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[摘要]有效的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。由于土地產(chǎn)權(quán)制度的不合理，我國目前的農(nóng)地利用狀況嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。本文認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，必須改變目前農(nóng)地利用低效率、不合理的狀況，關(guān)鍵在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革和創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]土地農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是農(nóng)地的可持續(xù)利用，農(nóng)地利用可持續(xù)性的基礎(chǔ)是建立有效的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。在我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，存在著土地保護(hù)不力，土地利用效率不高，從業(yè)者利益得不到充分保障等問題，制約著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。本文從我國土地利用的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制約，并提出若干改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的對策。

一、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與我國農(nóng)地資源利用狀況

聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)在“可持續(xù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的丹博斯宣言和行動綱領(lǐng)”中提出，農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是“采取某種管理和保護(hù)自然資源基礎(chǔ)的方式，以及實(shí)行技術(shù)變革，以確保當(dāng)代人及其后代對農(nóng)產(chǎn)品的需求得到滿足。”《中國21世紀(jì)議程》對中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展進(jìn)一步明確為：保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率穩(wěn)定增長，提高食物生產(chǎn)和保障食物安全，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，改變農(nóng)村貧困落后狀況，保護(hù)和改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，合理、永續(xù)地利用自然資源。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展就是要合理利用和充分保護(hù)農(nóng)業(yè)資源，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)資源承載力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，使農(nóng)業(yè)資源在時間和空間上優(yōu)化配置，達(dá)到農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用，使農(nóng)產(chǎn)品能夠不斷滿足當(dāng)代人和后代人的需求。

在影響我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的諸多因素中，土地?zé)o疑是最關(guān)鍵的因素。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展就是要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地資源的可持續(xù)和有效率利用。這要求在農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)地利用上要處理好以下幾個問題：一是農(nóng)地資源的代際分配問題，即農(nóng)地的可持續(xù)利用問題，要求保護(hù)耕地，規(guī)范和限制農(nóng)地的非農(nóng)用途，要求保持耕地肥力，保護(hù)農(nóng)地生產(chǎn)力；二是農(nóng)地資源的代內(nèi)配置問題，即農(nóng)地資源在其各種可選擇的利用方式中的配置問題，要求提高農(nóng)地利用效率，通過集約化和規(guī)?；?jīng)營，在有限的農(nóng)地資源基礎(chǔ)上滿足人類對農(nóng)產(chǎn)品的需求；三是農(nóng)業(yè)從業(yè)者的利益實(shí)現(xiàn)問題，要求合理分配土地收益，保障農(nóng)民利益，激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)積極性。但是，在我國目前的農(nóng)地利用上，存在著諸多不合理、非效率的狀況，嚴(yán)重制約著農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1、土地保護(hù)不力，耕地流失嚴(yán)重。我國農(nóng)地資源十分緊缺?，F(xiàn)有耕地總面積為13.4億畝，人均僅1畝多，僅為世界平均水平的1/4，人均占有耕地居世界第67位。全國2800多個縣中，人均耕地低于聯(lián)合國提出的警戒線0.8畝的有666個，其中低于0.5畝的有463個。在現(xiàn)有技術(shù)條件下，我國土地的自然承載力為14—15億人口，現(xiàn)在已經(jīng)接近極限。在土地供給形勢相當(dāng)嚴(yán)峻的情況下，耕地流失情況一直十分嚴(yán)重。建國以來，我國耕地面積平均每年減少約102.3萬畝。近年來，由于城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)張過快、開發(fā)區(qū)熱中違法大量圈地、農(nóng)民宅基地超標(biāo)等原因，耕地流失有所加劇。1986——1995年，全國凈減耕地面積5萬平方公里，超過日本耕地面積的總和。而最近4年中全國共減少耕地3451萬畝。從長期看，耕地減少如果不能得到有效控制，將威脅到農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

