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政府參與旅游管理的原因

（一）旅游產(chǎn)業(yè)的外部性需要政府參與

外部性是指一個經(jīng)紀(jì)人從事一種影響旁觀者的福利的活動，而這種影響不需要支付報酬也能得到額外的報酬。外部性分為正的外部性和負(fù)的外部性。外部性的存在是導(dǎo)致市場機(jī)制失敗的一個主要原因。旅游產(chǎn)業(yè)同時具有外部經(jīng)濟(jì)性和外部不經(jīng)濟(jì)性兩類外部性，外部經(jīng)濟(jì)性表現(xiàn)為：發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)可以提高旅游景點所在地的知名度，有利于當(dāng)?shù)氐木裎幕ㄔO(shè)，這樣受益的不僅僅是旅游產(chǎn)業(yè)，而是整個地區(qū)。外部不經(jīng)濟(jì)性主要表現(xiàn)為：不當(dāng)?shù)穆糜萎a(chǎn)業(yè)是以環(huán)境的破壞作為成本的，如果影響的范圍擴(kuò)大，甚至?xí)绊懏?dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量的水平。隨著游客人數(shù)的增多，會加速旅游資源的破壞，影響其他游客的旅游質(zhì)量，還會與當(dāng)?shù)氐木用駹帗屬Y源。這兩種外部性不是旅游市場本身的機(jī)制所能解決的，所以需要政府部門的介入。

（二）旅游產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品具有公共產(chǎn)品性質(zhì)

社會產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品，純粹的公共產(chǎn)品或者勞務(wù)是指每個人消費的這種物品或者勞務(wù)不會導(dǎo)致別人對該種商品或者勞務(wù)的減少。公共商品和私人商品具有三個顯著的差別：效用不可分割性，消費的非競爭性和收益的非排他性。旅游產(chǎn)業(yè)作為公共商品的屬性具體表現(xiàn)為：旅游目的地的整體形象推廣；旅游基礎(chǔ)設(shè)計的建設(shè)，如旅游咨詢中心、旅游集散中心和旅游交通標(biāo)識系統(tǒng)。每一個旅游目的地企業(yè)都會從形象推廣和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中獲益。但是這種獲益具有非排他性，所以企業(yè)作為經(jīng)濟(jì)性的組織不會主動采取措施，需要政府的參與。

（三）旅游產(chǎn)業(yè)的信息不對稱需要政府參與介入

旅游企業(yè)之間以及旅游企業(yè)和旅游者之間的信息不對稱，會導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)不正當(dāng)競爭的行為。旅游目的地對于旅游者來說是相對陌生的環(huán)境，相對于旅游企業(yè)就是信息缺乏的一方。游客由于對于信息的缺乏，很難在短時間之內(nèi)對旅游企業(yè)提供信息的優(yōu)劣做出正確的判斷，然后由于“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”的存在，最終會導(dǎo)致旅游產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。最終不利用旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，所以需要政府參與其中，為旅游企業(yè)和游客都提供相對正確的信息。

政府在旅游管理中發(fā)揮的作用

政府參與到旅游管理的活動之中，并通過采取一系列的措施，發(fā)揮其職能，會對旅游業(yè)的發(fā)展帶來較大的推動作用。

（一）旅游產(chǎn)業(yè)法律體系不斷完善

改革開放以后，伴隨著我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國政府部門相應(yīng)出臺了一系列關(guān)于旅游的法律法規(guī)。如《旅行社暫行管理條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》、《中華人民共和國評定旅游涉外飯店星級管理規(guī)定》、《中華人民共和國旅游法》等，在制定法律的同時，政府部門也加強對于制度的建設(shè)，從而使我國旅游產(chǎn)業(yè)形成了相對完善的法律制度體系。

（二）推動旅游景點景區(qū)建設(shè)

到目前為止，我國已經(jīng)建成了六大旅游金三角（京-滬-穗，京-西-滬，京-西-貴，穗-貴-昆，滬-蘇-杭，粵-港-澳）、三大旅游開發(fā)區(qū)（環(huán)渤海旅游區(qū)，長江三角洲旅游區(qū)，珠江三角洲旅游區(qū)）、四大旅游帶（西安絲綢之路旅游帶，昆明生態(tài)旅游帶，桂林、成都山水風(fēng)光旅游帶）。旅游產(chǎn)品呈現(xiàn)出種類繁多、各具特色的狀況。

（三）促進(jìn)國家整體形象的宣傳

在促進(jìn)國家整體形象宣傳方面，政府發(fā)揮了巨大的作用。政府協(xié)調(diào)了各方面的資源，通過旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以及旅游景區(qū)居民的形象，整體提高了我國在全球的形象。

