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一、社會(huì)公平正義的兩個(gè)維度：制度安排與百姓認(rèn)可

把社會(huì)公平正義落實(shí)到社區(qū)制度方面，涉及到社會(huì)正義及其維度問題。

什么是社會(huì)正義？在理論上綜合馬克思恩格斯和羅爾斯等人的觀點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)上根據(jù)新中國(guó)建國(guó)以來，特別是改革開放以來的實(shí)踐，可以這樣定義：社會(huì)正義就是社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)配置的公平性和平等性[3]。這里，公平與平等都能表達(dá)正義，但又是不同程度的正義，正好能夠表達(dá)社會(huì)正義也是有階段性的。在初級(jí)階段，正義概念主要與公平概念，即是與“合理的差別”聯(lián)系在一起的。而在高級(jí)階段則是與平等的概念，特別是“事實(shí)上”平等或?qū)嵸|(zhì)性的平等觀（即社會(huì)經(jīng)濟(jì)平等觀和滿足需要的平等觀）聯(lián)系在一起的。新中國(guó)建立以來的一個(gè)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是我們過早地以平等觀念為主導(dǎo)觀念而不知道在社會(huì)主義初級(jí)階段，我們只能遵循公平的正義概念而不能實(shí)際奉行平等的正義觀念。違背這一點(diǎn)，超越了初級(jí)階段，也就不能很好地堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義這種新型的社會(huì)主義。

如何把握作為初級(jí)階段社會(huì)公正的社會(huì)公平？社會(huì)公平主要有兩個(gè)維度：制度安排與百姓認(rèn)可。在當(dāng)前，把握了這兩個(gè)維度，在我看來，也就較好地把握了社會(huì)公平。

社會(huì)公平首先指的是一種客觀的制度安排的合理性問題。正如羅爾斯指出的：“對(duì)我們來說，正義的主要問題是社會(huì)的基本結(jié)

構(gòu)，或更準(zhǔn)確地說，是社會(huì)主要制度分配基本權(quán)利和義務(wù)，決定社會(huì)合作產(chǎn)生的利益之劃分的方式?！边€指出“社會(huì)基本結(jié)構(gòu)之所以是正義的主要問題，是因?yàn)樗挠绊懯稚羁滩⒆允贾两K”[4]。用社會(huì)學(xué)的話來說，就是社會(huì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)如何來分配社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)。這里，作為制度安排合理性的社會(huì)公平，主要體現(xiàn)在社會(huì)資源分配和獲得的差別是合理的；社會(huì)機(jī)會(huì)對(duì)每個(gè)社會(huì)成員都是自由開放的、可競(jìng)爭(zhēng)的。例如，改革開放前，以階級(jí)成分、家庭出身這種次級(jí)制度來分配社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)是不公平的，因?yàn)樗鼈兪窍荣x的、與生俱來的，通過后天努力無法改變的。社會(huì)學(xué)上以職業(yè)為主要標(biāo)志的階層或分層則要求這樣來安排：各階層之間的差別是合理的，各階層的地位是開放的；下層可以通過自己的努力提升到中層上層，不會(huì)永遠(yuǎn)沒有翻身的機(jī)會(huì)，一個(gè)家庭甚至可以通過代際流動(dòng)來改變自己家庭的階層地位；上層也不能憑借自己的優(yōu)勢(shì)永久地占據(jù)主導(dǎo)地位，他也可能由于競(jìng)爭(zhēng)失敗、不求上進(jìn)而階層地位下降。這樣的安排，使上層永不松懈，中層永不滿足，下層永不絕望，從而使作為絕望的派生物的種種消極后果，如自殺、“人肉炸彈”等概率大大降低。每個(gè)階層的成員都可以根據(jù)自己的情況、通過自己的努力，找到改變自己地位和命運(yùn)的機(jī)會(huì)。

社區(qū)的制度安排同樣涉及社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的分配的合理性問題。社區(qū)作為居民的自治組織應(yīng)該代表社區(qū)居民的利益，將社區(qū)資源和機(jī)會(huì)用來為不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量服務(wù)。這樣來安排社區(qū)制度是公平正義的。如果社區(qū)不是成為社區(qū)成員的“頭”，而是成為區(qū)、街道的一條“腿”，這樣的制度安排表明公平正義還沒有真正落實(shí)到社區(qū)的具體制度中。

