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摘要：

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題在當(dāng)下的中國(guó)，究竟是個(gè)市場(chǎng)失靈問(wèn)題，還是前市場(chǎng)問(wèn)題？從雙重壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)到三層缺陷的集體產(chǎn)權(quán)，本文試圖給出一個(gè)分析框架，這也在一定程度上展現(xiàn)了村民自治的經(jīng)濟(jì)背景。一個(gè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，不能給出“正確的價(jià)格信號(hào)”。普遍殘缺不全的產(chǎn)權(quán)，難以順應(yīng)資源的優(yōu)化配置，并造成村治的內(nèi)在沖突。今后的改革應(yīng)在這兩個(gè)方面加強(qiáng)努力。

關(guān)鍵詞：“三農(nóng)問(wèn)題”；市場(chǎng)結(jié)構(gòu)；產(chǎn)權(quán)制度。

一、引言：市場(chǎng)失靈問(wèn)題還是前市場(chǎng)問(wèn)題？干預(yù)解決問(wèn)題還是導(dǎo)致問(wèn)題？

二、夾縫求生：雙重壟斷的市場(chǎng)

三、徒有虛名的集體，殘缺不全的產(chǎn)權(quán)，內(nèi)在沖突的村治

四、結(jié)束語(yǔ)

一、引言：市場(chǎng)失靈問(wèn)題還是前市場(chǎng)問(wèn)題？干預(yù)解決問(wèn)題還是導(dǎo)致問(wèn)題？

從理論上講，政府的干預(yù)僅應(yīng)當(dāng)基于市場(chǎng)的失靈。西方經(jīng)濟(jì)學(xué)所主張政府干預(yù)農(nóng)業(yè)的理由－－如果有理由的話－－在我看來(lái)不外是：農(nóng)產(chǎn)品的需求缺乏彈性，而供給方的生產(chǎn)周期較長(zhǎng)［1］，那么從簡(jiǎn)單的蛛網(wǎng)模型就可以推斷，其價(jià)格波動(dòng)將趨于發(fā)散，因而不太適宜純粹的市場(chǎng)調(diào)節(jié)［2］。但是，諸如期貨市場(chǎng)等制度安排，已經(jīng)可望在較大程度上矯正這種市場(chǎng)失靈。所以政府的用武之地實(shí)在是有限的。

現(xiàn)在，“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”，這是一個(gè)普通鄉(xiāng)黨委書記上書國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的信中的一句話［3］。從中央到地方的“三令五申”不絕于耳，“加強(qiáng)”、“重視”也可謂不遺余力，“三農(nóng)”問(wèn)題仍然日益突出。

但這些現(xiàn)象究竟是市場(chǎng)失靈或者說(shuō)市場(chǎng)的過(guò)度作用所至，還是干預(yù)本身進(jìn)一步造成了市場(chǎng)的嚴(yán)重發(fā)育不足？在我國(guó)，“市場(chǎng)失靈”的論調(diào)常常成為行政干預(yù)的理由。在農(nóng)業(yè)問(wèn)題上尤其如此。然而干預(yù)解決了多少問(wèn)題，還是帶來(lái)了更多問(wèn)題，是大可疑問(wèn)的。某些學(xué)者經(jīng)常把本質(zhì)上屬于“前現(xiàn)代”的陰魂不散附庸成“后現(xiàn)代”的潮流所向，譬如把鞍鋼憲法當(dāng)作經(jīng)濟(jì)民主的先聲，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)當(dāng)作西方工業(yè)化道路的超越，等等。我們要避免這種食洋不化的誤區(qū)，不如仿照“后現(xiàn)代”、“前現(xiàn)代”的格式，提出一個(gè)“前市場(chǎng)”的概念，以免混淆于“市場(chǎng)失靈”。

鑒于市場(chǎng)與產(chǎn)權(quán)，總是一對(duì)“雞生蛋、蛋生雞”這樣難解難分的問(wèn)題，所以在本文中先后予以討論。至于現(xiàn)行戶口制度，對(duì)于理解“三農(nóng)”問(wèn)題當(dāng)然也是必不可少的，但論者較多，本文從略。