2、土地經(jīng)營規(guī)模過小，單產(chǎn)效率下降，糧食供給面臨危機(jī)。我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率不高，是美國的1/40，法國的1/20，日本的1/3，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。造成這一現(xiàn)狀的原因主要有以下幾方面：一是土地經(jīng)營規(guī)模過小，規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益不能充分發(fā)揮。在均田承包的土地制度下，農(nóng)戶經(jīng)營的土地有細(xì)碎化、分散化的特點(diǎn)。80年代中期，農(nóng)戶平均經(jīng)營規(guī)模為9.3畝，每戶承包地塊分割為9.7塊，1990年戶均規(guī)模下降到8.47畝，每戶8.2塊。目前我國農(nóng)民人均耕種面積只及世界平均水平的l／4，美因的1／230，加拿大的1／3760。二是我國農(nóng)業(yè)有機(jī)構(gòu)成低，技術(shù)含量低。1998年我國耕地中只有53.7%采用機(jī)耕，17.7%采用機(jī)械化播種，9.1%采用機(jī)械化收割。三是農(nóng)戶對地力保護(hù)缺乏熱情，土地生產(chǎn)力下降。承包制后農(nóng)戶追求短期利益，忽視地力的保護(hù)和培育。大量化肥、地膜的使用，造成地塊板結(jié)，土壤有機(jī)質(zhì)明顯下降，其結(jié)果是土地單產(chǎn)效率下降。地力的下降使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)波動頻繁，糧食供應(yīng)越來越缺乏穩(wěn)定性。

3、農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入降低，負(fù)擔(dān)加重，種田積極性不高，土地拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重。由于工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品比價不合理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本持續(xù)上升等原因，近年來農(nóng)民人均收入增長呈現(xiàn)逐年下降之勢。2000年農(nóng)民人均收入增長幅度僅為2％，既遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民人均收入增長6.4％的水平，更低于國民經(jīng)濟(jì)增長8％的速度。城鄉(xiāng)居民收入比1978年是2.56∶1，2000年是2.78∶1。國家統(tǒng)計局調(diào)查，2000年52.3%的農(nóng)村家庭人均純收入不足2000元，79.08%農(nóng)村家庭人均生活費(fèi)支出不足2000元。與此同時，各種不合理收費(fèi)強(qiáng)加到農(nóng)民頭上，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。1997年農(nóng)民承擔(dān)的“提留”、“統(tǒng)籌”、“以資代勞”及其他費(fèi)用，全國人均達(dá)180多元，相當(dāng)于現(xiàn)金收入的16%，而中央規(guī)定的最高限額是5%。務(wù)農(nóng)比較收益的降低，打擊了農(nóng)民務(wù)農(nóng)的積極性。大量青壯年勞動力外出打工，造成土地荒蕪。據(jù)1991-1996年的不完全統(tǒng)計，全國長期閑置的土地為174.74萬畝，其中閑置耕地達(dá)94.7萬畝。

顯然，目前的農(nóng)地利用狀況與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求是背道而馳的。而這種狀況的產(chǎn)生，實(shí)際上是目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度運(yùn)行的必然結(jié)果。

二、目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制約

聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后推行的土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離的，以均田承包為特征

的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，由于將土地經(jīng)營主體和收益主體結(jié)合起來，推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅速發(fā)展。但是，這一制度在設(shè)計上存在著重大缺陷，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其績效遞減甚至為負(fù)，成為農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的障礙。

