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隨著我國市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型，社會弱勢群體及其問題日益凸顯，構(gòu)成了影響社會穩(wěn)定與社會發(fā)展的重要風險因素之一，并且引起社會各界的廣泛關注。朱róng＠②基總理在今年的《政府工作報告》中也特別提到了弱勢群體問題，指出要對弱勢群體給予特殊的就業(yè)援助。實際上，弱勢群體成為國際通行的一個詞匯，是在近幾十年。（注：楊團：《弱勢群體及其保護性社會政策》，《前線》2001年第5期。）然而，弱勢群體的存在，則是一種普遍的社會現(xiàn)象。無論是發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都存在著一定規(guī)模的社會弱勢群體。現(xiàn)階段中國社會弱勢群體的構(gòu)成狀況復雜、存在問題多樣，弱勢群體的規(guī)模有不斷擴大的趨勢，并且已經(jīng)構(gòu)成了影響社會穩(wěn)定與社會發(fā)展的重要風險因素之一。因此，深入研究新時期中國的弱勢群體問題，構(gòu)建弱勢群體的社會支持網(wǎng)絡，是具有重大現(xiàn)實意義的研究課題。

社會弱勢群體的界定及其基本特征

目前，我國學術(shù)界對于“弱勢群體”這一概念有不同的稱法，如：脆弱群體、社會弱者群體等。學者們根據(jù)自己的研究、從不同的角度對弱勢群體進行了各自的界定。如有的學者將社會弱者作為社會工作的對象，認為“弱勢群體是在遇到社會問題的沖擊時自身缺乏應變能力而易于遭受挫折的群體”。（注：王思斌：《社會工作導論》，北京大學出版社1998年版。）有的學者從經(jīng)濟的角度，將弱勢群體看作是貧困群體或者是貧困群體的一部分，認為“脆弱群體指的是這樣一些人口群體：由于各種外在和內(nèi)在原因，他們抵御自然災害和市場風險的能力受到很大限制，在生產(chǎn)和生活上有困難。脆弱群體一部分已經(jīng)是貧困者，另一部分是潛在的貧困者?！保ㄗⅲ荷蚣t：《中國貧困狀況與貧困形勢分析》，汝信、陸學藝、單天倫1998年：《中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社，1998年版。）有的學者則從政治和法律的角度，將弱勢群體界定為在社會中處于不利地位的群體，認為“弱勢群體是一個相對的概念，在具有可比性的前提下，一部分人群（通常是少數(shù)）比另一部分人群（通常是多數(shù)）在經(jīng)濟、文化、體能、智能、處境等方面處于一種相對不利的地位。”并且認為法治社會應該從法治的公正性出發(fā)，對弱勢群體予以公平的對待，對弱勢群體的人權(quán)保障要給予例外對待和特別保護，最大限度地縮小弱勢群體與強勢群體的差距。（注：李林：《法治社會與弱勢群體的人權(quán)保障》，《前線》2001年第5期。）

本文認為，如果籠統(tǒng)地說，弱勢群體就是社會生活中的困難人群。在社會學的視域中，這些社會困難人群的出現(xiàn)是社會結(jié)構(gòu)和社會關系失調(diào)的表現(xiàn)。所以，從社會學的角度看，弱勢群體是由于社會結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型和社會關系失調(diào)或由于一部分社會成員自身的某種原因（競爭失敗、失業(yè)、年老體弱、殘疾等）而造成對于現(xiàn)實社會的不適應，并且出現(xiàn)了生活障礙和生活困難的人群共同體。在社會學看來，弱勢群體所存在的問題也必然就是社會的問題。弱勢群體問題得到有效地解決或緩解，有利于社會結(jié)構(gòu)和社會關系的調(diào)適，從而有利于維護社會穩(wěn)定，推動社會發(fā)展。反之，則勢必會損害社會公平，增加社會風險，進而損害社會效率，妨礙社會發(fā)展。

