。2003年，咸安區(qū)選舉的步驟為：自薦報(bào)名，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委審查資格；以由各村黨員及群眾代表（每10個(gè)農(nóng)戶一個(gè)代表）以海選方式推舉候選人，區(qū)委常委會按推薦票數(shù)及考核情況確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員正式候選人；先召開鎮(zhèn)黨代表大會，代表選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委委員；區(qū)委確定兩名黨委書記兼鎮(zhèn)長的候選人兩人，他們在代表會上演說，代表當(dāng)場提問，全體黨代表投票產(chǎn)生鎮(zhèn)黨委書記。在人大會上，由黨代會上產(chǎn)生的黨委書記作為鎮(zhèn)長候選人，實(shí)行等額選舉，并從其他黨委委員及群眾推薦的非黨候選人中產(chǎn)三名副鎮(zhèn)長。

在充分發(fā)揮民主的基礎(chǔ)上，將原來先分散多頭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，集中統(tǒng)一起來。咸安對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨委、人大、政府、政協(xié)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面的調(diào)整。黨委作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，其結(jié)構(gòu)完整的保留，黨委書記一名，兼鎮(zhèn)長；三名副書記分別兼任常務(wù)副鎮(zhèn)長、人大主席團(tuán)主席、紀(jì)委書記。所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組成人員均黨委委員。不設(shè)政協(xié)機(jī)構(gòu)。

咸安治理方式變革的特點(diǎn)在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人候選人的確定方面有直接民主的意義，由鎮(zhèn)黨代表大會和人代會兩個(gè)代表會議來確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人，黨委與政府成員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級完全交叉任職，使長期以來虛置的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及鎮(zhèn)長的權(quán)力充實(shí)起來，使執(zhí)政黨在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領(lǐng)導(dǎo)中既有實(shí)又有名。不僅結(jié)構(gòu)上解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員、機(jī)構(gòu)臃仲的問題，而且使處于國家最為基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有更大權(quán)威性，更為廣泛的民意代表性。

其三，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所設(shè)置，發(fā)展中介組織，部分政府公共服務(wù)功能市場化，開始形成一種公共治理的結(jié)構(gòu)。

2003年，湖北咸安的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的改革，對于構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)新的治理結(jié)構(gòu)重大的推動(dòng)作用?！捌哒景怂笔怯?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的產(chǎn)物，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)膨脹的源頭，也是亂收費(fèi)的源頭。改革中保留上級垂直部門設(shè)立的稅務(wù)、工商、財(cái)政、法庭、公安、國土等部門，嚴(yán)格控制其編制。對于農(nóng)經(jīng)站、水利站、農(nóng)技站、房管所、城建站一律改制或撤消，全區(qū)一次性撤銷107個(gè)單位。實(shí)行政事、政企分開，將服務(wù)性、技術(shù)性和社會中介性質(zhì)的機(jī)構(gòu)徹底從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)分離出去。對于這些部門原來承擔(dān)的公共服務(wù)功能如計(jì)劃生育、防疫、農(nóng)技推廣、農(nóng)機(jī)服務(wù)等，實(shí)行政府招標(biāo)，合同管理，按完成任務(wù)的質(zhì)量實(shí)行獎(jiǎng)懲，把有限的資金投入到農(nóng)村的公共服務(wù)上，而不是如過去那樣用在無止境的人頭費(fèi)用上。改制后，農(nóng)技人員下田多，一個(gè)農(nóng)技人員負(fù)責(zé)近萬畝的水稻防病蟲工作，防疫人員入戶時(shí)間多了，而不再承擔(dān)過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府催糧催款的中心任務(wù)；以往農(nóng)民建房，城建站要收取1000多元的各種費(fèi)用，現(xiàn)在把城建站撤消了，農(nóng)民建房只需交4元辦證工本費(fèi)。

新成立的農(nóng)技服務(wù)中心、城建服務(wù)中心、防疫中心等其工作人員已不再是政府編制中的事業(yè)人員，他們可以獨(dú)立創(chuàng)業(yè)，依靠自己的專業(yè)技能，與政府訂立合同，承包政府發(fā)包的公共事務(wù)，如生畜免疫、良種推廣、病蟲害防治、路燈的維護(hù)、街道綠化等。這些非政府的組織成為治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)新的力量，服務(wù)于農(nóng)村社會的發(fā)展。