“三農(nóng)問(wèn)題”，直觀地看，集中表現(xiàn)為農(nóng)民收入過(guò)低、增長(zhǎng)緩慢的問(wèn)題，農(nóng)民收入問(wèn)題又往往直接取決于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格特別是糧食價(jià)格，而價(jià)格被普遍認(rèn)為是個(gè)市場(chǎng)信號(hào)。農(nóng)村的農(nóng)民，其在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中，所遭遇的究竟是一個(gè)怎么樣的“市場(chǎng)”？確切地說(shuō)是一個(gè)怎么樣的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)呢？

二、夾縫求生：雙重壟斷的市場(chǎng)

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)大師舒爾茨有句名言：只要有正確的價(jià)格信號(hào)，農(nóng)民能把沙土變成黃金?！叭砸话?，僅僅引入了少部分商品貨幣關(guān)系，就使農(nóng)村面貌發(fā)生了極大的變化。但是隨著早期改革的能量釋放殆盡、無(wú)以為繼，至八十年代中期以后陷于徘徊不前的局面，此后積重難返，已是不爭(zhēng)的事實(shí)。價(jià)格信號(hào)是不是出了什么問(wèn)題？

一些學(xué)者和政府官員只認(rèn)識(shí)到小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的分散、“粗放”性質(zhì)，由此出發(fā)，大力主張農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化。他們熱衷于討論“公司＋農(nóng)戶”、“合作組織＋農(nóng)戶”等等設(shè)計(jì)。但是，如果僅僅從規(guī)?；⒓s化角度看待產(chǎn)業(yè)化，那就尚停留在經(jīng)營(yíng)的層面上。我認(rèn)為，在其本質(zhì)上，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，也是一個(gè)市場(chǎng)化的過(guò)程。市場(chǎng)過(guò)程是一種自發(fā)過(guò)程。我們不需要婆婆媽媽地告誡農(nóng)民該怎么做，相反倒很有必要認(rèn)清農(nóng)民和農(nóng)業(yè)所處的市場(chǎng)地位。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的市場(chǎng)瓶頸

究竟何在？

農(nóng)業(yè)固然是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，但從社會(huì)再生產(chǎn)過(guò)程來(lái)看，也只是其中的一環(huán)，有其上游和下游。農(nóng)民參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，必然是有進(jìn)有出，同樣是“兩頭在外”。擇其要者，一頭是購(gòu)進(jìn)化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，一頭是賣出糧食等農(nóng)產(chǎn)品。問(wèn)題是眾多分散的農(nóng)民處于雙重的市場(chǎng)壟斷之下。在糧食市場(chǎng)上面臨著糧站系統(tǒng)的買方壟斷，在化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)上面臨供銷社系統(tǒng)的買方壟斷。這種扭曲結(jié)構(gòu)的結(jié)果，就是無(wú)法生成舒爾茨所稱的“正確的價(jià)格信號(hào)”，不僅使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化成為空談，更使農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)日益削弱。

所謂糧食流通體制改革的要害在于，“嚴(yán)禁私商糧販到農(nóng)村收糧”，就連農(nóng)村基層的加工企業(yè)也被迫舍近求遠(yuǎn)地向糧站購(gòu)買原糧。這等于關(guān)閉了糧食市場(chǎng)，只有一個(gè)買家的市場(chǎng)對(duì)于眾多分散的農(nóng)民（賣家）可能公平嗎？糧站系統(tǒng)陽(yáng)奉陰違，套取收購(gòu)資金挪作他用，少收、不收農(nóng)民的糧食或變相壓價(jià)，已是公開(kāi)的秘密。工商系統(tǒng)則與私商糧販不斷上演“捉放曹”的默契把戲。政府的“保護(hù)價(jià)”必然是形同虛設(shè)。此中的尋租空間已造成數(shù)千億的財(cái)政黑洞。更難理解的是，糧站收來(lái)的糧食據(jù)說(shuō)還要做到“順價(jià)銷售”，這不僅有違市場(chǎng)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)；就算能做到，豈不意味著糧價(jià)只會(huì)節(jié)節(jié)高升，可是糧改的初衷不是“平抑糧價(jià)”么？