從群體的基本特征上來看，弱勢群體具有經(jīng)濟上的低收入性、生活上的貧困性、政治上的低影響力和心理上的高度敏感性。

首先，經(jīng)濟上的低收入性是弱勢群體的首要特征。社會弱勢群體通常都是經(jīng)濟上的低收入者，其經(jīng)濟收入低于社會人均收入水平，甚至徘徊于貧困線邊緣。造成一部分社會成員在經(jīng)濟上的低收入性的原因是多方面的。其中，既有自身的原因，也有社會的原因，如：在市場競爭中失敗，下崗失業(yè)，身體殘疾，年老退休，等等，都會造成經(jīng)濟上的低收入。經(jīng)濟上的低收入也造成了弱勢群體的生活脆弱性，一旦遭遇疾病或遭遇到其他災害，他們很難具有足夠的承受能力。

其次，生活上的貧困性。經(jīng)濟上的低收入性決定了弱勢群體在社會生活中的貧困性，既表現(xiàn)為生活水平的數(shù)量低下，也表現(xiàn)為生活質(zhì)量的低層次性。在其消費結(jié)構(gòu)中，絕大部分或全部的收入用于食品，即恩格爾系數(shù)高達80～100%，入不敷出；日常生活中使用廉價商品、穿破舊衣服、沒有文化、娛樂消費，并有失學等后果。（注：朱力：《脆弱群體與社會支持》，《江蘇社會科學》1995年第6期。）生活上的貧困性也是弱勢群體的典型特征。

第三，政治上的低影響力。弱勢群體在社會分層體系中處于底層，他們的政治參與機會少，對于政治生活的影響力低。政治生活的產(chǎn)品是公共政策，而公共政策是政府對整個社會的價值作權(quán)威性的分配（注：Easton,D.,ThePoliticalSystem.NewYork:Kropf,1953.）。顯然，強勢群體在公共政策的制定過程中具有更重要的影響力。他們可以通過自己的影響力和游說活動，使得公共政策的制定有利于自己的利益需求，或者至少不影響自己的既得利益。而弱勢群體由于“遠離社會權(quán)力中心”，較少參與社會政治活動，難以影響公共政策的制定。同時，這也意味著弱勢群體僅僅依靠自身的力量很難或者很難迅速擺脫自身的困境，解決自己的問題。弱勢群體問題的解決必須依靠社會的力量，制定更加公正的社會政策，建立社會保障體系，從各個方面為弱勢群體提供社會支持，保護弱勢群體的權(quán)利，維護弱勢群體的利益。

第四，心理上的高度敏感性。由于弱勢群體在經(jīng)濟上的低收入性和社會生活中的貧困性，使得他們在社會中的心理壓力高于一般社會群體。他們的職業(yè)技能缺乏市場競爭力，或者已經(jīng)失去年齡優(yōu)勢，因而沒有職業(yè)安全感，收入較低且不穩(wěn)定，“常有衣食之憂”，對生活前途悲觀，心理壓力巨大。同時，由于弱勢群體在政治上的低影響力，也使得難以依靠自身的力量改變目前的處境。這些都造成了弱勢群體在心理上的高度敏感性，使他們覺得自己是市場競爭中的失敗者，或者感到自己被社會所拋棄。他們有比較嚴重的相對剝奪感和較為強烈的受挫情緒，在社會生活中缺乏社會支持感，而“具有較低社會支持感的人對他人的評估比較消極，則對自己本身，則產(chǎn)生人際交往無能、焦慮及社會排拒感”（注：李強：《社會支持與個體心理健康》，《天津社會科學》1998年第1期。）。在心理上容易產(chǎn)生不滿、苦悶、焦慮、急躁情緒，難以自我調(diào)適，進而容易對生活失去信心。