三、中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)變革的政治經(jīng)濟(jì)成本

迄今為止這三個(gè)中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變化，是自發(fā)的實(shí)驗(yàn)性的局部改革。三處改革付出了人力、財(cái)力、物力成本及政治上的風(fēng)險(xiǎn)，但按照中國政治運(yùn)行的慣例上級部門、權(quán)威的媒體并沒有給予足夠肯定，只是把其作為一個(gè)事件進(jìn)行報(bào)道。因此對于這些治理結(jié)構(gòu)的變化，盡管改革的發(fā)起者有強(qiáng)烈建立中國農(nóng)村政治民主的使命感，如果對于他們的作法不予肯定，也不予否定，這些精心設(shè)計(jì)實(shí)施的治理結(jié)構(gòu)的變革，很可能只是中國一年中成百上千件政治事件、行政事件中的幾個(gè)偶然事件，像一片煙云掠過人們的眼前，這是改革者最不愿意看到的狀態(tài)。實(shí)際上，三處的變革有其必然發(fā)生的原因，也有其極高的歷史價(jià)值，生動(dòng)具體的表明中國目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，已支付得起治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)的政治、經(jīng)濟(jì)成本。

中國目前具備進(jìn)行漸進(jìn)式政治體制改革的政治經(jīng)濟(jì)條件，良好、穩(wěn)定的政治大環(huán)境是三處變革得以進(jìn)行的基本前提，也是改革可動(dòng)用的社會政治資源。中共十六大明確地向全黨提出提高的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平問題：“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國這用社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事來，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益?！盵iii]在目前國內(nèi)外復(fù)雜多變的政治形勢下，為了鞏固黨的執(zhí)政地位，提高黨的執(zhí)政能力，不僅是中央而且地方的黨委和黨員干部都考慮政治改革的問題。與經(jīng)濟(jì)改革相比，中國的政治改革、國家治理結(jié)構(gòu)變化明顯地滯后。而中國獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景使得中國的政治改革沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，必須主動(dòng)探索，在國家治理結(jié)構(gòu)變化方面不可避免地要再來一次“摸著石頭過河”。固然，這種變革的啟動(dòng)發(fā)生在何處，由何人進(jìn)行、以何種形式進(jìn)行就有極大的偶然性了。但是，在國家整體政治經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)定的情況下，局部的試驗(yàn)是可以進(jìn)行的，對于國家整體的政治改革進(jìn)程是有益的。

三處鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，是變革組織者自覺地行動(dòng)，主動(dòng)的探索結(jié)果。在一定程度是他們將我們社會的信念、價(jià)值付諸于行動(dòng)，把的抽象的理念轉(zhuǎn)化成具體的結(jié)構(gòu)形式，并試圖使之成為一種制度，推進(jìn)中國鄉(xiāng)村民主制度的進(jìn)步。代議制理論父密爾在論證了政治制度與民眾態(tài)度之間的關(guān)系之后，特別強(qiáng)調(diào)“政治制度（不管這個(gè)命題是怎樣有時(shí)被忽視）是人的勞作；它的根源和全部存在均有賴于人的意志?！谒鼈兇嬖诘拿恳粋€(gè)階段，它們存在都是人意志力作用的結(jié)果。”[iv]得出了政治并不是自行運(yùn)轉(zhuǎn)的，是人制成的結(jié)論。三處改革得以發(fā)生、發(fā)展的事實(shí)有力地說明我黨的政治生命力蘊(yùn)含在黨的基層及黨員干部之中。我們的執(zhí)政黨內(nèi)主動(dòng)思考、積極行動(dòng)的分子是我們國家、我們的黨最寶貴的政治資源，黨員的主動(dòng)性是執(zhí)政黨活力所在。正如同志所說的：政治路線決定之后干部就是決定因素。三個(gè)樣本點(diǎn)的治理結(jié)構(gòu)的變革，均為黨委一把手下決心，在地方黨委直接組織領(lǐng)導(dǎo)下，由下而上的、自主的、小心翼翼認(rèn)真促成。

