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農(nóng)村稅費(fèi)改革，關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展，因此被稱作繼、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后中國(guó)農(nóng)村的第三次革命。定西地區(qū)于2000年首先在臨洮縣進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，2002年在全區(qū)7個(gè)縣全面推行，取得了顯著成效，但也存在不少問(wèn)題。筆者擬以定西為例，對(duì)貧困地區(qū)稅費(fèi)改革中幾個(gè)亟待解決的問(wèn)題作一探討。

一、關(guān)于農(nóng)民減負(fù)效果評(píng)價(jià)問(wèn)題

推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，其目的是為了規(guī)范農(nóng)村分配制度，遏制面向農(nóng)民的亂收費(fèi)、亂集資、亂罰款和各種攤派，從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重問(wèn)題?，F(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本要求是：改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)與農(nóng)民政策內(nèi)承擔(dān)的“六項(xiàng)負(fù)擔(dān)”（1997年對(duì)提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌、社會(huì)性負(fù)擔(dān)；1999年農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、屠宰稅；1999—2000年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅平均稅額）作為減負(fù)的對(duì)比依據(jù)，減負(fù)幅度原則上要達(dá)到20%以上，或保持在1997年負(fù)擔(dān)的同等水平；如果個(gè)別地區(qū)下降幅度超過(guò)了20%，但農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平仍超過(guò)了1997年水平的，也要無(wú)條件地降到1997年的水平；改革后每畝負(fù)擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅及附加不能高于100元。從定西地、縣兩級(jí)的《試點(diǎn)方案》測(cè)算結(jié)果和2002年試點(diǎn)來(lái)看，減負(fù)20%的比例在總體上容易達(dá)到，甚至可以超額完成。如2002年稅改后全區(qū)平均減負(fù)39.03%，人均減負(fù)22.57元，7個(gè)縣平均減負(fù)率為23%—52%，人均減少11—36元。20%的減負(fù)比例對(duì)大部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）來(lái)說(shuō)都能達(dá)到，但部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是到村、社兩級(jí)就不一定能達(dá)到，在實(shí)際改革后甚至出現(xiàn)了有些農(nóng)戶負(fù)擔(dān)加重的現(xiàn)象。低于1997年水平這一條也基本沒(méi)有問(wèn)題。但畝均負(fù)擔(dān)100元以下的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)定西這樣的貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，明顯偏高。據(jù)測(cè)算，稅改前，全區(qū)畝均負(fù)擔(dān)21.5元。本身就大大低于100元的標(biāo)準(zhǔn)。定西地區(qū)農(nóng)民人均耕地2.9畝，按畝均100元的標(biāo)準(zhǔn)，人均負(fù)擔(dān)要290元，這對(duì)人均純收人只有1412元的定西農(nóng)民來(lái)說(shuō)，是根本無(wú)法承受的。

如果今后幾年農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍以相關(guān)稅改政策為準(zhǔn)，那么如何在政策允許的范圍內(nèi)，因地制宜地確定減負(fù)標(biāo)準(zhǔn)，成為目前亟待解決的問(wèn)題。就定西情況而言，筆者認(rèn)為全區(qū)平均減負(fù)以30%為宜，各縣應(yīng)堅(jiān)持以“三個(gè)確保”為核心，正確處理確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)有明顯減輕與確保基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)、確保農(nóng)村義務(wù)教育正常經(jīng)費(fèi)需要之間的關(guān)系。綜合考慮各方面的因素，按照各縣自身的財(cái)力平衡情況，確定比較適宜的減負(fù)比例。財(cái)力相對(duì)好的縣減負(fù)比例可以高一些，財(cái)力弱的縣，減負(fù)比例相對(duì)可以低一些。至于畝均負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)，據(jù)調(diào)查了解即使是每畝20元—50元的稅收負(fù)擔(dān)，大部分農(nóng)民都難以承受，如果畝均負(fù)擔(dān)50以上，根本承受不了。因此，定西地區(qū)農(nóng)民畝均負(fù)擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)規(guī)定在50元/畝以下。人均耕地面積在5畝以上的地方，畝均負(fù)擔(dān)應(yīng)規(guī)定在20元以下。