而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的專營(yíng)也是在保護(hù)農(nóng)民利益的幌子下實(shí)現(xiàn)“體制復(fù)歸”的。前幾年出現(xiàn)了幾例“假化肥”案件，依法懲處就是了，倘若無(wú)法可依那就抓緊立法呀。誰(shuí)知某些利益集團(tuán)搏弈的結(jié)果，卻是供銷社系統(tǒng)重新確立起行政壟斷地位。這確使我感到中國(guó)市場(chǎng)取向改革的任重道遠(yuǎn)，以及某些人對(duì)于市場(chǎng)的葉公好龍。

各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)多表明，農(nóng)民面對(duì)市場(chǎng)，確實(shí)需要合作社一類的中介組織。但中國(guó)的供銷社、信用社等“合作社”，當(dāng)年是為了對(duì)農(nóng)民進(jìn)行“社會(huì)主義改造”才建立起來(lái)，是為先天不足；此后追求“一大二公”，職工以“非農(nóng)戶口”和吃“商品糧”為榮，產(chǎn)權(quán)不清，管理不善，是為后天失調(diào)；當(dāng)前又處于行政壟斷地位，指望他們?yōu)檗r(nóng)民融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，是為南轅北轍。不過(guò)，倘若我們廢除了強(qiáng)加于農(nóng)民的雙重市場(chǎng)壟斷，則農(nóng)民自發(fā)的合作社將會(huì)如雨后春筍般出現(xiàn)，現(xiàn)有的種糧大戶、加工販運(yùn)專業(yè)戶等亦將合法地延伸其服務(wù)，至于原來(lái)的供銷社、信用社也未嘗不可煥發(fā)新生，或被兼并重組而實(shí)現(xiàn)再生。當(dāng)然，廢除壟斷的根本意義還在于讓市場(chǎng)規(guī)律發(fā)揮作用，以吸引足夠數(shù)量的勞動(dòng)力和資本留在農(nóng)業(yè)，并維持一個(gè)合乎社會(huì)需要的均衡產(chǎn)量。

至此，我們已經(jīng)強(qiáng)調(diào)了市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)性因素，但是進(jìn)一步深入地看，我們所期待的市場(chǎng)均衡過(guò)程，其障礙卻不完全在于此，還有一些更具前提性的問(wèn)題，例如土地產(chǎn)權(quán)、戶口身份，這些從經(jīng)濟(jì)學(xué)的長(zhǎng)期均衡來(lái)看，尤其不能回避。

三、徒有虛名的集體，殘缺不全的產(chǎn)權(quán)，內(nèi)在沖突的村治

土地首先是最重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，而農(nóng)村土地一向號(hào)稱集體所有。所以本節(jié)我們重點(diǎn)討論集體土地問(wèn)題。周其仁指出：“集體公有制既不是一種共有的、合作的私人產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國(guó)家所有權(quán)，它是由國(guó)家控制但由集體來(lái)承受其控制結(jié)果的一種中國(guó)農(nóng)村特有的制度安排”。這種制度“同時(shí)損失了監(jiān)管者和勞動(dòng)者兩個(gè)方面的積極性，其要害是國(guó)家行為造成的嚴(yán)重產(chǎn)權(quán)殘缺”［4］。概而言之，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)問(wèn)題有三個(gè)層面：一是對(duì)外，“集體”與政府、市場(chǎng)的關(guān)系；二是從對(duì)內(nèi)，從“集體”內(nèi)部、農(nóng)民個(gè)人的角度；三是所謂的“集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村委會(huì)”或者鄉(xiāng)村社區(qū)的關(guān)系。