社會(huì)公平還在主觀上體現(xiàn)為百姓的共同認(rèn)可、認(rèn)同。這就是社會(huì)公平度、公平感的高低問題。這種社會(huì)公平度、公平感，在社會(huì)學(xué)上是可以通過社會(huì)指標(biāo)體系來加以衡量的。同時(shí)，我們也可以從經(jīng)驗(yàn)上體會(huì)到，多數(shù)老百姓不認(rèn)可、不認(rèn)同的東西，是不公平的。沒有差別，如改革開放前的干多干少一個(gè)樣，干好干壞一個(gè)樣，這是不公平的；差別過大，如兩極分化現(xiàn)象，這是另一個(gè)極端的不公平。這兩者都是老百姓不認(rèn)可、不認(rèn)同的。只有合理的差別，多數(shù)老百姓認(rèn)可的差別，才是公平的。所謂老百姓心里有桿秤，歸根結(jié)底是有一座認(rèn)可公平的天平。如果老百姓的不認(rèn)同感、不公平感發(fā)展到相對(duì)剝奪感，就會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)和諧產(chǎn)生極不利的影響。

社區(qū)制度為社區(qū)成員認(rèn)可、認(rèn)同，使他們親身感受到社區(qū)是與他們的切身利益相關(guān)的，才能產(chǎn)生社區(qū)的歸屬感、榮譽(yù)感，才能有自覺的參與意識(shí)。這同樣是很重要的。如果多數(shù)社區(qū)成員對(duì)社區(qū)覺得事不關(guān)己，高高掛起，這樣的社區(qū)制度肯定是有缺陷的。

在制度安排和百姓認(rèn)可兩個(gè)維度中，盡管兩者是不可截然分開的，但是宏觀微觀的制度安排無疑是基礎(chǔ)性的，百姓認(rèn)可是制度安排合理性的反映和體現(xiàn)。就是說，在制度公平與認(rèn)可公平中，制度公平是更為基本的，但是一點(diǎn)也不能忽略認(rèn)可公平。老百姓認(rèn)可度低的種種制度，肯定是有毛病的。這是推動(dòng)制度創(chuàng)新的最直接、最重要的動(dòng)力。

明確了社會(huì)公平的兩個(gè)維度，我們就可以進(jìn)而對(duì)近年來我國(guó)社區(qū)制度創(chuàng)新進(jìn)行分析了。

二、社會(huì)公平正義與社區(qū)建設(shè)

什么是“社區(qū)建設(shè)”？民政部這樣定義：“社區(qū)建設(shè)是指在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠社區(qū)力量，利用社區(qū)資源，強(qiáng)化社區(qū)功能，解決社區(qū)問題，促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、環(huán)境協(xié)調(diào)和健康發(fā)展，不斷提高社區(qū)成員的生活水平和生活質(zhì)量的過程?！盵2]

從社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)看，要真正了解社區(qū)建設(shè)，必須了解社會(huì)建設(shè)。就社區(qū)建設(shè)談?wù)撋鐓^(qū)建設(shè)是有局限的，必須把兩者聯(lián)系起來思考。

什么是社會(huì)建設(shè)？社會(huì)建設(shè)可以從正向、逆向兩個(gè)方面來理解。從正向說，就是要在社會(huì)領(lǐng)域或社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域建立起各種能夠合理配置社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)機(jī)制，并相應(yīng)地形成各種能夠良性調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系的社會(huì)組織和社會(huì)力量；從逆向說，就是不斷地研究社會(huì)矛盾、社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新表現(xiàn)、新特點(diǎn)和新趨勢(shì)，創(chuàng)造正確處理社會(huì)矛盾、社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體，通過這樣的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體，更好地彌合分歧，化解矛盾，控制沖突，降低風(fēng)險(xiǎn)，增加安全，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，改善民生。這正向、逆向兩個(gè)方面同樣也都適用于社區(qū)建設(shè)：