1、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體不明確，導(dǎo)致農(nóng)地缺乏有效保護(hù)。作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料的土地，其供給具有完全的剛性，而且，其使用方式具有不可逆轉(zhuǎn)性，農(nóng)地一旦轉(zhuǎn)入非農(nóng)領(lǐng)域，再恢復(fù)為耕地的可能性極小。因此，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保護(hù)耕地是首要任務(wù)。在產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的意義上，財產(chǎn)的保護(hù)有賴于排他性的產(chǎn)權(quán)制度的建立，有賴于明確的產(chǎn)權(quán)主體的形成。在我國現(xiàn)行《憲法》和《土地管理法》中，規(guī)定農(nóng)地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。但是，產(chǎn)權(quán)主體究竟是鄉(xiāng)集體、村集體還是村民小組，相關(guān)法律中并沒有明確的界定，其結(jié)果是出現(xiàn)了同一土地的“一權(quán)多主”的現(xiàn)象，嚴(yán)重背離了產(chǎn)權(quán)的排他性原則。正是農(nóng)地的“一權(quán)多主”導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)的保護(hù)性功能完全散失。這是因?yàn)椋a(chǎn)權(quán)的保護(hù)是有成本的，在“一權(quán)多主”的情況下，保護(hù)成本由保護(hù)者單獨(dú)承擔(dān)，但利益卻由多個主體分享，于是不可避免產(chǎn)生“搭便車”，人人希望他人保護(hù)產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)就失去了保護(hù)。失去保護(hù)的產(chǎn)權(quán)實(shí)際上處于一種無主狀態(tài)，當(dāng)國家強(qiáng)制性低價甚至無償征用農(nóng)地時，無人出面進(jìn)行干預(yù)；當(dāng)集體領(lǐng)導(dǎo)賤賣、侵占集體土地時，無人出面制約；既然土地實(shí)際上成為免費(fèi)的午餐，誰也不愿意放棄無償享用的權(quán)利，于是超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地成為潮流。

2、承包權(quán)的頻繁調(diào)整弱化了農(nóng)戶投資的收益預(yù)期，刺激了農(nóng)戶的短期行為。產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清是現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的一個嚴(yán)重缺陷。農(nóng)地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能缺乏清晰的界定，各產(chǎn)權(quán)主體間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系也沒有明確的規(guī)范。表現(xiàn)之一是農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)缺乏明確的空間界限，擁有所有權(quán)的集體組織可憑借所有權(quán)隨意干預(yù)經(jīng)營權(quán)。表現(xiàn)之二是農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)缺乏明確的時間界限，承包期限可以隨意調(diào)整。土地的可持續(xù)利用要求不斷培養(yǎng)地力，而地力的培養(yǎng)如修建梯田防止水土流失、播種綠肥、施用農(nóng)家肥增加土壤有機(jī)質(zhì)等，或者是需要長期、大量投資，或者是需要付出較大的機(jī)會成本，如短期內(nèi)施用化肥比農(nóng)家肥有著更高的產(chǎn)出效率。在農(nóng)戶地權(quán)不穩(wěn)定的情況下，農(nóng)戶對土地投資的長期收益缺乏穩(wěn)定預(yù)期，其結(jié)果是造成農(nóng)戶行為的短期化，忽視地力的培養(yǎng)，對土地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營。

3、土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全，小規(guī)模經(jīng)營格局無法改變，降低農(nóng)地資源配置效率?，F(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清還表現(xiàn)在農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)的不完備，農(nóng)戶對承包土地缺乏實(shí)際的轉(zhuǎn)讓權(quán)。在均田承包格局下，農(nóng)戶占有的土地分散而又細(xì)碎，導(dǎo)致單產(chǎn)效率和農(nóng)戶收入的極端低下。解決問題的方式是實(shí)施規(guī)模經(jīng)營，將分散的土地向種田大戶、種田能手集中。但是，由于農(nóng)戶缺乏土地轉(zhuǎn)讓權(quán)，只能保持小規(guī)模經(jīng)營格局。這是造成目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，勞動生產(chǎn)率低下的重要原因。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全同時是加劇耕地拋荒的重要因素。由于務(wù)農(nóng)比較收益低，農(nóng)民外出打工是一種理性的選擇。由于土地轉(zhuǎn)讓受到限制，外出打工的農(nóng)戶只能選擇放荒土地或者粗放經(jīng)營。流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全也是造成農(nóng)戶忽視地力培育的重要原因之一。農(nóng)戶對土地的長期投資實(shí)際上增加了土地的價值，由于土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的不健全，農(nóng)戶對土地投資形成的價值不能得到合理的評估，不可以借助于市場得到補(bǔ)償，農(nóng)戶自然失去土地投資的積極性。