3．1第一個(gè)層面的問(wèn)題，集體土地不能自由進(jìn)入市場(chǎng)，其產(chǎn)權(quán)就不完整。

按照《土地管理法》第二條，“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”，而“全民所有，即國(guó)家所有”。也就是說(shuō)，只存在上述兩種合法的“所有制形式”。該法第八條規(guī)定，“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有”。也就是說(shuō)，農(nóng)村土地，基本都是集體所有。這個(gè)集體的概念，縱使仍然有些不著邊際，至少要比抽象空泛的“全民”稍可捉摸。從表面上看，農(nóng)民之于土地的權(quán)利似乎更為直接一些，至少“中介層次”大為減少，理論上無(wú)需通過(guò)國(guó)家各級(jí)政府作為人。

但是，《土地管理法》第二條又規(guī)定，“任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這句話暗藏玄機(jī)在于，土地（所有權(quán)）不得買賣和轉(zhuǎn)讓，國(guó)有土地固然不準(zhǔn)，集體土地亦然。表面上看，這種規(guī)定就算不合理，似乎還公平，其實(shí)不然。國(guó)有土地實(shí)行使用權(quán)與所有權(quán)分離以后，其使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)，已經(jīng)使得所有權(quán)高度抽象化乃至在相當(dāng)?shù)某潭壬蠜](méi)有交易的必要了，如果要出售國(guó)有土地（所有權(quán)），那除非賣給外國(guó)，如沙俄將阿拉斯加賣給美國(guó)，顯然這是另外一回事了。而集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓還有種種限制，如該法第六十三條，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，還有其他種種以“耕地保護(hù)”為由的措施也嚴(yán)重限制了集體土地的使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)。這樣的集體土地，其產(chǎn)權(quán)大可疑問(wèn)。產(chǎn)權(quán)是一個(gè)集合，是一系列權(quán)利束，在動(dòng)態(tài)中體現(xiàn)自身的存在。從根本上說(shuō)，不能交易或交易受限的產(chǎn)權(quán)，只會(huì)使當(dāng)事人坐失本來(lái)可得的市場(chǎng)剩余，因而并不是完全的產(chǎn)權(quán)，更難轉(zhuǎn)化為資本［5］。

與《土地管理法》第二條遙相呼應(yīng)，該法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，所指的“國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。這句話也是貌似有理，實(shí)際的潛臺(tái)詞仍然是農(nóng)村“集體土地”不能直接進(jìn)入市場(chǎng)，但是隱含規(guī)定，可先“收歸國(guó)有”，然后再行出讓。那么如何收歸國(guó)有呢，《土地管理法》第二條已經(jīng)聲稱“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，這當(dāng)然無(wú)可非議，但是問(wèn)題在于，在國(guó)家與“農(nóng)民集體”的土地關(guān)系上，這部法律根本排除了征用以外其他途徑?，F(xiàn)實(shí)中更經(jīng)常采用的是這句話的“逆命題”：只要征用集體土地，那當(dāng)然是國(guó)家為了公共利益的需要。［6］

真正的公共需要固然也有，畢竟少有，大量存在的是商業(yè)化開(kāi)發(fā)。而征用是一種強(qiáng)制關(guān)系［7］，其補(bǔ)償不僅有限，更重要的是，從根本上說(shuō)，征用補(bǔ)償?shù)臎Q定缺乏市場(chǎng)基礎(chǔ)，全無(wú)討價(jià)還價(jià)的余地，因而不可能合乎經(jīng)濟(jì)效率。如《土地管理法》第四十七條規(guī)定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”，這也不符合最起碼的經(jīng)濟(jì)常理，即，資產(chǎn)的價(jià)值取決于其未來(lái)收益的折現(xiàn)，而非歷史成本或曾經(jīng)的用途。實(shí)際上，該法的補(bǔ)償規(guī)定的主旨是限制性的，如耕地補(bǔ)償大致按“年產(chǎn)值”的倍數(shù)，嚴(yán)格規(guī)定了最高限額。盡管該法第四十八條規(guī)定，“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)”，可是這樣的“意見(jiàn)”提不提、聽(tīng)不聽(tīng)，事已至此，有何必要？至于征用后出讓的價(jià)格，必然提供了另外一個(gè)“尋租空間”，吸引官商勾結(jié)，即便如此，往往也要大為暴漲，這前后的差價(jià)，就被憑空拿走了。這對(duì)于農(nóng)民是極大的不公，使之不僅無(wú)法分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地價(jià)升值的成果，可能連基本的生計(jì)都成了問(wèn)題。