那么，社會(huì)建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的重要性在哪里呢？

1.就社會(huì)三大部門（政府組織、市場(chǎng)組織和社會(huì)組織）的關(guān)系來看。社會(huì)建設(shè)、社區(qū)建設(shè)，既能彌補(bǔ)政府失靈，又能彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。相對(duì)于政府行政運(yùn)行，它的運(yùn)行方式能夠降低社會(huì)管理的成本；相對(duì)于市場(chǎng)調(diào)節(jié)，它的調(diào)節(jié)方式更能夠保證社會(huì)公益的目標(biāo)。這是從正向說的。從逆向說，社會(huì)建設(shè)既能減少政府成為社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)的概率，又能較好處理市場(chǎng)不能或無力處理的問題和矛盾，特別是與民生問題有關(guān)的問題和矛盾。

2.就與民生問題的關(guān)系來看。作為能夠合理配置社會(huì)資源和社會(huì)機(jī)會(huì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)機(jī)制以及相應(yīng)的社會(huì)組織和社會(huì)力量，它與老百姓的日常生活，聯(lián)系最密切、最直接。例如，作為社會(huì)建設(shè)重要內(nèi)容的公共服務(wù)，隨著現(xiàn)代化的進(jìn)展，越來越成為老百姓生活不可離開、不可或缺的東西。這是從正向說的。從逆向說，作為正確處理社會(huì)矛盾、社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的新機(jī)制、新實(shí)體和新主體，能夠更好、更有效地處理民生問題，更好地解決民生問題以及與其相關(guān)的種種問題。正如同志在十七大報(bào)告中提出的，社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。

3.就與黨的執(zhí)政能力的關(guān)系來說。能否有效地推進(jìn)社會(huì)建設(shè)，在新階段也成為對(duì)共產(chǎn)黨執(zhí)政能力的考驗(yàn)，對(duì)它合法性基礎(chǔ)的培育。只有能夠使群眾安居樂業(yè)的黨，才能得民心，得到廣大群眾的擁護(hù)。十七大報(bào)告把“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，放在這樣重要的地位，表明了它作為一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的政黨主動(dòng)接受考驗(yàn)的決心，以及克服社會(huì)建設(shè)征途上必將出現(xiàn)的一個(gè)個(gè)困難的信心和力量。

在明確了社區(qū)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)及其相互關(guān)系之后，我們就能進(jìn)而看看它們與社會(huì)公平正義的關(guān)系了。這就是：社區(qū)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)既是推進(jìn)社會(huì)公平正義落實(shí)的有效途徑和重要力量，反過來說，社會(huì)公平正義落實(shí)不落實(shí)又是社區(qū)建設(shè)社會(huì)建設(shè)成效如何、成功不成功的衡量器和試金石。這是因?yàn)樯鐣?huì)建設(shè)的過程，就是制度創(chuàng)新的過程，既包括宏觀的社會(huì)制度的創(chuàng)新，也包括微觀的社區(qū)制度的創(chuàng)新。而制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)歸根到底就是把社會(huì)公平正義的概念落實(shí)到中國(guó)特色社會(huì)主義這一新型社會(huì)主義的具體制度的方方面面，讓全體人民，特別是讓社會(huì)弱勢(shì)群體也共享社會(huì)發(fā)展的成果。同樣，所謂正確處理社會(huì)矛盾和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，歸根到底也是按照公平正義的概念和原則來處理社會(huì)矛盾、社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，特別是民生問題上的社會(huì)矛盾、社會(huì)問題和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。總之，通過制度創(chuàng)新推進(jìn)和落實(shí)公平正義，這是社區(qū)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的應(yīng)有之義和重要性所在，而落實(shí)的程度和效果，反過來又推動(dòng)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

三、社區(qū)建設(shè)的制度安排之一：探索了社區(qū)居委會(huì)成為名實(shí)相符的自治組織之路

各地社區(qū)建設(shè)在制度創(chuàng)新方面的探索逐步走向系統(tǒng)化，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，探索了社區(qū)居委會(huì)成為名實(shí)相符的自治組織之路；第二，探索了社區(qū)民間組織健康發(fā)展之路；第三，探索了社區(qū)服務(wù)體系有效成長(zhǎng)之路。