主持地方改革都是地方黨委的一把手，都有著理想主義的情懷及書生意氣的改革者，希望為中國農(nóng)村民主建設(shè)闖一條路的勇者。紅河州委書記羅崇敏，2003年10月調(diào)任書記之前是云南民族大學(xué)黨委書記，他說“作為中國共產(chǎn)黨在一個(gè)州的州委書記，我認(rèn)為自己有責(zé)任依靠領(lǐng)導(dǎo)班子的全體同志在推進(jìn)政治文明建設(shè)、提高執(zhí)政能力建設(shè)中作出努力和探索?！薄拔疫@個(gè)人比較‘篤行’，看準(zhǔn)了的事會千方百計(jì)排除困難去做。就‘直推直選’來說，取得了成功、探索了規(guī)律無疑是大好事，但即使是失敗了，也只是紅河州的局部工作，所以我敢下這個(gè)決心?！敝鞒植皆凄l(xiāng)直選鄉(xiāng)長的原遂寧市中區(qū)委書記張錦明，對于政治改革有執(zhí)著的追求，1998年在遂寧組織了直選鄉(xiāng)長，2002年調(diào)任雅安市組織部任部長時(shí)，又在四川雅安推行了縣級黨代表直選。主持湖北咸安改革的區(qū)委書記宋亞平是歷史學(xué)博士，有著從商、從政的經(jīng)歷，政治體制改革有著諸多的設(shè)想，在任區(qū)委書記后，對咸安的改革進(jìn)行了全面的規(guī)劃，重點(diǎn)的突破，取得了突出的成效。在分析三處治理結(jié)構(gòu)變化的過程中，不能只看見鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理結(jié)構(gòu)在發(fā)生著變化，而沒有看到結(jié)構(gòu)背后的人，更不能忽視這些人所具有的思想、信仰及行動(dòng)力。與業(yè)已發(fā)生的無數(shù)次改革一樣，對中國的執(zhí)政者而言“重要的不是同意變革，不是莊嚴(yán)的委任，而是要實(shí)施變革，而是要使整個(gè)社會都來學(xué)著進(jìn)行可能的變革。”“人們要想使社會體系有一個(gè)更正確的模式時(shí)，不能抱著反對這個(gè)體系的態(tài)度來對其進(jìn)行改革。沒有本身就正確的模式，更沒有天啟的真理。在原來體系的基礎(chǔ)上，在原體系上下功夫，而不是廢除它，只有這樣才能達(dá)到變革體系的目的”。[v]治理結(jié)構(gòu)的變化需要主動(dòng)、理性的實(shí)踐者的推動(dòng)。

治理結(jié)構(gòu)變革的經(jīng)濟(jì)成本。政治改革、治理結(jié)構(gòu)變革如同經(jīng)濟(jì)改革一樣需要經(jīng)濟(jì)上的成本，需要資金的投入。云南石屏一個(gè)2.7萬人口的鎮(zhèn)，“直推直選”耗資約為19萬元，其中包括培訓(xùn)骨干及各種會議經(jīng)費(fèi)、補(bǔ)助村委會直選工作經(jīng)費(fèi)、文藝演出、宣傳經(jīng)費(fèi)等。此次石屏試驗(yàn)的經(jīng)濟(jì)成本高達(dá)100多萬元。當(dāng)?shù)馗刹繉τ诟哳~的經(jīng)費(fèi)的解釋：第一次進(jìn)行直選，群眾不熟悉，下一次費(fèi)用會大大降低。湖北咸安改革，不僅要直接推選鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，還要安置“七站八所”人員，置換身份，補(bǔ)足拖欠的工資和醫(yī)療費(fèi)，僅橫溝橋鎮(zhèn)一個(gè)鎮(zhèn)就投入了160萬元，湖北省政府為支持咸安綜合改革，為咸安貸款1500萬；咸安的領(lǐng)導(dǎo)依然認(rèn)為經(jīng)費(fèi)緊張，提出要國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實(shí)行“按揭”，一次性投入足夠的資金，轉(zhuǎn)變體制，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理結(jié)構(gòu)有一個(gè)根本的變化，輕裝上陣。由此可見，中西部地區(qū)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整僅良好的政治大氣候，及有政治上的決心、抱負(fù)是不夠的，還必須有巨額的財(cái)政投入，否則治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的質(zhì)量也將受到制約。

四、中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)變革的價(jià)值

雖然中西部地區(qū)治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)的范圍較小，影響也比較有限，但有其開創(chuàng)性的價(jià)值，對于構(gòu)建市場化過程中，農(nóng)村政治治理關(guān)系有著深遠(yuǎn)的影響。

——直選或半直選方式產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的領(lǐng)導(dǎo)者，啟開了中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的大門，密切了國家與社會的關(guān)系，國家的權(quán)力在一定的程度上回歸了社會。中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機(jī)構(gòu)與其他國家機(jī)構(gòu)一樣，從社會中產(chǎn)生但又居于社會之上，并有可能成為同社會相異化的力量。無論是在自然經(jīng)濟(jì)條件下，還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，還是在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府都可能產(chǎn)生異化，實(shí)際上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級干群關(guān)系緊張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府施“惡政”已成為一個(gè)人們普遍的認(rèn)同。出現(xiàn)這種情況不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的負(fù)責(zé)人個(gè)人品質(zhì)“善”與“惡”，很大程度上是既定的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)所決定的。過去是向任命他們的上級領(lǐng)導(dǎo)部門負(fù)責(zé)，國家的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要求他們這樣做，于是他們強(qiáng)硬地完成各項(xiàng)訂購任務(wù)和進(jìn)行攤派；現(xiàn)在國家不需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府承擔(dān)征收糧棉油的任務(wù)，由市場調(diào)節(jié)；從國家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局而言，并不需要?jiǎng)佑谜恼螜?quán)威來汲取農(nóng)村社會的資源，并不要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一級負(fù)重大的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，而公共管理、政治上的穩(wěn)定的任務(wù)加重，如何達(dá)到這個(gè)目的，國家也面臨著選擇。三處治理結(jié)構(gòu)的改革，就是作出一種選擇，由村民決定，由社會決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人的去留，權(quán)力的來源發(fā)生了改變，那么他們在處理問題時(shí)，首先考慮老百姓的要求。試圖建立“遵循人民的真正意愿的政府，而不是僅以人民名義發(fā)號施令的政府”[vi]，在治理的過程中，人民的發(fā)言權(quán)擴(kuò)大，社會自我管理的空間擴(kuò)大了；脫離社會的國家權(quán)力在一定程度上收縮。統(tǒng)治型的政治關(guān)系，開始轉(zhuǎn)變?yōu)楣仓卫硇偷年P(guān)系。