現(xiàn)階段中國社會弱勢群體的構(gòu)成狀況及其主要問題

現(xiàn)階段中國社會弱勢群體的構(gòu)成狀況比較復雜，但是，概括起來主要包括以下幾個方面：

(1)貧困者群體。貧困者群體是一種生活弱勢群體，這一群體的典型特征是群體成員已經(jīng)陷入生活貧困狀態(tài)。貧困問題作為當今世界的一個全球性的社會問題，無論在發(fā)達國家或者是發(fā)展中國家都是無法回避的客觀社會事實。但是，發(fā)達國家中的貧困主要是指相對貧困，而且絕大多數(shù)集中在城市；而發(fā)展中國家的貧困則表現(xiàn)為大眾貧困，在數(shù)量上則要比發(fā)達國家多得多，而且一般是指絕對貧困，同時，其貧困人口中的絕大多數(shù)集中在農(nóng)村。新中國建立之初，4億多人口中絕大多數(shù)都處于絕對貧困狀態(tài)。直到70年代末期，我國仍然有2.5億農(nóng)村人口處于絕對貧困之中。1984年，全國農(nóng)村共有7,000多萬貧困人口，約占農(nóng)村人口總數(shù)的9%（這里的貧困規(guī)模和貧困率是根據(jù)當時的貧困線計算的）。到1998年，我國政府公布的農(nóng)村貧困人口下降到4,200萬人，貧困發(fā)生率已降到7%以下。（注：張建華主編：《解決——中國再度面臨的緊要問題》，經(jīng)濟日報出版社2000年版，第256～257頁。）過去，在人們的觀念中，貧困是農(nóng)村才有的。在中國長期的二元體制下，由于國家對城市居民采取了一系列的保障措施和傾斜政策，使得貧困現(xiàn)象主要發(fā)生在中國的農(nóng)村地區(qū)。在20世紀80年代中期，城市社會救濟的對象只占到城市總?cè)丝诘?%。但是，隨著市場改革的進一步深化和宏觀利益格局的重新整合，城市貧困現(xiàn)象開始出現(xiàn)并且日益嚴重。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，90年代中期以來在中國城市中開始出現(xiàn)大量下崗職工，許多人生活出現(xiàn)困難，還有部分退休和失業(yè)人員的生活也有困難。1994年，全國城鎮(zhèn)貧困救濟對象達1,920萬人。城鎮(zhèn)在業(yè)者中低收入群體的隊伍也日趨擴大，出現(xiàn)了分布普遍、增長較快的趨勢。有學者估計，1997年中國城鎮(zhèn)貧困人口大約有1,500萬人左右。（注：唐均：《確定中國城鎮(zhèn)貧困線方法的探討》，《江海學刊》2001年第2期。）又有學者綜合各種統(tǒng)計指標，估計1997年全國城鎮(zhèn)的貧困人口已超過3,000萬人。（注：胡鞍鋼、常志霄：《城鎮(zhèn)貧困與綜合性反貧困政策框架》，《經(jīng)濟學家》2000年第6期。）而據(jù)社會統(tǒng)計專家朱慶芳測算，城鎮(zhèn)貧困人口約有3,000萬人，貧困面為8%左右。（注：朱慶芳：《城鎮(zhèn)貧困人口的特點、貧困原因和解困對策》，《社會科學研究》1998年第1期。）其他專家的測算至少也有1,500～1,800萬人。目前，中國城鎮(zhèn)貧困人口的規(guī)模應該在1,500～3,000萬人之間，占中國城鎮(zhèn)人口總數(shù)的4%～8%。如果再加上我國農(nóng)村地區(qū)的8,000萬貧困人口，則我國貧困者群體的總規(guī)模約在1億人口左右。

(2)失業(yè)者群體。失業(yè)者群體是一種就業(yè)弱勢群體。在我國現(xiàn)階段主要由失業(yè)人員和未重新就業(yè)的下崗職工組成。在國人的傳統(tǒng)觀念中，失業(yè)是資本主義制度的產(chǎn)物，社會主義社會不存在失業(yè)現(xiàn)象。所以，長期以來，我們在理論上不承認中國存在失業(yè)，在政策上則用犧牲經(jīng)濟效益的辦法實現(xiàn)“充分就業(yè)”，結(jié)果既損失了經(jīng)濟效益又造成了大量的隱性失業(yè)。到了90年代中期以后，我國的下崗失業(yè)問題日益凸現(xiàn)出來，城鎮(zhèn)的登記失業(yè)與職工下崗率逐年上升（見下表）。