這里首先看第一個(gè)方面：探索社區(qū)居委會(huì)成為名實(shí)相符的自治組織之路。

從各地的做法看，逐步減少行政性，自覺增加自治性，是使社區(qū)居委會(huì)真正成為自治組織、實(shí)現(xiàn)社區(qū)制度安排公平的實(shí)際途徑。如何實(shí)現(xiàn)“逐步減少行政性，自覺增加自治性”呢？各地逐步形成了社區(qū)“議行分設(shè)”的思路。但各地對(duì)議行分設(shè)的理解和做法很不一樣。民政部在總結(jié)全國(guó)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在《全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)工作實(shí)施方案》中指出，要“按照社區(qū)自治、議行分設(shè)的原則，以社區(qū)居委會(huì)或社區(qū)委員會(huì)作為主體組織，探索社區(qū)內(nèi)議事層和執(zhí)行層分開的社區(qū)建設(shè)組織形式”?，F(xiàn)在，我們做過調(diào)查的廣州、武漢、深圳，我們到過的南京、蘇州、濟(jì)南、鄭州、上海、鎮(zhèn)海，我們居住的北京等城市的試點(diǎn)，已經(jīng)取得了很大的進(jìn)展。

1.“議行分設(shè)”或“居站分設(shè)”社區(qū)管理新模式的含義。怎么理解“議行分設(shè)”呢？“議”就是居委會(huì)進(jìn)行議事、討論，代表社區(qū)居民意見和利益，實(shí)質(zhì)是表達(dá)與決策的民主過程，成員不坐班可兼職，不領(lǐng)取報(bào)酬只有適當(dāng)生活補(bǔ)貼，是沒有固定工資的公益崗位，每屆任期3年?！靶小庇袃煞矫娴暮x，一是社區(qū)事務(wù)工作站執(zhí)行居委會(huì)的某些決議，二是社區(qū)事務(wù)工作站從居委會(huì)中剝離，執(zhí)行街道交辦的政府行政工作。這樣，居委會(huì)就不再是政府的“腿”，而真正成為居民的“頭”；以前居委會(huì)的“腿”的功能就由社區(qū)事務(wù)工作站來承擔(dān)。這種“議行分設(shè)”或“居站分設(shè)”，實(shí)際上是“1+2”的模式，即在居站這兩個(gè)議事層和執(zhí)行層之上，還有社區(qū)黨組織（黨支部或黨委）。社區(qū)黨組織是領(lǐng)導(dǎo)層，負(fù)責(zé)統(tǒng)領(lǐng)、協(xié)調(diào)居委會(huì)和工作站這兩支“槳”的工作，是社區(qū)這條大船的“舵手”，是平衡完成政府的事務(wù)性工作和實(shí)現(xiàn)居民自治兩者之間的杠桿。

2.“議行分設(shè)”的創(chuàng)新和意義?！白h行分設(shè)”的創(chuàng)新和意義，主要有以下幾個(gè)方面：

首先，“議行分設(shè)”有利于給居委會(huì)減負(fù)?！熬诱痉衷O(shè)”的模式，把那些不屬于居委會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)的行政工作分離出來，轉(zhuǎn)移到社區(qū)事務(wù)工作站，從而讓社區(qū)管理工作者有能力和精力進(jìn)行社區(qū)建設(shè)管理工作。實(shí)行議事層和執(zhí)行層分離，居委會(huì)不再對(duì)應(yīng)政府工作，實(shí)現(xiàn)從政府的“腿”向社區(qū)居民的“頭”的轉(zhuǎn)變，這樣就解決了長(zhǎng)期以來困擾基層的社區(qū)居委會(huì)行政化傾向的問題。通過社區(qū)管理模式的創(chuàng)新，以新的思路解決長(zhǎng)期以來困擾居委會(huì)的“上面千條線，下面一根針”的超負(fù)荷工作和難以提高管理水平的問題，改變了以前居委會(huì)干部80%以上的精力忙于應(yīng)付上級(jí)各種檢查和政府交辦的各項(xiàng)任務(wù)的情況。