治理結(jié)構(gòu)變化發(fā)生的社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是中西部地區(qū)農(nóng)村計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制已不復(fù)存在，自然經(jīng)濟(jì)處在瓦解之中，市場經(jīng)濟(jì)的因素在不斷地生長，政府已不能在資源配置之中起決定性作用，再不能替農(nóng)民作經(jīng)濟(jì)上的決策，農(nóng)民在很大程度上獲得了自由。因此在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治行政權(quán)力不可無限制地發(fā)揮作用，如果要強(qiáng)行發(fā)揮，只能造成農(nóng)村社會巨大的張力，甚至形成群體事件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域中公民經(jīng)濟(jì)自主性的發(fā)展，必然導(dǎo)致政治上的自治，村民自治成功推進(jìn)就是一個(gè)驗(yàn)證。隨著市場化的推進(jìn)，自治的范圍有擴(kuò)大的需求，把有限的自治提到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級是鄉(xiāng)村民主發(fā)展的自然趨勢。

國家整體進(jìn)入以工業(yè)補(bǔ)助農(nóng)業(yè)的時(shí)期，在經(jīng)濟(jì)上為中西部地區(qū)政府治理結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型提供了經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)。中國財(cái)政部部長金人慶2004年7月接受記者采訪時(shí)說，中國財(cái)政必須由過去的農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。同時(shí)，要調(diào)整公共財(cái)政資源的分配格局，逐步實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村并向農(nóng)村傾斜，加大對“三農(nóng)”的投入。他說，“多予、少取、放活”是中央提出的解決“三農(nóng)”問題的重要方針?！岸嘤琛?，就是要切實(shí)增加“三農(nóng)”投入。“少取”，就是要少向農(nóng)民收取稅費(fèi)?！胺呕睢保褪且慊钍袌龃僭鍪?。[vii]那么，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該回應(yīng)來自國家政策和農(nóng)民需求的變化，對中國鄉(xiāng)村民主進(jìn)程的做出貢獻(xiàn)。東部發(fā)達(dá)地區(qū)由于工業(yè)化、市場化程度很高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在很大程度上已城市化了，與中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理結(jié)構(gòu)大相徑庭。在主動(dòng)變革治理結(jié)構(gòu)方面，中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)將會更有所作為。

——治理結(jié)構(gòu)的變革，使中西部地區(qū)的農(nóng)村開始了由自上而下的單一向度的政府的統(tǒng)治，向多向度的上下互動(dòng)的治理模式過渡。過去“七站八所”在鄉(xiāng)鎮(zhèn)是有較多的行政管理職能，領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)社會生活，對農(nóng)民發(fā)號施令，收取費(fèi)用。在市場經(jīng)濟(jì)逐漸發(fā)展的時(shí)期，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自主性大增強(qiáng)，大多數(shù)的“七站八所”失去了行政管理的空間和資源，已成為無行政功能和社會存在價(jià)值的機(jī)構(gòu)；咸安取消“七站八所”，代之以市場化的服務(wù)中心、非營利性的中介組織及協(xié)會，以往靠政治權(quán)威運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，變成了靠技術(shù)權(quán)威及市場權(quán)威運(yùn)行的機(jī)構(gòu)，政府與新的組織是一種合同關(guān)系，農(nóng)民與這些新組織的關(guān)系是自由選擇的契約關(guān)系、顧客服務(wù)關(guān)系，開始構(gòu)建一個(gè)新公共服務(wù)空間。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”這些事業(yè)單位的改革，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從人滿為患、機(jī)構(gòu)臃腫的困境遇中解放出來，提高了政府的質(zhì)量。咸安改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的經(jīng)驗(yàn)在湖北全省很快推廣，中西部地區(qū)也有多個(gè)地區(qū)試用了這個(gè)方法，如成都市，在2004年9月，在全市所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)全面取銷“七站八所”的機(jī)構(gòu)。這項(xiàng)治理結(jié)構(gòu)的變革，使政府在管理好社會的同時(shí)，管理好自己。世界銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家約瑟夫·斯蒂里茨指出：“不只是政策和人力資源決定經(jīng)濟(jì)成果，還有一個(gè)國家各類機(jī)構(gòu)的質(zhì)量也是重要的決定因素?！盵viii]這項(xiàng)改革在提高政府質(zhì)量方面有較大的作用，在各地推行的也比較順利。在改革過程中，政府及農(nóng)村的中介組織在探索如何與治理的主體——農(nóng)民之間建立一種良好的合作關(guān)系，以獲得自愿的合作與合法的權(quán)威。