90年代中期以來我國城鎮(zhèn)的登記失業(yè)與職工下崗率

年份1993199419951996199719981999

公開失業(yè)率4.484.765.857.508.18.328.69

資料來源：陳佳貴主編《社會保障發(fā)展報告(1997～2001)》，社會科學文獻出版社2001年版，第123頁。

從上表可以看出，90年代以來我國的城鎮(zhèn)失業(yè)率翻了一番還多。隨著中國體制轉(zhuǎn)軌進程的深入和勞動力市場的發(fā)展，計劃經(jīng)濟條件下的“充分就業(yè)”政策將逐漸被“有效就業(yè)”政策所取代，過去在“充分就業(yè)”政策下形成的隱性失業(yè)日益公開化，失業(yè)問題的深層矛盾暴露愈加充分。

根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，1999年底，我國的下崗職工人數(shù)為650萬人，登記失業(yè)人口為600萬人（登記失業(yè)率為3.2%），下崗失業(yè)人口總數(shù)為1,250萬人。2000年，這一數(shù)字則要達到1,350萬人。另據(jù)楊宜勇的研究，2000年我國的城鎮(zhèn)綜合失業(yè)率為5.05%，2001年估計則會上升為5.74%。（注：楊宜勇：《2001年中國就業(yè)形勢、政策選擇》，《中國勞動》2001年第1期。）而隨著下崗與失業(yè)的并軌，我國的失業(yè)問題將會更加突出。

(3)殘疾人群體。這是一種生理性弱勢群體，由于其自身的生理缺陷，這一群體在社會競爭中處于不利地位，就業(yè)困難，生活貧困。目前全世界大約有5億多殘疾人，占世界總?cè)丝诘?0%左右。我國有殘疾人5,164萬。（注：趙行良：《中國殘疾人社會保障問題研究》，《上海社會科學院學術(shù)季刊》1998年第1期。）在殘疾人群體中，一部分具有勞動能力或部分勞動能力，另一部分則不具備勞動能力或失去勞動能力。其中，有勞動能力或部分勞動能力的殘疾人中的一部分人在福利企業(yè)就業(yè)，但是收入較低；而沒有勞動能力或者喪失勞動能力的殘疾人則只能依靠國家救濟或家人撫養(yǎng)。據(jù)統(tǒng)計，我國目前70%的殘疾人的經(jīng)濟來源是靠國家救濟或家人撫養(yǎng)。

(4)老年人群體。老年人群體是一種年齡弱勢群體，也可以說是一種生理性弱勢群體。1982年維也納“老年問題世界大會”以60歲作為老年人口的年齡起點。《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》也以60歲作為老年人口的年齡起點。據(jù)此，本文將老年人群體的年齡起點確定為60歲。這一群體由于年齡的原因，生理上處于純粹的衰退期，逐漸從社會中失去競爭優(yōu)勢，并且從舞臺的前臺退到后臺，處于社會生活的弱勢地位。其中，獨居的高齡老人、無自理能力的老人更是成為明顯的弱勢群體。我國是世界上老年人口最多的國家，到上個世紀末，我國60歲及以上的老年人口接近1.3億人，占全國人口的10%，其中，80歲以上的高齡老人有1,200萬人，占老年人口的9.6%，（注：鄔滄萍主編：《社會老年學》，中國人民大學出版社1999年版，第207～208頁。）并以年均5%的速度遞增。目前我國已經(jīng)開始進入老齡化國家，老年人群體的隊伍越來越龐大。據(jù)估計，到本世紀中葉，我國60歲以上的老年人口將達到4億左右，占亞洲老年人口總數(shù)的1/2，占世界老年人口總數(shù)的1/5。中國人口老年化的速度之快，高齡人口之多，都是世界人口史上前所未有的。這個龐大的老年人群體主要依靠退休金生活，或者依靠家人實現(xiàn)保障。作為社會弱勢群體，老年人群體的問題也日益突出。首先，老年人群體在退出工作崗位之后，經(jīng)濟收入減少，他們對于市場風險的抵御能力弱，大部分人生活質(zhì)量不高。其次，老年人群體的問題還突出地表現(xiàn)在他們從工作崗位上退下來后的失落感、孤獨感、寂寞感，即如何能夠繼續(xù)保持身心健康和能否發(fā)揮余熱的問題。