給居委會(huì)減負(fù)，說說好說，做起來很不容易。有的地方如南京的做法很實(shí)在，這就是對(duì)原來政府部門委派或轉(zhuǎn)移到居委會(huì)身上的行政性工作進(jìn)行持續(xù)不斷的清理回收。與此同時(shí)，他們還有兩個(gè)配套措施，第一，建立職業(yè)化和專業(yè)化的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，使得政府清理回收的工作有合適的機(jī)構(gòu)來做。第二，他們建立“準(zhǔn)入制度”，充分發(fā)揮社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組和社區(qū)工作自治協(xié)會(huì)在審核進(jìn)社區(qū)工作上的作用，防止舊病復(fù)發(fā)，把已經(jīng)清理回收的政府工作，又這樣那樣地變相地放回到社區(qū)去?？梢钥吹贸?，南京在切實(shí)減少行政性、自覺增加自治性方面，態(tài)度堅(jiān)決，措施得力。

其次，“議行分設(shè)”有利于進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主。推行議行分設(shè)，既可以使政府各項(xiàng)工作得到較好落實(shí)，工作重心真正實(shí)現(xiàn)下移，社區(qū)工作隊(duì)伍逐步走向?qū)I(yè)化、職業(yè)化和知識(shí)化，社區(qū)工作的水平也將得到提高。同時(shí)，通過職能歸位，理順了內(nèi)外關(guān)系，強(qiáng)化了基層民主自治功能，社區(qū)事務(wù)工作站從居委會(huì)剝離后，居委會(huì)就有更多的時(shí)間和精力去從事自治方面的事情，開展自我教育、自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督?！白h行分設(shè)”的社區(qū)管理事務(wù)決策模式，是城市基層管理體制由行政化管理系統(tǒng)向法制保障下的社區(qū)居民自治體系的轉(zhuǎn)變，是實(shí)現(xiàn)社區(qū)的民主決策、保證市民參與管理決策的可持續(xù)發(fā)展決策模式。“議行分設(shè)”的具體制度設(shè)計(jì)是通過設(shè)立“一個(gè)大會(huì)，兩個(gè)機(jī)構(gòu)”的方式實(shí)現(xiàn)的，社區(qū)成員代表大會(huì)，是社區(qū)的權(quán)力機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是選舉產(chǎn)生社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)成員和社區(qū)管理委員會(huì)成員，討論和決定社區(qū)事務(wù)；下設(shè)的社區(qū)議事協(xié)商委員會(huì)(簡(jiǎn)稱議事會(huì))和社區(qū)管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱管委會(huì))，分別體現(xiàn)“議行分設(shè)”。

最后，“議行分設(shè)”有利于推進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化。由選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委會(huì)作為社區(qū)的議事機(jī)構(gòu)，對(duì)社區(qū)的公益事業(yè)和公共事務(wù)進(jìn)行調(diào)研決策，其下設(shè)的社區(qū)工作站作為社區(qū)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，來完成社區(qū)居委會(huì)決策的任務(wù)和社區(qū)有關(guān)職能部門需要社區(qū)居委會(huì)協(xié)助完成的工作。社區(qū)工作站主要完成社會(huì)福利和便民利民服務(wù)工作，使社區(qū)服務(wù)工作產(chǎn)業(yè)化。同時(shí)，完成社區(qū)環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)文化、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)計(jì)生等工作，使社區(qū)工作規(guī)范化。社區(qū)居委會(huì)的成員由選舉產(chǎn)生的委員組成，社區(qū)工作站的工作人員是面向社會(huì)公開招聘的，由專業(yè)化、職業(yè)化的人員組成。通過組建社區(qū)工作站，使有關(guān)職能部門的職能、任務(wù)、經(jīng)費(fèi)、人員進(jìn)社區(qū)，使社區(qū)建設(shè)工作得到全面的啟動(dòng)和推進(jìn)。