（四）提供公共產(chǎn)品并改善旅游環(huán)境

政府部門投入了大量的資金，支持旅游產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完成了一大批供水、供電、垃圾污水處理、環(huán)境整治和安全設(shè)施保障。在總體上，為游客提供較為良好的旅游環(huán)境。

現(xiàn)行旅游管理體制存在的問題

政府主導(dǎo)的旅游管理活動，為我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了較大的貢獻(xiàn)，但是隨著旅游產(chǎn)業(yè)內(nèi)外環(huán)境的改變，政府主導(dǎo)模式的缺點也逐漸暴露

（一）機(jī)構(gòu)和職能大小的矛盾

我國的旅游資源豐富，具有廣泛性和綜合性的特征，而其中主要是文物、風(fēng)景、文化，根據(jù)其不同的屬性，旅游資源分屬園林、宗教、建設(shè)、文物等不同的部門管理。每一個部門又都具有各自不同的職能。這就導(dǎo)致為了實現(xiàn)各自部門的職能與總體的統(tǒng)籌規(guī)劃不相符。同時，政府部門在旅游管理的活動中更多的應(yīng)該是宏觀的，但在實際的工作中，旅游管理部門卻承擔(dān)著更多具體的工作。

（二）投入機(jī)制存在泛市場化的缺陷

在改革開放之初，為了緩解旅游基礎(chǔ)設(shè)施的供需矛盾，政府吸引了一大批民營企業(yè)進(jìn)入了旅游產(chǎn)業(yè)。其涉及旅游業(yè)的各個行業(yè)，例如：餐飲、住宿、旅行社、旅游景點等。這些企業(yè)在當(dāng)時對我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。但是由于我國現(xiàn)在并沒有完整的制度規(guī)定和監(jiān)管條例，企業(yè)自身存在弱點，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，對我國旅游產(chǎn)業(yè)的總體發(fā)展帶來了不利的影響。對環(huán)境造成了嚴(yán)重的破壞，同時由于缺乏相應(yīng)的知識和技術(shù)，在進(jìn)行旅游規(guī)劃時，嚴(yán)重違背其規(guī)律，項目的建設(shè)水平低，同時民營企業(yè)對于旅游地的開發(fā)往往具有短視化的現(xiàn)象。

（三）運行機(jī)制存在問題

改革開放以來，我國的旅游管理體制總體具有兩大特征：企業(yè)化經(jīng)營；管理具有多重目的，即既要對旅游資源進(jìn)行保護(hù)，又需要創(chuàng)收。在這種情況之下，旅游產(chǎn)業(yè)的運行機(jī)制存在諸多問題：政、企、事不分，在我國旅游業(yè)的經(jīng)營活動中，經(jīng)營方式仍然按照政府機(jī)關(guān)的工作模式，在理念上缺乏市場觀念、競爭意識，在人員上存在冗員現(xiàn)象；所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、行政權(quán)混亂，由于我國的國有資產(chǎn)所有者代表地位界定不清，所有權(quán)虛置，各種產(chǎn)權(quán)模糊。在現(xiàn)實的運行機(jī)制中，旅游管理部門既是實際的所有者和管理者，又是經(jīng)營者。在面對部門利益和眼前利益的時候，很難履行其作為一個管理者的職能。

（四）旅游管理過程為結(jié)果導(dǎo)向

旅游產(chǎn)業(yè)是一個綜合性的產(chǎn)業(yè)，旅游市場的問題要從實際的需求出發(fā)，從引發(fā)問題的真正原因出發(fā)，制定切實可行的行動方案，而目前，我國對于旅游產(chǎn)業(yè)的問題往往只是從最后的結(jié)果出發(fā)。短期內(nèi)可能是有效的，但問題卻沒有從根本上消失，在旅游產(chǎn)業(yè)繼續(xù)向前發(fā)展的過程中，其問題就會重新顯現(xiàn)。政府在旅游管理中的制度創(chuàng)新

政府主導(dǎo)的旅游管理模式出現(xiàn)的問題

并不表示要完全取代這種模式，在當(dāng)前實際情況下，政府主導(dǎo)的模式仍然具有較大的優(yōu)勢，重要的是要對其進(jìn)行制度上的創(chuàng)新，使其更適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（一）制度創(chuàng)新的理論依據(jù)