4、土地收益分配的不合理，加劇農(nóng)民負(fù)擔(dān)?，F(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下，各產(chǎn)權(quán)主體的利益關(guān)系缺乏規(guī)范，土地收益分配不合理。主要表現(xiàn)是租、稅、費(fèi)關(guān)系不清。其結(jié)果一是方便鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織將各種不合理收費(fèi)捆綁進(jìn)承包合同中，隨意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。二是租、稅、費(fèi)關(guān)系的模糊，導(dǎo)致農(nóng)戶因承包土地而承擔(dān)了太多的社會義務(wù)。如在集體提留中，數(shù)額最大的是干部和民辦教師工資及補(bǔ)貼、五保戶和軍烈屬補(bǔ)貼、行政費(fèi)用等，這些支出項(xiàng)目都屬于社會職能，理應(yīng)由國家承擔(dān)，卻不恰當(dāng)?shù)丶拥睫r(nóng)民頭上。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，務(wù)農(nóng)比較收益的不斷降低，進(jìn)一步降低了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)和社會地位，迫使農(nóng)民離開農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)勞動力是最重要的農(nóng)業(yè)資源，當(dāng)農(nóng)業(yè)勞動力大量流失，農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展只能成為空中樓閣。

三、改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

改善農(nóng)地利用狀況，提高農(nóng)地利用效率，遏止耕地流失、地力下降趨勢的關(guān)鍵是建立有效的，適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度。為此，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行改革。

（一）所有權(quán)——明晰化

關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)改革，理論界有國有化、私有化、復(fù)合所有制和完善集體所有制幾種觀點(diǎn)。本著尊重歷史又照顧現(xiàn)狀的原則，筆者傾向于通過明晰產(chǎn)權(quán)主體，合理界定產(chǎn)權(quán)權(quán)能的方式，進(jìn)一步完善集體所有制。其一，現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，不在于集體所有制本身，而是制度設(shè)計上不規(guī)范的問題，這些問題可以通過改善制度設(shè)計得到解決，而沒有必要改變所有制性質(zhì)；其二，在我國目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源和技術(shù)條件下，保持和發(fā)展集體所有制有利于提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織化程度，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實(shí)現(xiàn)；其三，由于土地承載著社會福利的職能，因此，土地產(chǎn)權(quán)制度改革要考慮農(nóng)戶對土地分配的公平要求，這也是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求；其四，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革宜采取漸進(jìn)的方式，這是聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革成功的基本經(jīng)驗(yàn)。改革的步子過大，會造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的波動，動搖農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。因此，農(nóng)地所有權(quán)改革，關(guān)鍵是塑造明確的土地所有權(quán)主體而不是改變集體所有制的性質(zhì)。

目前農(nóng)地所有權(quán)主體主要是村民委員會（行政村）和村民小組（自然村）。村民委員會是政府機(jī)構(gòu)的派出組織，承擔(dān)著大量行政職能。在現(xiàn)行土地制度中，村民委員會具有作為集體土地所有權(quán)的人格化代表和作為土地行政管理部門的準(zhǔn)行政主體的雙重身份，是導(dǎo)致農(nóng)地處于“無主”狀態(tài)的主要原因。以村民委員會作為集體土地的所有權(quán)主體，不僅產(chǎn)權(quán)主體不能真正落實(shí)，而且，由于村民委員會職能的行政性，會導(dǎo)致各種行政費(fèi)用向農(nóng)民分?jǐn)?。同時，通過村民委員會對農(nóng)地利用進(jìn)行監(jiān)督，對農(nóng)地資源進(jìn)行配置，也面臨著較高的交易費(fèi)用?？梢?，村民委員會不適宜作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體。將村民小組界定集體土地產(chǎn)權(quán)主體是較為合理的。其一，建立在自然村上的村民小組不承擔(dān)任何行政權(quán)，可以保證土地所有權(quán)的獨(dú)立性；其二，通過村民小組監(jiān)督土地利用，配置土地資源，有著交易費(fèi)用低廉的優(yōu)勢，而村民小組的行為也較容易得到監(jiān)督；其三，相對于由村民委員會行使所有權(quán)，較小的產(chǎn)權(quán)范圍可以提高村民對土地的關(guān)切度，有利于土地保護(hù)和地力培育。