3.發(fā)展不平衡，行政化問題仍然很嚴(yán)重。探索社區(qū)居委會(huì)成為名實(shí)相符的自治組織之路，發(fā)展是不平衡的。在我國(guó)社區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展過程中有些地方社區(qū)組織行政化的傾向仍然嚴(yán)重存在，有的甚至還在發(fā)展。社區(qū)組織行政化主要表現(xiàn)在：（1）組織設(shè)置功能行政化；（2）自治章程、工作制度及人事決定行政化；（3）經(jīng)費(fèi)收支行政化；（4）運(yùn)行方式、考核機(jī)制行政化。造成社區(qū)居委會(huì)行政化的原因，可以從政府、社區(qū)組織自身以及居民的參與幾個(gè)方面去找。但是政府干預(yù)過多是其中的主要原因。因?yàn)?，政府?duì)社區(qū)干預(yù)過多促使居民對(duì)政府產(chǎn)生很強(qiáng)的依賴心理，社區(qū)居民的自治意識(shí)、參與意識(shí)因而比較淡薄。因此，各地應(yīng)參照這方面走在前面的地方，加快社區(qū)組織“去行政化”進(jìn)程、加強(qiáng)社區(qū)自治能力建設(shè)，這有利于擴(kuò)大公民有序的政治參與，增強(qiáng)民主意識(shí)；有利于促使公共權(quán)力的重心下移，使社區(qū)公共權(quán)力直接置于社區(qū)成員的監(jiān)督下；有利于促進(jìn)政府改善管理，重構(gòu)政府的權(quán)威基礎(chǔ)[5]。

四、社區(qū)建設(shè)的制度安排之二：探索了社區(qū)民間組織健康發(fā)展之路

在努力形成社區(qū)民間組織發(fā)展與和諧社區(qū)建設(shè)良性互動(dòng)的新格局方面，各地也都形成了相似的“大力培育發(fā)展社區(qū)民間組織、推進(jìn)社區(qū)建設(shè)”的思路。2005年以來，社區(qū)民間組織得到了極大的發(fā)展。在各地的探索中，以不同的方式為社區(qū)民間組織正名提供平臺(tái)，逐步形成了一條有各地特色的社區(qū)民間組織健康發(fā)展之路。

1.為社區(qū)民間組織正名，提高社區(qū)民間組織的認(rèn)知度。為社區(qū)民間組織正名，是以對(duì)這種組織的正確認(rèn)識(shí)為前提的。應(yīng)該說，有的地方，如南京的認(rèn)識(shí)是很到位的，例如，在當(dāng)前社會(huì)日益多元和流動(dòng)速度加快的過程中，迫切需要有多種形式對(duì)社會(huì)成員和社會(huì)群體進(jìn)行有效整合，以理性、合法的方式，反映并滿足他們?cè)诮?jīng)濟(jì)、政治、文化以及社會(huì)生活多方面的需求，社會(huì)需要組織化，社區(qū)同樣如此。社區(qū)民間組織以其非營(yíng)利性、民間性、公益性、自愿性以及組織性為特征，在建設(shè)和諧社區(qū)中具有不可替代的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。

正是在這種認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，針對(duì)社區(qū)民間組織社會(huì)認(rèn)知度低、在政府部門內(nèi)部認(rèn)可度也不高的情況，一些地方開展社區(qū)民間組織專題調(diào)研，進(jìn)一步理清社區(qū)民間組織的內(nèi)涵性質(zhì)、業(yè)務(wù)范圍和目的宗旨，理清社區(qū)民間組織與社會(huì)工作者之間的關(guān)系，與社區(qū)建設(shè)的關(guān)系以及社區(qū)民間組織在構(gòu)建和諧社會(huì)中的作用等方面的問題，進(jìn)一步統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。同時(shí)，充分利用各種新聞媒體，采用多種形式，廣泛宣傳社區(qū)民間組織在發(fā)展社區(qū)公益、提供社區(qū)服務(wù)、滿足居民需求、創(chuàng)建文明城市等方面不可或缺的作用，營(yíng)造培育發(fā)展的良好氛圍。名正而言順，其他的事情，包括制度建設(shè)的問題，就好辦了。