顯然，以上對弱勢群體的簡單分類是有交叉的，因而我們無法統(tǒng)計出我國社會弱勢群體的準確數(shù)字。但是，現(xiàn)階段我國弱勢群體的絕對數(shù)龐大，增長趨勢明顯，卻是一個不爭的事實。而且在當前的社會分化過程中，新生弱勢群體還在不斷地生成。所以，弱勢群體問題實際上已經(jīng)構(gòu)成我國社會中一項突出的社會問題。概括地說，弱勢群體的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，弱勢群體問題的日益嚴重，違背了社會公正原則。公正是人類社會永恒的價值理念和基本的行為準則。羅爾斯認為，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣……在一個公正的社會里，平等的公民自由是確定不移的，由正義所保障的權(quán)利決不受制于政治的交易或社會利益的權(quán)衡。”（注：羅爾斯：《正義論》，中國社會科學出版社1988年版，第1～2頁。）在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，社會分化的程度有進一步加深的趨勢。市場競爭規(guī)律總是傾向于優(yōu)勝劣汰，產(chǎn)生社會成員的貧富兩極分化；而勞動力市場和資本市場的發(fā)展在加速財富積累的同時，也迅速擴大了貧富的差距，產(chǎn)生“馬太效應”，從而使社會資源的分配進一步集聚于那些強勢群體的手中，導致強者越強，弱者越弱。現(xiàn)代意義上的公正，首先就表現(xiàn)在生存權(quán)、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)和社會保障權(quán)等基本權(quán)利?！爸挥袑ι鐣蓡T的基本權(quán)利予以切實的保證，才能夠從最起碼的意義上體現(xiàn)出對個體人締結(jié)社會的基本貢獻和對人的種屬尊嚴的肯定，才能夠從最本質(zhì)的意義上實現(xiàn)社會發(fā)展宗旨亦即以人為本位發(fā)展的基本理念，也才能夠從最實效的意義上為社會的正常運轉(zhuǎn)確立起必要的條件。”（注：吳忠民：《公正新論》，《中國社會科學》2000年第4期。）因而，以低收入和貧困性為典型特征的弱勢群體的問題，首要的就是違背了社會公正的基本原則。一個貧富差距懸殊的社會不可能實現(xiàn)真正的平等和公平。

第二，弱勢群體的存在及其貧困化，也不符合我國社會發(fā)展的根本目的。我國社會發(fā)展的根本目的就是要不斷推進經(jīng)濟建設，提高人們的生活水平和生活質(zhì)量，從而滿足人民群眾日益增長的物質(zhì)文化生活需要。然而，弱勢群體的存在及其生活的貧困化，違背了社會主義社會生產(chǎn)發(fā)展的根本目的。社會經(jīng)濟的發(fā)展不能以一部分社會成員的利益的犧牲作為代價或成本。所以，鄧小平同志主張共同富裕，他說：“我的一貫主張是，讓一部分人、一部分地區(qū)先富起來，大原則是共同富裕。一部分地區(qū)發(fā)展快一點，帶動大部分地區(qū)，這是加速發(fā)展、達到共同富裕的捷徑?！保ㄗⅲ骸多囆∑轿倪x》第三卷，人民出版社1993年版，第166頁。）小平同志的“共同富裕觀”，對市場經(jīng)濟條件下出現(xiàn)的弱勢群體給予了充分的關注和重視?，F(xiàn)階段我國弱勢群體的隊伍日趨擴大化以及弱勢群體所存在的種種問題，不僅違背了我國社會發(fā)展的根本目的，而且也不符合小平同志的“共同富裕觀”。