由于稅費(fèi)改革會(huì)造成鄉(xiāng)村收入減少，鄉(xiāng)村各級(jí)為擺脫財(cái)力捉襟見(jiàn)肘的窘境，違反政策規(guī)定另辟“開(kāi)源增收之道”，造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的問(wèn)題仍有可能發(fā)生。鞏固稅費(fèi)改革成果，確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)穩(wěn)定在一個(gè)較低的水平，除了確定合理的減負(fù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)外，還必須采取更加有效的措施，進(jìn)一步建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)的綜合監(jiān)督制約機(jī)制，尤其要突出抓好村級(jí)財(cái)務(wù)監(jiān)管。目前，村級(jí)財(cái)務(wù)管理比較混亂、監(jiān)督制約機(jī)制不夠健全，農(nóng)村會(huì)計(jì)人員素質(zhì)偏低、調(diào)換頻繁、無(wú)證上崗的問(wèn)題和記賬票據(jù)不規(guī)范甚至白條入賬，財(cái)務(wù)審計(jì)不到位等現(xiàn)象十分普遍。因此，政府相關(guān)部門要按照新《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，切實(shí)負(fù)起對(duì)農(nóng)村財(cái)會(huì)工作的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村會(huì)計(jì)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，規(guī)范會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度、會(huì)計(jì)科目、會(huì)計(jì)憑證，并實(shí)行農(nóng)村財(cái)務(wù)定期審計(jì)制度。

二、關(guān)于“三定”方案的具體落實(shí)問(wèn)題

“三定方案”的設(shè)計(jì)科學(xué)與否是農(nóng)村稅費(fèi)改革能否健康順利進(jìn)行的關(guān)鍵，直接影響稅費(fèi)改革工作的成敗。從定西地區(qū)的情況看，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革情況紛繁復(fù)雜，千差萬(wàn)別，現(xiàn)行“三定”方案問(wèn)題仍然不少，具體落實(shí)非常困難。

首先，就定畝問(wèn)題來(lái)看。一是根據(jù)中發(fā)［2000］7號(hào)文件規(guī)定：農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地為“農(nóng)民承包土地為第二輪承包用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地；其他單位和個(gè)人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地”；“計(jì)稅土地為實(shí)際用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地。計(jì)稅土地發(fā)生增減變化，農(nóng)業(yè)稅應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行調(diào)整?！边@樣，農(nóng)村稅費(fèi)改革的計(jì)稅面積都是以“二輪承包土地面積”為基礎(chǔ)來(lái)確定的，但是從這幾年的稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作中發(fā)現(xiàn)，由于有的地方“二輪承包”不徹底，隨之衍生出了好多問(wèn)題需要解決，如從實(shí)行承包制到現(xiàn)在，時(shí)間跨度較大，有的地方土地的減少量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于增加量，農(nóng)戶實(shí)際占用耕地與承包合同出人較大等，導(dǎo)致計(jì)稅定畝與實(shí)際耕占地畝不一致。二是由于特產(chǎn)稅計(jì)稅土地面積因?yàn)槠贩N比較多，每種品種種植面積又比較分散零星，核實(shí)起來(lái)非常困難，加上特產(chǎn)稅納稅額高于農(nóng)業(yè)稅，所以農(nóng)民普遍存在將特產(chǎn)稅計(jì)稅土地面積種多報(bào)少或報(bào)以農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅土地面積來(lái)頂報(bào)的現(xiàn)象；三是近年來(lái)道路建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、興辦企業(yè)、農(nóng)民建房等消耗了大量的土地，加之農(nóng)村分家立戶過(guò)程中將原承包面積一分為二，有的甚至更多。這樣，許多農(nóng)戶實(shí)際占用耕地與“二輪承包”合同數(shù)有較大出入，完全按“二輪承包”合同定稅，不太合理，很多農(nóng)戶強(qiáng)烈要求重新丈量土地，但政策明確規(guī)定，這次農(nóng)村稅費(fèi)改革不得重新丈量土地。因此，對(duì)土地面積無(wú)法據(jù)實(shí)統(tǒng)計(jì)。