2.實(shí)行分類管理，努力使社區(qū)民間組織的培育走向制度化。各地針對(duì)目前社區(qū)民間組織存在的結(jié)構(gòu)不合理、發(fā)展不平衡、活動(dòng)不規(guī)范等問題，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，有的提出“規(guī)范活動(dòng)類、做實(shí)維權(quán)類、發(fā)展慈善類、壯大服務(wù)類”的分類指導(dǎo)和培育的原則，有的提出“優(yōu)先發(fā)展服務(wù)類、重點(diǎn)扶持慈善類、規(guī)范引導(dǎo)活動(dòng)類”，并針對(duì)不同類型社區(qū)民間組織不同的情況進(jìn)行不同的指導(dǎo)和培育：對(duì)活動(dòng)類民間組織重點(diǎn)是規(guī)范，按照科學(xué)管理、高效規(guī)范的要求，加強(qiáng)指導(dǎo)服務(wù)，提高備案率，使活動(dòng)開展做到正常、規(guī)范；對(duì)自上而下、對(duì)口成立的維權(quán)類組織重點(diǎn)是做實(shí)，通過督促、檢查和運(yùn)作機(jī)制的探索，確保經(jīng)費(fèi)來源、作用發(fā)揮、名符其實(shí)；對(duì)慈善類和公益服務(wù)類組織，則通過獎(jiǎng)勵(lì)、委托、補(bǔ)貼或購(gòu)買服務(wù)等方式，重點(diǎn)扶持，努力增點(diǎn)擴(kuò)面。有的還將探索建立社區(qū)民間組織發(fā)展專項(xiàng)基金，加大資金扶持力度，為民間組織發(fā)展提供長(zhǎng)期、穩(wěn)定、充足的資金來源。在這些類型社區(qū)民間組織的分類中，我覺得是否還可以把基金類，單獨(dú)列出來，有條件的地方可以先做起來。

3.提供發(fā)展平臺(tái)，努力使社區(qū)民間組織發(fā)展壯大、發(fā)揮作用走向制度化。各地對(duì)基層民間組織，重培育發(fā)展，更重作用發(fā)揮。衡量作用是否發(fā)揮，他們的標(biāo)準(zhǔn)是四看：一是看是否發(fā)揮了擴(kuò)大社區(qū)居民參與的作用，二是看是否發(fā)揮了繁榮社區(qū)服務(wù)的作用，三是看是否發(fā)揮了承接政府事務(wù)的作用，四是看是否發(fā)揮了協(xié)調(diào)內(nèi)部利益、維護(hù)自身合法權(quán)益和合理反映成員訴求的作用。

這些作用的發(fā)揮需要平臺(tái)。一些地方通過種種制度性的規(guī)定，較好地提供了這樣的平臺(tái)。例如，就上面第三個(gè)作用來說，有的地方規(guī)定，政府工作即使進(jìn)社區(qū)也都要交相應(yīng)的民間組織來承接而不是直接交給居委會(huì)。這一制度性的規(guī)定，大大促進(jìn)了社區(qū)民間組織的發(fā)展壯大、作用發(fā)揮。

社區(qū)民間組織并不是孤立存在發(fā)展的。它時(shí)刻都在與各種政府組織、社區(qū)內(nèi)的企業(yè)組織發(fā)生這樣那樣的關(guān)系。為此，各地還進(jìn)一步做了幾項(xiàng)配套的制度建設(shè)工作：一是探索建立委托授權(quán)機(jī)制，對(duì)照行政許可法，明確政府事務(wù)移交的內(nèi)容、程序和方式。二是建立合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，使基層民間組織與社區(qū)其它組織平等溝通、協(xié)商合作，推進(jìn)社區(qū)治理多元化。三是建立對(duì)基層民間組織的評(píng)估監(jiān)管體系，明確誰來監(jiān)管，解決監(jiān)管的主體問題；明確監(jiān)管什么，建立民間組織的評(píng)估指標(biāo)；明確怎么監(jiān)管，完善監(jiān)管的方式和監(jiān)管渠道。

總之，社區(qū)建設(shè)搞得好的地方，社區(qū)民間組織進(jìn)入了有規(guī)可循、有制度可依、各方重視、實(shí)質(zhì)性壯大發(fā)展、發(fā)揮作用的階段。這無疑是從一個(gè)重要方面，推進(jìn)了社會(huì)建設(shè)，因?yàn)槊耖g組織的健康發(fā)展本來就是社會(huì)建設(shè)的應(yīng)有之義。