第三，弱勢群體問題如若不能得到有效的解決，則勢必會影響我國的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展。如前文所述，弱勢群體是由社會中的貧困人口和潛在貧困人口組成的脆弱群體，其生活壓力大、經(jīng)濟承受力低、風險抵御力弱。一方面，弱勢群體的生活日益貧困化，甚至處于“生存危機”之中或“生存危機”的邊緣，即絕對貧困化；另一方面，由于現(xiàn)階段我國社會的貧富差距有進一步擴大的趨勢，也造成我國弱勢群體的相對剝奪感不斷得到強化，使他們最先也最強烈地感受到了社會改革和社會發(fā)展的成本與代價。于是，在弱勢群體這一龐大的隊伍中就蘊藏了巨大的社會風險隱患，極易于因“水桶效應”而成為社會動蕩的“火藥桶”。亞里士多德曾經(jīng)認為，貧困就會激起禍亂。他還認為，在所有情況下，我們總是在不平等中找到叛亂的起因。“凡照顧到公共利益的各種政體就都是正當或正宗的政體；而那些只照顧統(tǒng)治者們的利益的政體就都是錯誤的政體或正宗政體的變態(tài)（偏離）?！保ㄗⅲ簛喞锸慷嗟拢骸墩螌W》，商務印書館1965年版，第132頁。）如果不能在消除社會絕對貧困的同時，逐步縮小社會成員之間的貧富差距，那么這種“相對剝奪感”也容易使人傾向于暴力。（注：亨廷頓：《政治發(fā)展》，《格林斯坦等編政治學手冊》精選（下卷），商務印書館1996年版，第156頁。）在《關于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問題》中即指出，社會主義社會也存在著“少數(shù)人鬧事”的現(xiàn)象，并且發(fā)生這種現(xiàn)象的直接原因是“有一些物質(zhì)上的要求沒有得到滿足……但是發(fā)生鬧事的更重要的因素，還是領導上的官僚主義?！保ㄗⅲ骸哆x集》第五卷，人民出版社1977年版，第395頁。）從社會學的角度說，“少數(shù)人鬧事”屬于社會聚合行為，社會生活中的不平等、不公正現(xiàn)象是發(fā)生聚合行為的根本原因。現(xiàn)階段我國一些地方發(fā)生弱勢群體集體上訪，現(xiàn)象就是一種社會聚合行為。這種現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，說明解決社會弱勢群體問題，事實上已經(jīng)成了深化改革，維護社會安定，加快經(jīng)濟發(fā)展的不容回避的問題了。

中國社會弱勢群體的社會支持政策

現(xiàn)階段中國社會弱勢群體的構(gòu)成狀況復雜，所存在的問題也多種多樣，同時，弱勢群體的規(guī)模有不斷擴大的趨勢，并且已經(jīng)構(gòu)成了影響社會穩(wěn)定與社會發(fā)展的重要風險因素之一。因此，必須深入研究解決新時期中國弱勢群體問題的具體對策。由于弱勢群體具有經(jīng)濟上的低收入性、生活質(zhì)量上的低層次性、政治上的低影響力和心理上的高敏感性，決定了這一群體在社會生活中具有極大的脆弱性。同時，也意味著弱勢群體僅僅依靠自身的力量很難迅速擺脫自身的困境，解決自己的問題。筆者認為，作為社會問題的弱勢群體問題需要廣泛動員社會的力量進行綜合治理，積極構(gòu)建適應新形勢需要的弱勢群體社會支持網(wǎng)絡。