其次，就定產(chǎn)來(lái)看。按農(nóng)村稅費(fèi)改革政策規(guī)定：農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅常產(chǎn)量以1994—1998年5年的農(nóng)作物的實(shí)際平均產(chǎn)量折合成主要糧食作物確定，并保持長(zhǎng)期穩(wěn)定。但前幾年由于各種原因，一部分統(tǒng)計(jì)年報(bào)表注水虛報(bào)的問(wèn)題比較嚴(yán)重，上報(bào)常年產(chǎn)量很高，有的地方在測(cè)算時(shí)雖然進(jìn)行了不同比例的打折，但一些地方仍然是農(nóng)戶實(shí)際收入的幾倍多，造成了干部說(shuō)不清，農(nóng)戶不認(rèn)可，常年產(chǎn)量的測(cè)算數(shù)與實(shí)標(biāo)產(chǎn)量懸殊很大。

再次，就定稅來(lái)看。牧業(yè)稅和特產(chǎn)稅的確定，包括改革中取消的屠宰稅，過(guò)去基本上都是按地畝域人頭平攤，問(wèn)題比較多，群眾反映強(qiáng)烈。盡管農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作中嚴(yán)禁按地畝或人頭平攤，實(shí)行牧業(yè)稅按存量定額征收，特產(chǎn)稅按地畝、產(chǎn)量、價(jià)格區(qū)別不同品目據(jù)實(shí)征收。但由于牧業(yè)稅應(yīng)稅大牲畜和羊只的存量及特產(chǎn)稅計(jì)稅面積難以準(zhǔn)確核實(shí)上來(lái)，導(dǎo)致牧業(yè)稅和特產(chǎn)稅稅額事實(shí)上也無(wú)法征收，收入大幅度下降。如有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按人戶核定的應(yīng)稅大牲畜和羊只計(jì)算，牧業(yè)稅稅額只有上年的1/5—1/10，特產(chǎn)稅稅額只有上年的5O％左右，造成稅改工作難度加大。

為此，筆者認(rèn)為要真正落實(shí)“三定”方案要求，應(yīng)做好以下幾點(diǎn)：

一是要突破“二輪土地面積”的教條論。面對(duì)農(nóng)村復(fù)雜的情況，要把嚴(yán)格執(zhí)行“二輪土地面積”的規(guī)定與本地的實(shí)際結(jié)合起來(lái)，按照“十六大”提出的“堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策長(zhǎng)期穩(wěn)定，并不斷完善以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制。有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。尊重農(nóng)戶的市場(chǎng)主體地位，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新”的要求，對(duì)二輪土地承包以后的土地變更情況進(jìn)行必要的清理規(guī)范和完善，并在實(shí)際定稅中予以適當(dāng)考慮。同時(shí)利用稅費(fèi)改革的機(jī)遇、寬松土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)環(huán)境。二是要統(tǒng)一計(jì)稅面積標(biāo)準(zhǔn)。在推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革時(shí)應(yīng)取消過(guò)去沿襲的不規(guī)范的土地面積計(jì)量單位，破除農(nóng)村遺留的一些陳規(guī)陋俗，把人為造成的不合理的稅賦差別縮小到最低限度，減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，消除群眾因負(fù)擔(dān)過(guò)重而造成的不滿，確保稅費(fèi)改革工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。三是要對(duì)作為農(nóng)村稅賦主要依據(jù)的常年產(chǎn)量，進(jìn)行適時(shí)或定期的調(diào)整。在具體測(cè)算過(guò)程中應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)條件和農(nóng)作物的實(shí)際產(chǎn)量進(jìn)行合理計(jì)量，使常產(chǎn)量與實(shí)際產(chǎn)量之間的差異盡可能縮小。四是要挖掘各類土地面積的潛力，避免因棄耕和撂荒造成“懸空稅賦”的問(wèn)題。對(duì)棄耕地可以采取在尊重農(nóng)戶意愿的前提下，由村組收回集體開(kāi)發(fā)或重新發(fā)包，對(duì)撂荒地可以與國(guó)家退耕還林政策緊密結(jié)合起來(lái)，解決“有地?zé)o稅，有稅無(wú)地”的問(wèn)題。