《土地管理法》的上述規(guī)定，其初衷大約是，出于“國(guó)家財(cái)力”的考慮，盡可能控制工業(yè)和城市擴(kuò)張中的用地成本，因而不惜片面犧牲農(nóng)民的利益，這不僅削弱了政府當(dāng)局應(yīng)有的超脫性和公正性，而且還沒(méi)有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思維定勢(shì)。不難想見(jiàn)，不容置疑的征用方式和低廉的地價(jià)必然進(jìn)一步促使了土地包括耕地的濫用，從而與《土地管理法》的耕地保護(hù)的精神相背離，這恐怕是有關(guān)方面始料未及的。

其實(shí)，一個(gè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目如果連市場(chǎng)化的地價(jià)都無(wú)法承受，那就本不該“上馬”，或者需要另?yè)竦攸c(diǎn)。有人擔(dān)心隨著地價(jià)的上漲，農(nóng)民將“為利所誘”，紛紛拋售土地包括耕地，于是“無(wú)農(nóng)不穩(wěn)”、大亂將至，此乃庸人自擾。因?yàn)榘凑战?jīng)濟(jì)常理，需求量必將隨著價(jià)格呈反向變化，實(shí)際成交量并非供給方的一相情愿，而是另有一定約束的。何況隨著地價(jià)的節(jié)節(jié)高升，只要穩(wěn)定存在一個(gè)交易便利的市場(chǎng)，人們將并不急于賣出，甚至?xí)a(chǎn)生待價(jià)而沽的心理。最后，既然用于建設(shè)的財(cái)力終歸有限，地價(jià)就是“放開(kāi)”，其上漲也終有止境，其回落也未嘗不可能?？傊?，在微觀上，市場(chǎng)地價(jià)這一試金石強(qiáng)于閉門造車的可行性論證；在宏觀上，地價(jià)的市場(chǎng)化如同其他產(chǎn)品、要素價(jià)格的市場(chǎng)化一樣，也將有力推動(dòng)資源配置的不斷優(yōu)化。

3．2第二個(gè)層面的問(wèn)題，也是一般意義上集體所有制的通病，限制了內(nèi)部成員對(duì)其應(yīng)有“份額”的權(quán)利，不利于產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、重組和治理結(jié)構(gòu)的健全。

以上的分析，尚未考慮“集體”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)?！锻恋毓芾矸ā返谑臈l則規(guī)定了，“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)”。目前農(nóng)村在事實(shí)上普遍采用的制度安排是：將本村或本村民小組的可分配土地總數(shù)，除以本村或本村民小組的享有合法分地權(quán)利的人口總數(shù)，得到人均責(zé)任份地即責(zé)任田。每一個(gè)在當(dāng)?shù)睾戏ǔ錾蜻w入的人，都有權(quán)分享與原有成員相等的土地使用權(quán)利。他們?cè)谕恋財(cái)?shù)量、質(zhì)量以及土地的稅賦負(fù)擔(dān)上也是均等的。每隔一個(gè)時(shí)期將重新劃分土地，開(kāi)始新一輪“承包”，增人的家庭就會(huì)無(wú)條件地增加若干份地的使用權(quán)；而減人（包括“農(nóng)轉(zhuǎn)非”）的家庭則會(huì)無(wú)補(bǔ)償?shù)販p少份地。只有本村或本組的農(nóng)民才能享有“均分土地”的權(quán)利，本村或本組必須無(wú)條件地分配給他們土地。這種土地使用權(quán)，對(duì)于承包農(nóng)民來(lái)說(shuō)，幾乎是不能轉(zhuǎn)讓、出賣和抵押、出租的［8］。農(nóng)民的人身依附于土地，如其自動(dòng)放棄在“集體所有權(quán)”中的應(yīng)有份額，將無(wú)法要求補(bǔ)償，更不能變現(xiàn)。所以，不僅“集體產(chǎn)權(quán)”對(duì)外大可疑問(wèn)，在其內(nèi)部，對(duì)農(nóng)民個(gè)人而言，其產(chǎn)權(quán)更是殘缺不全的。