——三處公共治理結(jié)構(gòu)的變革，開了中國基層社會組織多樣化管理方式的先河，豐富中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級治理的形式。中國是幅員遼闊，人口眾多，各地民眾的政治文化心理各不相同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平發(fā)展極平衡的國家，在經(jīng)濟(jì)管理方式上，各地有很大的不同。如中央在全國范圍內(nèi)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，其聲勢力浩大，但是河南南街村、江蘇華西村二十多年來保持著集體的生產(chǎn)方式，并以其驕人的業(yè)績，令世人刮目相看，成為一種成功的政治經(jīng)濟(jì)范式。在治理方面，同樣是不能一刀切，如何變革要從本地的實(shí)際出發(fā)，要?jiǎng)?chuàng)造中國式民主的形式。如云南的改革者們就認(rèn)為：云南省屬于西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，自從西部大開發(fā)以來，中央和地方各級政府紛紛出臺了一系列鼓勵(lì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的優(yōu)惠政策。但是，這些經(jīng)濟(jì)政策，其實(shí)不過是當(dāng)年東部沿海地區(qū)所能享受到的政策照顧的翻版，在現(xiàn)在的情況下，已經(jīng)明顯失去了優(yōu)勢作用。以招商引資的一些優(yōu)惠條件為例，和現(xiàn)在東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的招商引資相比，只不過多了一些勞動(dòng)力和自然資源的有利條件，而投資環(huán)境是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不可能和這些地區(qū)相比的。只靠經(jīng)濟(jì)政策的優(yōu)惠，要想實(shí)現(xiàn)云南的發(fā)展是不符合云南省此時(shí)的實(shí)際情況的。中西部要發(fā)展并趕超東部沿海地區(qū)，關(guān)鍵要有比他們更有優(yōu)勢的發(fā)展條件，而這優(yōu)勢的關(guān)鍵就是進(jìn)行政治體制改革，把政治體制優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境優(yōu)勢，這樣才能搶得先機(jī)，站到發(fā)展的制高點(diǎn)。地方官員發(fā)揮自己的政治主動(dòng)，創(chuàng)造多化的政治管理方式，服務(wù)于本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際。政治體制改革、治理結(jié)構(gòu)的變遷都為了實(shí)現(xiàn)發(fā)展的目標(biāo)，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工具和形式，這種形式的多樣性，是中國政治發(fā)展的大局所允許的。三處公共治理結(jié)構(gòu)的變革，所產(chǎn)生的治理形式，依然是還是國家管理的結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)部分，僅僅是形式不同而已。四項(xiàng)基本原則絲毫沒有因?yàn)橹卫斫Y(jié)構(gòu)的變化而動(dòng)搖，相反共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)在這些地區(qū)擴(kuò)大了，鞏固了。