新公共管理理論是在傳統(tǒng)的分析框架之下，增加一種新的公共部門治理研究途徑：契約主義。該理論認(rèn)為公共部門和私人部門之間不存在本質(zhì)的差別，所以為了安排公共服務(wù)，政府部門也可以引入市場機(jī)制，由競爭機(jī)制決定服務(wù)提供情況，決定服務(wù)的價格和質(zhì)量。在這種意義上，政府決定為社會提供什么樣的公共產(chǎn)品和服務(wù)，但是決定之后，應(yīng)當(dāng)向社會公開招標(biāo)?？沙掷m(xù)的發(fā)展觀涉及到自然、經(jīng)濟(jì)和社會三個方面，其本質(zhì)是要追求有理性和有節(jié)制的發(fā)展，按照需要性和限制性的原則進(jìn)行經(jīng)濟(jì)的開發(fā)建設(shè)。

（二）制度創(chuàng)新的理念改變

1.從增長到發(fā)展，經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展并重。在旅游發(fā)展的早期階段，政府部門過分注重經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著發(fā)展的深入，管理理念由單純追求經(jīng)濟(jì)利益到關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)、文化教育、全民素質(zhì)和國家形象等綜合效率。

2.開發(fā)與保護(hù)相結(jié)合，市場介入和政府主導(dǎo)相結(jié)合。旅游景點的存在是旅游業(yè)生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，人文景點和名勝古跡是保護(hù)工作的重中之重。但是在實際的工作過程中，政府部門往往忽視了對景點的保護(hù)工作。

（三）政府職能轉(zhuǎn)變

1.開發(fā)職能的重新定位。政府部門需要對旅游資源進(jìn)行分類，區(qū)別出開發(fā)比較完整和經(jīng)營比較完善的老景區(qū)，將管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離，將管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)營職能分割給市場，政府自己保留管理權(quán)。對于需要投入大量資金的新景區(qū)，政府可以利用政策優(yōu)勢，吸引市場主體的長期投資。但在這個過程中，政府部門需要加強審核，要避免開發(fā)部門短視化的形象。對于不適宜市場化運作的旅游景點，可以開發(fā)出輔助旅游項目，要用整體的觀念來看待旅游資源。對不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的旅游地區(qū)，政府在旅游管理的職能上也要有所調(diào)整。在已經(jīng)相對完善的地區(qū)，政府只需把握好市場的準(zhǔn)入門檻。在新興旅游城市中，政府一方面要做好景區(qū)的規(guī)劃工作，保證旅游資源的合理開發(fā)和規(guī)劃。另一方面也要做好市場的協(xié)調(diào)和監(jiān)督工作，防止盲目追求速度而忽視質(zhì)量。

2.經(jīng)營職能的重新定位。政府在旅游產(chǎn)業(yè)方面的經(jīng)營職能主要是要做到旅游市場維護(hù)和利益主體協(xié)調(diào)兩個方面。政府作為市場秩序的維護(hù)者，應(yīng)該有效發(fā)揮監(jiān)管職能。打造有特色的旅游景點并進(jìn)行相應(yīng)的旅游宣傳。同時，政府部門也要處理好旅游景區(qū)開發(fā)商和當(dāng)?shù)鼐用竦年P(guān)系。給旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供良好的環(huán)境。

3.監(jiān)管職能的重新定位。政府在對旅游業(yè)進(jìn)行監(jiān)管時要從規(guī)劃審批和監(jiān)管問責(zé)兩方面進(jìn)行考慮。政府在進(jìn)行監(jiān)管時要把握一個原則：在不破壞旅游資源的基礎(chǔ)上，保證其持久的欣賞價值方式；政府在監(jiān)管的時候也要注意旅游開發(fā)主體的職責(zé)，做好旅游資源的保護(hù)工作；政府部門要有獨立、權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)；政府和開發(fā)部門要明確分開。

4.服務(wù)職能的重新定位。政府要注重基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，同時政府在為社會提供旅游資源的時候，也要注重和市場的合作，要明確兩者的關(guān)系和職能上的差別。

（四）制度創(chuàng)新對政府提出新要求

市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府部門不是萬能的。對旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也是一樣。在制度創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，政府部門主要做到：設(shè)計恰如其分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，通過市場機(jī)制去保障旅游公共物品和服務(wù)的供給；制定必要的公共政策，保障各個階層能夠及時得到公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護(hù)旅游產(chǎn)業(yè)的合理秩序。政府部門主導(dǎo)的旅游管理模式在我國旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中發(fā)揮著較大的作用，但是也存在其問題。但是，如果政府旅游部門能夠認(rèn)識到問題的存在，理清政府和市場對于旅游產(chǎn)業(yè)的不同作用，同時在理念和制度上進(jìn)行創(chuàng)新，則其一定會在更大程度上促進(jìn)我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

作者：喻玲單位：宜賓職業(yè)技術(shù)學(xué)院