三、農(nóng)村財(cái)政收入減少的情況下，如何實(shí)現(xiàn)“三個(gè)確?！钡膯?wèn)題

這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的前提原則是“三個(gè)確?！?，即“確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需要”。但是根據(jù)稅費(fèi)改革方案，必然減少農(nóng)村財(cái)政收人。如定西地區(qū)因稅改而減少的年收入約9000萬(wàn)元；各縣從幾百萬(wàn)到上千萬(wàn)元不等。雖然國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付方式給予了一定的彌補(bǔ)，而且從賬面看，增加轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額還略大于收入減少金額，但由于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村原來(lái)有相當(dāng)一部分費(fèi)用和收入沒(méi)有納入財(cái)政管理，無(wú)法在賬面反映。致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際可支配財(cái)力大大減少，這將給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村社組織運(yùn)轉(zhuǎn)帶來(lái)一系列問(wèn)題。特別是地少人多的一些鄉(xiāng)村，工資等一些必需的支出都難以滿足，義務(wù)教育及其他公益事業(yè)投入、償還鄉(xiāng)村債務(wù)等更無(wú)可能。如何彌補(bǔ)鄉(xiāng)村收入缺口，成為實(shí)施稅費(fèi)改革中真正落實(shí)“三個(gè)確保”面臨的最為突出的問(wèn)題。

緩解鄉(xiāng)村收支矛盾，根本出路在于大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，培植涵養(yǎng)財(cái)源。因此，要把農(nóng)村稅費(fèi)改革與促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目、增加農(nóng)民收入等結(jié)合起來(lái)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，因地制宜、分類指導(dǎo)，積極發(fā)揮財(cái)政資金、政策的導(dǎo)向作用。突出主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，努力培育具有地域優(yōu)勢(shì)的支柱產(chǎn)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平，力爭(zhēng)做到既減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源，真正實(shí)現(xiàn)“三個(gè)確?！薄９珓?wù)員之家版權(quán)所有

四、關(guān)于后續(xù)改革的問(wèn)題

農(nóng)村稅費(fèi)改革從全國(guó)看，還處于試點(diǎn)階段，按照國(guó)家的總體安排，下一階段農(nóng)村稅費(fèi)改革的主要內(nèi)容是逐步取消牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，盡快建立與WTO規(guī)則和國(guó)際慣例接軌的農(nóng)村稅收和農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼機(jī)制。就定西的情況看：農(nóng)戶飼養(yǎng)的大牲畜大多數(shù)為役畜，應(yīng)稅的商品大牲畜少，羊只也不多，又比較分散，且以圈養(yǎng)模式為主；農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品，如藥材等，種植面積雖然比較大，卻相對(duì)分散，據(jù)實(shí)征收難以做到。因此，繼續(xù)征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和牧業(yè)稅不利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民收入的增加，不利于規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收征管行為。因此，筆者認(rèn)為，可以考慮在一年內(nèi)對(duì)牧業(yè)稅一次性取消；對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅可根據(jù)上級(jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助和當(dāng)?shù)刎?cái)力情況在年內(nèi)一次性取消，或三年內(nèi)分年度、分品目取消；要認(rèn)真調(diào)研，積極探討取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅后改征農(nóng)業(yè)稅的具體辦法，但不能造成新的平攤或變相平攤，從而加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。然而取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和牧業(yè)稅改征農(nóng)業(yè)稅，不但地方財(cái)力將會(huì)受到很大影響，而且“三農(nóng)”管理模式、地方經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等都會(huì)有較大影響。因此，必須統(tǒng)籌考慮，嚴(yán)密策劃，精心組織，妥善進(jìn)行，切不可一哄而上，盲目從事。