——治理結(jié)構(gòu)變革的過程是一個(gè)改革者、民眾、媒體等各方面的一個(gè)學(xué)習(xí)過程。學(xué)習(xí)改變?nèi)藗兊闹R、態(tài)度、行為。仔細(xì)研究三處治理結(jié)構(gòu)變革的過程，我們不難發(fā)現(xiàn)，整個(gè)變革的啟動(dòng)、實(shí)施，是改革的設(shè)計(jì)者、民眾不斷地學(xué)理論、其他地方政治發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)、學(xué)習(xí)研究國家的法律、思考如何實(shí)現(xiàn)民主的程序的過程，這個(gè)過程迄今為止都繼續(xù)進(jìn)行之中。托克維爾曾對人民學(xué)與自由有一個(gè)斷語：“任何才干也沒有比保持自由的技巧可以收獲更豐，但任何事情也沒有比學(xué)習(xí)運(yùn)用自由更苦”[ix]政治改革是比經(jīng)濟(jì)改革敏感得多的領(lǐng)域，改革的組織者時(shí)時(shí)都有如履薄冰之感，他們認(rèn)真地研究國家的憲法、組織法、選舉法，尋求改革的合法性。在紅河州，從州到縣官員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都能脫口而出“四權(quán)”，即保障選民依法行使提名權(quán)、選舉權(quán)、知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。[x]顯然沒有廣泛深入的學(xué)習(xí)宣傳是達(dá)不到這種程度的。如果不實(shí)施治理結(jié)構(gòu)的變革，他們一輩子也不會把憲法中的權(quán)利與自己的生活如此緊密地聯(lián)系在一起。在湖北實(shí)施“七站八所”的改革中，公務(wù)員要置換身份，退出事業(yè)單位，每個(gè)人都經(jīng)歷了極為痛苦的思想過程；在陣痛之后，大部分人員都找到新的出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)識到改革的好處。沒有理論的指導(dǎo)，實(shí)踐是雜亂無章的，沒有實(shí)踐，理論是模棱兩可的，三處的改革正是靠改革不斷學(xué)習(xí)各方面的理論，使整個(gè)改革有序進(jìn)行，同時(shí)，也把那些抽象的法律條文、民主理論運(yùn)用解釋得具體，可行。這種政治上的學(xué)習(xí)以及在思想上不斷地走向成熟，為治理結(jié)構(gòu)的變提供了動(dòng)力。

近百年來，中國社會發(fā)生了多次大的社會變革，大革命、新民主主義革命、合作化、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制都是從農(nóng)村啟動(dòng)的，然后推向全國。中國的農(nóng)村社會不僅蘊(yùn)含了中國社會形態(tài)和結(jié)構(gòu)的根本特點(diǎn)，而且在很大程度上規(guī)定著中國社會的發(fā)展趨向。作為幾千年中華文明的發(fā)祥地、積蓄地，中國的農(nóng)村與西方發(fā)達(dá)國家及其它發(fā)展中國家的鄉(xiāng)村有著極大的不同，其影響力是長期的、巨大的甚至于是不可抗拒的。

中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成就是有目共睹的，其對政治的影響，對治理結(jié)構(gòu)的影響將是深遠(yuǎn)的，是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。正如諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)將的獲得者阿馬蒂亞·森所說：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就其本性而言是自由的增長。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展最終將是有利于人的全面發(fā)展，人是所有改革、發(fā)展的目的。聯(lián)合國秘書長安南說：“我們生活質(zhì)量應(yīng)該不是根據(jù)我們的財(cái)富而是根據(jù)我們的自由來衡量?！盵xi]人自由的實(shí)現(xiàn)是在一定的社會結(jié)構(gòu)之中，這種結(jié)構(gòu)的政治構(gòu)成，就是我們所處的治理環(huán)境。目前進(jìn)行中西部地區(qū)新的公共治理結(jié)構(gòu)，如果代表了中國農(nóng)村民主的發(fā)展方向，那么對于整個(gè)中國社會政治關(guān)系的變化都具有現(xiàn)實(shí)的意義。

五、治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)的脆弱性及可持續(xù)發(fā)展的困難性

三處治理結(jié)構(gòu)的變革具有原創(chuàng)性的特點(diǎn)，是中國政治發(fā)展的多樣性的體現(xiàn)，但是這些變動(dòng)是極為脆弱的，改革如果沒有進(jìn)一步的外在力量的支持，變動(dòng)是不具備可持續(xù)性的。這也是改革者目前感到惴惴不安的。中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變革亟需獲得法律上、制度上、理論上、公共輿論上的支持，否則這次改革成果將付之東流。

其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)要通過法律或規(guī)章的認(rèn)可，獲得其合法性，使治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)制度化。無論是直選還“半直選”在具體操作程序上，都與現(xiàn)行的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》相沖突；鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級黨政合一的體制安排，雖然是取消了現(xiàn)實(shí)政治關(guān)系中形式主義的安排，適應(yīng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級權(quán)力運(yùn)作的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，但是與中國黨政分開的政治慣例是相悖的。對此三處的改革者是十分的清楚，他們都在啟動(dòng)變革時(shí)都反復(fù)研究了相關(guān)的法律及規(guī)定，在程序設(shè)計(jì)上尋求法律上的依據(jù)，如在他們可控制的范圍內(nèi)，發(fā)揮人大會的作用。但是其合法性依然是十分有限的。

從法理上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)涉及到一級政權(quán)的產(chǎn)生，一級政府組織的合法性，必須獲得全國人大相關(guān)規(guī)定的許可。全國人大要對現(xiàn)行的《組織法》進(jìn)行修改，或做出一些補(bǔ)充規(guī)定，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整具有合法性，從而具有可持續(xù)性。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級行政首長候選人的產(chǎn)生，早有學(xué)者提出了立法的建議，中國社會科學(xué)院法學(xué)所的博士肖君擁提出修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規(guī)范基層官員提名程序的建議（《浙江社會科學(xué)》2003年第六期），這一建議至今沒有回應(yīng)。