在確定所有權(quán)主體之后，應(yīng)進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)關(guān)系。村民小組行使的土地所有權(quán)是包括占有、使用、收益、處分權(quán)能的完全所有權(quán)。土地收益屬于集體所有，處分權(quán)需通過全體村民或村民代表大會行使。村民小組

依照法律和土地行政管理規(guī)定將分離出來的土地經(jīng)營權(quán)讓渡給農(nóng)戶，有獲取分離出來的土地使用權(quán)部分收益的權(quán)利。作為獨(dú)立的所有權(quán)主體，村民小組有拒絕違法征用和變相買賣集體土地的權(quán)利，有與其他主體交換土地的權(quán)利。同時，村民小組有保護(hù)集體土地，對國家依法征地提供方便和依法納稅的義務(wù)。

（二）承包經(jīng)營權(quán)——物權(quán)化：

在實(shí)行承包制的情況下，集體經(jīng)濟(jì)組織通過與農(nóng)戶簽定合同，把土地承包經(jīng)營權(quán)交給農(nóng)戶。應(yīng)該說，在這種土地關(guān)系中，承包權(quán)本身具有物權(quán)的性質(zhì)。但是，從我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史看，承包權(quán)一開始是以債權(quán)的形式出現(xiàn)的。正是債權(quán)的性質(zhì)決定了，承包權(quán)由于依據(jù)契約設(shè)立因而其內(nèi)容具有很大的隨意性，一些并非與該權(quán)利對等的義務(wù)被捆綁進(jìn)土地合同中；也正是由于債權(quán)的性質(zhì)，決定了作為人的鄉(xiāng)村干部可以隨意調(diào)整土地分配關(guān)系，隨意向農(nóng)戶攤派，隨意調(diào)整承包合同，使農(nóng)戶的地權(quán)失去穩(wěn)定性。承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)使其不能成為有效的土地市場運(yùn)作的制度基礎(chǔ)，完善承包權(quán)，就必須改變其債權(quán)性質(zhì)。

在法律上，與債權(quán)相對應(yīng)的是物權(quán)，與債權(quán)是按照契約約定而產(chǎn)生不同，物權(quán)是依照法定主義原則由法律設(shè)定的權(quán)利人所享有的直接支配其物并排除他人干涉的權(quán)利。承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化，就是指承包權(quán)的法定化、固定化、長期化、可繼承化和市場化。法定化要求農(nóng)戶的承包權(quán)應(yīng)通過法律手段加以界定和保護(hù)，通過完善民法建設(shè)，把承包經(jīng)營權(quán)法定為農(nóng)戶對土地的當(dāng)然權(quán)利。固定化要求把土地承包經(jīng)營權(quán)固定在具體的地塊上，實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的政策，對土地不再進(jìn)行行政性調(diào)整。長期化要求農(nóng)地使用權(quán)的期限應(yīng)符合農(nóng)地利用和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高的要求，延長承包期?？衫^承化指農(nóng)地使用權(quán)可以按照法定程序繼承。市場化指內(nèi)地使用權(quán)可以通過市場進(jìn)行交易。承包權(quán)的物權(quán)化，實(shí)際上賦予了承包者完善的經(jīng)營權(quán)，變單一的土地經(jīng)營權(quán)為占有、收益、使用、處分四權(quán)統(tǒng)一的承包經(jīng)營權(quán)。