黨國(guó)英指出：“近年農(nóng)民信訪中，約半數(shù)涉及土地承包權(quán)被侵犯問(wèn)題”。“如果連一小塊土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)也得不到尊重，農(nóng)民對(duì)這個(gè)社會(huì)還會(huì)有什么留戀［9］”？侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)的最普遍形式是不尊重土地承包關(guān)系，視承包合同為廢紙一張，在有些地方可以根據(jù)村支書的一句話就片面中止土地承包關(guān)系。中央曾經(jīng)承諾的土地承包十五年、三十年不變，但是許多地區(qū)普遍的是3－5年就調(diào)整一次。另外，政府或村委會(huì)時(shí)?？s小土地承包面積，隨意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)田，并對(duì)農(nóng)民的使用權(quán)隨意踐踏。某些地方政府強(qiáng)制農(nóng)民耕種特定的農(nóng)作物，如果遭遇抵制，甚至動(dòng)用拖拉機(jī)將田里的作物強(qiáng)行犁掉［10］。由于缺乏明朗而穩(wěn)定的制度預(yù)期，承包農(nóng)民的合乎“理性”的反應(yīng)便是不惜地力、竭澤而漁，至于植樹(shù)造林和農(nóng)田水利基本建設(shè)等功在長(zhǎng)遠(yuǎn)的事情則乏人問(wèn)津。

上述種種，當(dāng)然主要是個(gè)有法不依的落實(shí)問(wèn)題。但這方面，《土地管理法》本身也不能說(shuō)沒(méi)有隱患。該法第十四條規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)期限為三十年。發(fā)包方和承包方應(yīng)當(dāng)訂立承包合同，約定雙方的權(quán)利和義務(wù)。承包經(jīng)營(yíng)土地的農(nóng)民有保護(hù)和按照承包合同約定的用途合理利用土地的義務(wù)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)”。但是，接著又留下空檔：“在土地承包經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，對(duì)個(gè)別承包經(jīng)營(yíng)者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級(jí)人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)”。表面上看，似乎比較“民主”了，其實(shí)恰恰有可能導(dǎo)致“民主的暴政”。無(wú)論如何，對(duì)于產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，如同對(duì)于人權(quán)的保護(hù)，應(yīng)當(dāng)先于民主，何況這種“三分之二同意”容易被基層干部操縱以使自己的行為合法化。

如所周知，承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)所有權(quán)的分割。承包合同越是長(zhǎng)期化、固定化，承包權(quán)對(duì)所有權(quán)的分割程度就越高。有的中國(guó)學(xué)者近期研究證明，在現(xiàn)有中國(guó)農(nóng)地承包制下，承包權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益越高［11］。所以杜潤(rùn)生強(qiáng)調(diào)指出，土地制度是第一位重要的。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給它一個(gè)有力可靠的保障。這就是把從公有制分離出來(lái)的使用權(quán)，以法律形式，肯定它是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，一種物權(quán)。我們過(guò)去說(shuō)，社會(huì)主義公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，現(xiàn)在我們提出，農(nóng)民土地使用權(quán)作為私人財(cái)產(chǎn)，其權(quán)利也是神圣不可侵犯的。使用權(quán)可以說(shuō)是準(zhǔn)所有權(quán)。它包涵承包權(quán)、使用權(quán)（經(jīng)營(yíng)權(quán)），還有抵押權(quán)、入股權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利，這些權(quán)利在立法時(shí)將界定清楚，形成法律依據(jù)［12］。