目前三處治理結(jié)構(gòu)的變革得以成功，是地方黨組織的政治權(quán)威和黨委書記們的決心和膽識，沒有制度化的可持續(xù)基礎(chǔ)。人在政舉，人亡政息，他們一旦離開，體制可能會恢復(fù)原狀。政治制度的變革與經(jīng)濟(jì)制度有較大的區(qū)別，在政治過程中缺乏市場那樣的強(qiáng)有力的競爭機(jī)制，缺乏學(xué)習(xí)其它政治制度的迫切性；同時(shí)政治生活中制度密集，涉及范圍廣泛，且復(fù)雜、模糊，加之中國政治制度設(shè)計(jì)與政治現(xiàn)實(shí)有較大的距離，從總體上缺乏制度化的動(dòng)力。但是政治改革發(fā)生，沒有制度的跟進(jìn)，其成效就會大打折扣。“制度是行為規(guī)則，并由此而成為一種引導(dǎo)人們行為的手段。它們通常都要排除上些行為并限制可能的反應(yīng)。因此，制度使他人的行為變得更可預(yù)見。它們?yōu)樯鐣煌峁┮环N確定的結(jié)構(gòu)?！盵xii]，沒有相應(yīng)的法律保證，變動(dòng)的結(jié)構(gòu)不能固化，三處治理結(jié)構(gòu)變革在制度化法律化方面處在一個(gè)非常不利的境地。

其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)變革的法律化、制度化的困難，其重要的原因是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的理論、觀念為社會整體認(rèn)同程度不夠，政治變革的動(dòng)力不足。在理論界和學(xué)術(shù)界的學(xué)者尚未開展有中國特點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的研究。中國關(guān)注農(nóng)村問題研究的學(xué)者并不多，關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)變革的人就更少，農(nóng)村問題不能成為學(xué)者們的興奮點(diǎn)。目前中國也沒有一套系統(tǒng)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)變革的理論，對其變革的合理性、必然性缺乏全面的研究；學(xué)術(shù)界不能為治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)提供理論的指導(dǎo)，往往只是對已經(jīng)發(fā)生的事情進(jìn)行描述，理論落后于實(shí)踐，更不奢談指導(dǎo)實(shí)踐。在理論上說不清楚，制度的建立就缺乏依據(jù)。中國目前沒有社會矛盾激化的政治突變形勢，處在漸變的改革過程中，只可能逐步地引導(dǎo)學(xué)者、民眾關(guān)注農(nóng)村的政治改革，使民主的理論逐步深入人心。而有責(zé)任感、正義感的學(xué)者應(yīng)走出書齋，不應(yīng)滿足于做一個(gè)“圖書館學(xué)者”或“網(wǎng)絡(luò)學(xué)者”，關(guān)注社會的變化，研究變革的動(dòng)因及發(fā)展前景，創(chuàng)造有中國政治發(fā)展理論。

其三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變革及現(xiàn)階段的農(nóng)村改革，總體上缺乏社會公眾輿論的支持及理解，沒有建立起良好的公共關(guān)系，從而在一定程度影響了改革整體推進(jìn)的可能。公共關(guān)系工作囊括了一個(gè)社會組織同與之相關(guān)的所有人們的全部交往，由于中國社會城鄉(xiāng)二元格局，影響了城鄉(xiāng)之間信息的交流、互動(dòng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏構(gòu)建全面良好公共關(guān)系的物質(zhì)及信息條件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)成為鄉(xiāng)村自己的事情，也就加劇了變革全面推進(jìn)的困難性。

三處鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變革是發(fā)生在21世紀(jì)，中國社會相當(dāng)一部分人已進(jìn)入了信息是時(shí)代，海量信息涌進(jìn)人們的視野，注意力成為稀缺的資源。局部的變革要引起社會的關(guān)注，必須主動(dòng)地開展公共關(guān)系工作，這項(xiàng)工作就“為建立和維持一組織與其公眾之間的相互理解而付出的一種有目的、有計(jì)劃的持續(xù)努力?！盵xiii]也就是要爭取外界的好感和理解。然而，在中國主流媒體上，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作及工作人員從新聞報(bào)道到電視劇形象，歷來是正面形象少于反面形象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作缺乏良好的公共輿論基礎(chǔ)。大多數(shù)中國人對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變革也就不在意，不理解，更不會去促成此事。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的改革，要有針對性地開展公共關(guān)系的構(gòu)建工作，針對特定的受眾宣傳鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理變動(dòng)的合理性、必然性，塑造公公共治理中新的組織形象、人物形象，使之成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)“善治”的形象大使。