（三）使用權(quán)——流動化

建立規(guī)范完整的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制具有十分重要的意義：第一，土地承包經(jīng)營權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利，應(yīng)該是可以依法流轉(zhuǎn)的，這樣才能真正發(fā)揮其資源效益，保證權(quán)利人享有的權(quán)利的最終實(shí)現(xiàn)；第二，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更多的農(nóng)戶將會放棄土地的耕種，對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的限制只會導(dǎo)致土地的閑置和浪費(fèi)；第三，針對我國農(nóng)戶占有土地細(xì)碎化的特點(diǎn)，允許土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，能在一定程度上實(shí)現(xiàn)土地的相對集中，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營?？梢?，建立完善發(fā)達(dá)的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制已迫在眉睫。

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)主要有土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、繼承、出租、抵押等。在現(xiàn)行法律中，土地經(jīng)營權(quán)是可以繼承的。但是，對轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的規(guī)定存在諸多問題。關(guān)于轉(zhuǎn)讓，在現(xiàn)行的法律解釋中，土地經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但必須以發(fā)包方同意并無償為條件。這一規(guī)定實(shí)際上否認(rèn)了農(nóng)戶的轉(zhuǎn)讓權(quán)。土地經(jīng)營權(quán)的抵押在現(xiàn)行法律中是受到嚴(yán)格限制的。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，允許土地經(jīng)營權(quán)的抵押，既可以使承包農(nóng)戶保留對土地的耕種，又可以融通資金，增加投入發(fā)展生產(chǎn)。因此，對法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整，允許土地承包經(jīng)營權(quán)的依法抵押，具有重要的意義。土地經(jīng)營權(quán)的出租在現(xiàn)行法律中同樣是被禁止的。這是加劇土地利用效率低下的重要原因。土地是農(nóng)民主要的社會福利保障工具，由于放棄土地的機(jī)會成本太高，當(dāng)農(nóng)戶因?yàn)槟撤N原因無力或不能耕種土地時，他們極有可能選擇放荒土地。而允許土地經(jīng)營權(quán)的出租可以解決這一問題。

（四）土地收益分配——法制化、規(guī)范化

長期以來，農(nóng)業(yè)中租、稅、費(fèi)關(guān)系不清，以稅代租、以費(fèi)代稅、稅費(fèi)不清的情況比較普遍。其直接結(jié)果是加劇農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并強(qiáng)化農(nóng)民的抗稅抗費(fèi)意識，惡化農(nóng)村社會關(guān)系。為適應(yīng)發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，應(yīng)明晰租、稅、費(fèi)關(guān)系，明確各產(chǎn)權(quán)主體的產(chǎn)權(quán)邊界，以科學(xué)合理的租、稅、費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和水平調(diào)節(jié)土地利用方向，協(xié)調(diào)土地利用中各產(chǎn)權(quán)主體的關(guān)系，切實(shí)保障農(nóng)民利益，促進(jìn)土地資源利用效率的提高。土地收益分配關(guān)系可進(jìn)行以下調(diào)整：其一，用規(guī)范的地租取代不規(guī)范的“集體提留”。農(nóng)戶承包集體土地，負(fù)有交納地租的義務(wù)，為規(guī)范這種關(guān)系必須簽定具有法律效率的租約，明確規(guī)定地租收取依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。在承包期滿集體土地時，對農(nóng)戶投資增加的土地價值應(yīng)參照市場情況給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；其二，理順農(nóng)民和國家的稅收關(guān)系，將暗稅改為明稅，并通過制定實(shí)施具體的《土地稅法》規(guī)范地稅的征收和使用；其三，要把地稅和地租分開，明確其征收依據(jù)和使用方向。將原來向農(nóng)民征收的一切稅費(fèi)明確劃分為稅、租、費(fèi)三大塊進(jìn)行征收，然后根據(jù)各自的性質(zhì)分配其用途；其四，各地根據(jù)具體情況給向農(nóng)民征收的稅、租、費(fèi)確定一個上限，以避免農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重。可以將原來三提五統(tǒng)不能超過上年人均純收入5％的控制線，改為農(nóng)村地方對農(nóng)民收取的一切稅租費(fèi)不能超過某一個絕對額，即由相對量控制變?yōu)榻^對量控制。

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