楊小凱更明確主張，土地所有權(quán)私有化不但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義，而且對(duì)減少社會(huì)糾紛，安定社會(huì)，穩(wěn)定地方財(cái)政有重大意義，是有百利而無(wú)一害的［13］。其實(shí)在中國(guó)，“集體”土地（所有權(quán)）即使不進(jìn)行私有化，其使用權(quán)的流轉(zhuǎn)如能達(dá)到“國(guó)有”土地的那般自由，就很不錯(cuò)了。考慮到中國(guó)國(guó)情和意識(shí)形態(tài)的慣性作用，改革的方向，更不妨由國(guó)家象征性地?fù)碛修r(nóng)村土地的最終所有權(quán)，而使農(nóng)戶手中的土地使用權(quán)長(zhǎng)期化，這種使用權(quán)還必須是可以交易的。比較可操作的，是讓農(nóng)村土地制度與城市土地制度并軌。城市土地使用權(quán)可有70年期限，農(nóng)村何嘗不可？將來(lái)，可能都還要從期限制向永久制靠攏。

有人認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)徹底向個(gè)人轉(zhuǎn)化勢(shì)必妨礙機(jī)械化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，其實(shí)，一旦土地可以自由交易包括自由租賃，就會(huì)有一個(gè)自發(fā)的經(jīng)濟(jì)過(guò)程，趨向于資源的不斷優(yōu)化配置，包括向種糧大戶和農(nóng)業(yè)資本家集中。當(dāng)然，如果這種集中在經(jīng)濟(jì)上對(duì)于當(dāng)事人已不劃算，亦就不會(huì)發(fā)生，恰也說(shuō)明在一定經(jīng)濟(jì)條件下機(jī)械化和規(guī)模經(jīng)營(yíng)適可而止的道理；一味“貪大求洋”，是好大喜功的政府官員才會(huì)做的傻事。

還有人擔(dān)心農(nóng)村的兩極分化，首先要說(shuō)，兩極分化與這樣那樣的土地制度沒(méi)有必然的直接聯(lián)系。如果一方面出現(xiàn)土地大量集中，另一方面甚至“餓死人”，則充其量是貧富兩極分化的結(jié)果，切不可顛倒因果。應(yīng)當(dāng)另外尋求原因和解決之道。當(dāng)然，為緩沖貧富急劇分化和大量流民驟然出現(xiàn)，可在一定時(shí)期、不同地區(qū)分別規(guī)定土地兼并規(guī)模的最高限額，視情予以浮動(dòng)，從臺(tái)灣的經(jīng)驗(yàn)看，土地限額的法律規(guī)定不會(huì)產(chǎn)生很高的監(jiān)督成本，在實(shí)踐中是完全可行的［14］。值得一提的是，我國(guó)落后地區(qū)往往人少地多，則其土地限額勢(shì)必大大超過(guò)人口密集的發(fā)達(dá)地區(qū)，這種制度性差異可望吸引投資者前往從事大規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。

現(xiàn)行農(nóng)村土地制度，實(shí)際暗含有社會(huì)保障的職能。所以在推進(jìn)土地制度改革的同時(shí)，必須及時(shí)建立健全覆蓋到農(nóng)村的社會(huì)保障體制，以收穩(wěn)定之效，并可能從根本上解決“養(yǎng)兒防老”這樣的計(jì)劃生育難題。說(shuō)到底，落實(shí)到農(nóng)戶個(gè)人的土地產(chǎn)權(quán)本身就提供了一個(gè)最好的保險(xiǎn)和融資渠道。首先，或售或租，會(huì)有一筆收入；還可以抵押貸款；最后，只要土地可以賣，哪怕并不賣，引而不發(fā)，也會(huì)坐收增值收益。

3．3第三個(gè)層面的問(wèn)題，涉及所謂的“集體經(jīng)濟(jì)組織”與“村委會(huì)”或者鄉(xiāng)村社區(qū)的關(guān)系，

通常所講的村集體，這個(gè)概念是不清楚的。嚴(yán)格所來(lái)，哪怕按照現(xiàn)行的法律條文，村是村、集體是集體，兩者不是一回事，雖然表面上常有重合。