其四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)可持續(xù)困難性，還在于治理主體農(nóng)民群眾的政治參與和政治表達(dá)不充分，既缺乏表達(dá)的渠道，又缺乏表達(dá)的能力。按照布坎南的公共選擇理論：在政治交易中，個(gè)人是自己利益的最好代表，“沒有個(gè)人利益也就沒有集體的利益，追求個(gè)人利益是實(shí)現(xiàn)集體利益的前提與保障。”[xiv]農(nóng)民是鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)及稅費(fèi)改革最的參與及受益者，在目前有關(guān)的新聞報(bào)道中我們很難聽到農(nóng)民的聲音，不清楚他們的態(tài)度和感受。農(nóng)民在中國是一個(gè)龐大的弱勢群體，除了生存條件差以外，最大問題就是對他們的存在的漠視。在治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)中，也同樣存在著類似的問題，沒有關(guān)注農(nóng)民新的表達(dá)渠道的開辟，也沒有專門為他們提供更多的信息，他們往往成為構(gòu)建新治理結(jié)構(gòu)的工具，而不是目的。他們在變革中所處的被動(dòng)地位，使得他們對變革本身缺乏熱情及歸屬感，從而也增大了治理結(jié)構(gòu)變動(dòng)的制度化的困難性。

以上四個(gè)方面問題的存存，使得目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)比較脆弱，制度化的趨勢不明朗，社會認(rèn)同比較差。

存在就是合理的。中國漸進(jìn)式的政治改革，有較強(qiáng)的路徑依賴，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)已經(jīng)啟動(dòng)，并有相當(dāng)一部分人支持其持續(xù)的發(fā)展。其民主的發(fā)展方向是順應(yīng)了歷史潮流的。鄧小平同志曾說過：“（政治體制改革）總的來講是要消除官僚主義，發(fā)展社會主義民主，調(diào)動(dòng)人民和基層單位的積極性”“要把權(quán)力下放給基層和人民，在農(nóng)村就是下放給農(nóng)民”[xv]鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理權(quán)交還給農(nóng)民，構(gòu)建民主的公共治理結(jié)構(gòu)。從局部的經(jīng)驗(yàn)而言，三處治理結(jié)構(gòu)的變動(dòng)是具有創(chuàng)造性的政治安排，目前就是要通過各方面的努力使這種安排成為慣例，最終成為社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，中國部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的新的制度化的模式。

[i]治理：（v.governn……governance）英文的原意既有統(tǒng)治又有治理、控制支配之意，不同于統(tǒng)治、統(tǒng)治權(quán)（government）。Governance根據(jù)牛津詞典的解釋是一個(gè)古詞，但是自上個(gè)世紀(jì)90年代以來，治理一詞被政治學(xué)家和政治家們廣泛的使用，已成為政治發(fā)展的一個(gè)重要的概念。在1995年全球治理委員會發(fā)表的研究報(bào)告《我們的全球伙伴關(guān)系》中將治理界定為治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行政的持續(xù)的過程。

[ii]引自《咸安改革資料匯編》中共咸安區(qū)委辦公室編

[iii]：《全面建設(shè)小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面》，《中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編》人民出版社，2002年，第31頁

[iv][英]J.S.密爾：《代議制政府》汪宣譯，商務(wù)印書館，1982年，第7頁

[v][法]米歇爾·克羅齊埃：《論法國的變革之路》上海譯文出版社1986年，第6頁

[vi][法]托克維爾《論美國的民主》商務(wù)印書館，董果良譯，1997年，第252頁

[vii]新華網(wǎng)北京2004年7月11日電（記者齊中熙）

[viii][美]萊斯特·M·薩拉蒙等：《全球公民社會——非營利部門視界》，賈西津等譯，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002年，第5頁

[ix][法]托克維爾《論美國的民主》商務(wù)印書館，董果良譯1997年，第274頁

[x]《最大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選云南啟動(dòng)》2004/11/30華夏經(jīng)緯網(wǎng)，

[xi][印度]阿馬蒂亞·森：《以自由看待發(fā)展》任賾等譯，中國人民大學(xué)出版社，2002年，第2頁

[xii][德]柯武剛等《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》韓朝華譯，商務(wù)印書館，2002年，第113頁

[xiii][英]弗蘭克·杰弗金斯《公共關(guān)系學(xué)》何道隆等譯，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，1987年，第1頁

[xiv]汪翔等《公共選擇理論導(dǎo)論》上海人民出版社，1993年，第59頁

[xv]鄧小平：《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1994年，第177、252頁。