1.強化政府的社會政策支持。在解決弱勢群體問題的過程中，政府是主導性的力量，在弱勢群體的社會支持網(wǎng)絡中，政府理應扮演主導性的角色。首先，對弱勢群體提供社會支持是政府的責任。馬克思在《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》一文中談到國家的職能時也指出：“政府的壓迫力量和統(tǒng)治社會的權(quán)威就隨著它的純粹壓迫性機構(gòu)而被摧毀，而政府應該執(zhí)行的合理職能，則不是由凌駕于社會之上的機構(gòu)，而是由社會本身的負責任的勤務員來執(zhí)行?！保ㄗⅲ骸恶R克思恩格斯選集》第三卷，人民出版社1995年版。）即現(xiàn)代國家中政府的職能已不再是統(tǒng)治，而是要通過其社會管理職能為全社會提供服務。其次，政府通過社會政策的制定與實施，協(xié)調(diào)社會矛盾，解決社會問題，向弱勢群體提供社會支持。一個政府如何選擇自己的公共政策，選擇什么樣的公共政策來干預社會生活，直接關系到該社會中種種矛盾的解決以及社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整，從而也直接影響社會的未來發(fā)展方向。政府根據(jù)國家法律，建立必要的管理機構(gòu)，制定具體的政策措施，如建立和完善社會保障制度、給予政策傾斜和提供公平就業(yè)機會等，并且運用法律手段保護弱勢群體的權(quán)利和利益。社會保障制度是以國家立法形式確定的、國家和社會的一種責任和制度。任何社會都會有天災人禍，都會有一部分人由于先天或后天的原因而暫時或永久地喪失勞動能力，都會有生、老、病、殘、傷、死者，都會有鰥、寡、孤、獨、貧困者，對這些弱勢群體的生活困難，政府有責任以立法和制度的形式予以保障。正如阿馬蒂亞·森所說的，“當饑餓現(xiàn)象發(fā)生時，社會保障系統(tǒng)尤為重要。”（注：阿馬蒂亞·森：《貧困與饑荒》，商務印書館2001年版。）在實施社會保障制度的同時，政府還要有其他社會政策對弱勢群體提供政策支持。如美國政府的弱勢群體保護行動（AffirmativeAction，簡稱AA）就是一項尋求推進社會公平價值的法律設計，公共機構(gòu)通過對弱勢群體保護行動的計劃、政策和法律服從，承擔起執(zhí)行這些法律規(guī)章的責任。在實施過程中，不僅反對就業(yè)雇傭歧視，而且要求雇主、工會和就業(yè)咨詢服務機構(gòu)采取積極的行動步驟，通過準備和實行弱勢群體保護行動計劃，來減低社會中存在的弱勢集團成員不能充分被代表或雇傭的狀況。（注：Klingner,D.E.&Nalbandian,J.,PublicPersonalManagement:ContextsandStrategies.

EnglewoodCliffs,N.J.:PrenticeHallInc.,1998.pp.158～159.）

2.發(fā)展社區(qū)服務。雖然政府應該在弱勢群體的社會支持體系中發(fā)揮主導性的作用，但是，由于國家現(xiàn)有財力的限制，對于弱勢群體的支持與保護僅僅依靠政府方面的力量顯然是不夠的。在國家通過社會政策進行扶持和保護的同時，還必須大力發(fā)展社區(qū)服務，建立社會互助網(wǎng)絡。社區(qū)服務是針對弱勢群體所提供的小型多樣的社會福利和社會服務體系。中國的改革使很多“單位人”變成了“社區(qū)人”，社區(qū)越來越成為人們的利益共同體。社區(qū)服務就是適應這一形勢而發(fā)展起來的一種群眾自治和自我服務方式。推進社區(qū)服務，不僅可以分擔政府與企業(yè)在社會保障方面的壓力，把弱勢群體的一部分社會保障問題解決在基層，擴大基層民主，緩解社會問題與社會矛盾，維護社會穩(wěn)定，而且動員社區(qū)力量，開發(fā)社區(qū)資源。社區(qū)服務的根本宗旨是公益性的，它以福利服務為主，以非盈利為目的。但是，社區(qū)服務在注重社會效益的前提下，又可以“實現(xiàn)無償、低償與有償服務相結(jié)合，改變傳統(tǒng)福利事業(yè)單純投入、沒有產(chǎn)出的運行方式，增強自身的造血功能，為無償服務提供物質(zhì)基礎?！保ㄗⅲ憾檽P：《論社區(qū)服務產(chǎn)業(yè)化實體化社會化的價值》，《學術(shù)交流》2000年第1期。）