1999年3月修訂后的憲法第八條載明：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。但是，這種集體經(jīng)濟(jì)組織似乎是無(wú)形的，既無(wú)法人登記，也永遠(yuǎn)搞不清自己的治理結(jié)構(gòu)。

而《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見(jiàn)、要求和提出建議”。第五條還規(guī)定，“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)，維護(hù)以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，保障集體經(jīng)濟(jì)組織和村民、承包經(jīng)營(yíng)戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他合法的權(quán)利和利益”。這也至少說(shuō)明了“村民委員會(huì)”與“集體經(jīng)濟(jì)組織”，兩者不是一回事，否則何來(lái)“尊重”、“維護(hù)”、“保障”之說(shuō)呢。

在推行承包制以后，從過(guò)去的“生產(chǎn)隊(duì)”演化過(guò)來(lái)的“居民小組”，從“生產(chǎn)大隊(duì)”演化過(guò)來(lái)的村，似乎成了“集體經(jīng)濟(jì)組織”的代名詞［15］。特別是村，往往又向村民集資或舉債，還有的利用征地補(bǔ)償款等途徑，興辦各種工商企業(yè)（這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的主要起源之一），乃至于從事金融、房地產(chǎn)等投機(jī)生意（在南方似乎并不少見(jiàn)）。這些企業(yè)大多也與生俱來(lái)地是“集體”的，問(wèn)題是，“集體”的最后承擔(dān)者是誰(shuí)？姑且不涉及腐敗的問(wèn)題，市場(chǎng)本身也是風(fēng)險(xiǎn)莫測(cè)的。一旦經(jīng)營(yíng)失敗、周轉(zhuǎn)不靈，某些村因?yàn)榇遛k企業(yè)的緣故，負(fù)債數(shù)千萬(wàn)，人均幾萬(wàn)、十幾萬(wàn)，并不罕見(jiàn)。當(dāng)然，也有的村則是建學(xué)校、公路和水利設(shè)施，或者干脆是為了借錢完成迫在眉睫的上繳任務(wù)，導(dǎo)致負(fù)債累累，積重難返，惡性循環(huán)。

這種鄉(xiāng)村債務(wù)危機(jī)，雖然有多方面的原因，但也引我們深思：按照法律定位，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)是個(gè)非營(yíng)利的社區(qū)組織，本來(lái)就不應(yīng)涉足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。這里存在一個(gè)“社”、“企”分開(kāi)的問(wèn)題。

村委會(huì)還面臨著另外一層角色沖突。作為一個(gè)群眾性自治組織，從理論上講，村委會(huì)是村民自下而上選舉產(chǎn)生的，其經(jīng)費(fèi)也來(lái)自村民，自當(dāng)對(duì)下負(fù)責(zé)，主要任務(wù)在于辦理社區(qū)公益事業(yè)。而現(xiàn)實(shí)中的村委會(huì)，更大的精力在于為上級(jí)政府“要糧”、“要款”、“要命（抓辦計(jì)劃生育）”，實(shí)際充當(dāng)著上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，不妨稱之為“村公所”，在這個(gè)意義上，“行政村”的稱謂確有來(lái)由。

概括地說(shuō)，村集體混同于村委會(huì)，村委會(huì)進(jìn)一步混同于村公所（“行政村”）。這是村治的內(nèi)在沖突。這一鏈條也進(jìn)一步將農(nóng)村集體土地置于政府的附屬物的地位。我所親身接觸的農(nóng)民，幾乎沒(méi)有人認(rèn)為土地是集體的，問(wèn)到最后，他都告訴你，土地“是共產(chǎn)黨的”。

四、結(jié)束語(yǔ)

從雙重壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)到三層缺陷的集體產(chǎn)權(quán)，本文試圖給出一個(gè)分析框架。一個(gè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，不能給出“正確的價(jià)格信號(hào)”。普遍殘缺不全的產(chǎn)權(quán)，難以順應(yīng)資源的優(yōu)化配置，并造成村治的內(nèi)在沖突。今后的改革應(yīng)在這兩個(gè)方面加強(qiáng)努力。