3.發(fā)揮“第三部門”的社會支持作用。第三部門(theThirdSector)的研究是20世紀80年代在西方國家出現(xiàn)的，它以非政府組織(Non-Gove-rnmentalOrganization,NGO)和非營利組織(Non-ProfitOrganization,NPO)為研究對象。90年代以后，在西方國家又興起了一場創(chuàng)建非政府組織和非營利組織的運動。在這場運動中，“民眾創(chuàng)建了各種團體、基金會和類似組織，它們以開展人道服務、促進基層社會發(fā)展、保障公民權(quán)利、追求關系人類福祉等長久以來似乎為政府所忽視的目標為己任”。（注：張莉、風笑天：《轉(zhuǎn)型時期我國第三部門的興起及其社會功能》，《社會科學》2000年第9期。）第三部門又被稱為“第三域”、“獨立部門”(IndependentSector)、“志愿部門”(VoluntarySector)、“利他部門”(AltruisticSector)。美國研究第三部門問題的專家萊斯特·薩拉蒙還將其稱為“公民社會部門”，并且認為它是“20世紀最偉大的社會創(chuàng)新”。（注：何增科：《公民社會與第三部門》，社會科學文獻出版社2000年版。）本文將第三部門界定為社會成員志愿加入的從事志愿活動的非營利組織，它既不是國家機構(gòu)，也不是私營組織，具有志愿性、非營利性和自治性等特征。第三部門可填補政府機構(gòu)與個人需求之間的空白，特別是對弱勢群體的社會服務與社會保障，能夠有效地促進社會整合和公民的政治參與，可以“成為合作、關心、精神生活和智慧創(chuàng)造的蓄水池”（注：丁元竹：《構(gòu)筑新時期社會保護體系》，《liào＠①望》2000年第16期。）。新時期我國在建立弱勢群體的社會支持網(wǎng)絡中，要大力發(fā)揮第三部門和社會志愿者的支持作用。如鼓勵創(chuàng)建各種民間團體，設立基金會，以及發(fā)展專門為弱勢群體提供支持、保護和服務的慈善機構(gòu)。諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者、美國經(jīng)濟學家米爾頓·弗里德曼認為，對于貧窮，“一個解決途徑，而在許多方面還是最理想的途徑便是私人慈善事業(yè)?！保ㄗⅲ焊ダ锏侣骸顿Y本主義與自由》，商務印書館1986年版，第153頁。）現(xiàn)階段我國的慈善事業(yè)要從個人的、分散的和不規(guī)范的方式向正式的、組織化的和規(guī)范化的方式轉(zhuǎn)變和發(fā)展，從而使慈善事業(yè)的宣傳、集資和實施工作更加合理、有效。同時，其他社會團體的支持和服務工作也要向規(guī)范化、高效化的方向發(fā)展。

總之，能否有效地解決弱勢群體的社會保護和社會支持問題，使得他們都能夠過上體面的生活，不僅事關中國的社會穩(wěn)定和國家的長治久安，而且也關系到中國社會主義市場經(jīng)濟能否實現(xiàn)長期高效有序的發(fā)展。因此，只有建立多層次、立體化的弱勢群體社會支持網(wǎng)絡，從政策和制度上解決弱勢群體的社會支持和社會保護問題，才能維護社會穩(wěn)定，化解政治風險，促進社會發(fā)展。