五、社區(qū)建設(shè)的制度安排之三：探索了社區(qū)服務(wù)體系有效成長(zhǎng)之路

最能直接體現(xiàn)把社會(huì)公平正義落實(shí)到社區(qū)制度方方面面的是社區(qū)服務(wù)體系的完善和創(chuàng)新。各地在這方面也探索了有自己特色的社區(qū)服務(wù)體系有效成長(zhǎng)之路。這就是體系化建設(shè)重點(diǎn)明確，多樣化形式全面推進(jìn)。他們從七個(gè)方面系統(tǒng)地總結(jié)了自己的經(jīng)驗(yàn)：

1.就基本原則而言，強(qiáng)調(diào)以人為本。把不斷滿足社區(qū)成員的物質(zhì)文化需求作為社區(qū)服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，把解決社區(qū)居民尤其是困難人群的基本物質(zhì)文化需求作為社區(qū)服務(wù)的首要任務(wù)，把滿足絕大多數(shù)社區(qū)成員普遍而又迫切的需要作為拓展社區(qū)服務(wù)的工作重點(diǎn)，把促進(jìn)社區(qū)成員的全面發(fā)展作為社區(qū)服務(wù)的重要目標(biāo)，把社區(qū)群眾的受益率、參與率和滿意率作為衡量社區(qū)服務(wù)發(fā)展水平的重要指標(biāo)。

2.就服務(wù)內(nèi)容而言，強(qiáng)調(diào)“四個(gè)面向”。面向各類困難群體和優(yōu)撫對(duì)象開展福利服務(wù)；面向普通居民開展便民生活服務(wù)；面向企事業(yè)單位和機(jī)關(guān)團(tuán)體開展“后勤保障”服務(wù)；面向下崗失業(yè)人員開展就業(yè)再就業(yè)和社會(huì)保障服務(wù)。

3.就服務(wù)性質(zhì)而言，強(qiáng)調(diào)福利服務(wù)與經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合，無償、低償和有償服務(wù)相結(jié)合。有的地方90%以上社區(qū)服務(wù)中心和老人公寓引入了市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，在服務(wù)項(xiàng)目的選擇上，把福利、微利和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)有機(jī)結(jié)合起來，能夠做到自收自支，走上良性循環(huán)的軌道。

4.就運(yùn)行機(jī)制而言，強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)、社會(huì)廣泛參與。政府主導(dǎo)作用體現(xiàn)為推進(jìn)、管理社區(qū)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，增加社區(qū)服務(wù)投入，興辦基礎(chǔ)性、示范性的社區(qū)福利服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目，資助社會(huì)力量興辦社區(qū)福利事業(yè)。有的地方對(duì)社會(huì)力量興辦福利機(jī)構(gòu)，分別給予每張床位4000、3000、2000元不等的資助，每收一名戶籍老人，給予60元的補(bǔ)貼，號(hào)召和動(dòng)員社會(huì)各方面廣泛參與。與此同時(shí)，全市還普遍以社會(huì)化養(yǎng)老模式的推廣為契機(jī)，推行政府買單、項(xiàng)目管理的有效形式。

5.就發(fā)展方向而言，強(qiáng)調(diào)社會(huì)化、產(chǎn)業(yè)化。在社區(qū)服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，創(chuàng)造了新區(qū)開發(fā)帶動(dòng)一批、舊城改造擴(kuò)建一批、社區(qū)與單位聯(lián)建一批、重點(diǎn)項(xiàng)目列入規(guī)劃興建一批等方法，形成了國(guó)家、集體、企業(yè)、個(gè)人都參加的社會(huì)化投入機(jī)制。

6.就操作層次而言，強(qiáng)調(diào)以社區(qū)為單元，構(gòu)建多層次一體化的操作格局。各地加大投入依托中國(guó)本地網(wǎng)站開辟各地的社區(qū)網(wǎng)，整合分散在各部委局辦網(wǎng)站上、與居民息息相關(guān)的政策、法規(guī)等資源，為社區(qū)居民提供較全面的信息服務(wù)。有的地方還依托社區(qū)網(wǎng)成立社區(qū)服務(wù)中心等民間組織，整合服務(wù)資源，形成了網(wǎng)絡(luò)、電話、服務(wù)實(shí)體相結(jié)合的立體平臺(tái)，進(jìn)一步提升服務(wù)手段和服務(wù)水平。這些措施也有利于減少信息不對(duì)稱，增進(jìn)信息公平度。

7.就服務(wù)方式而言，強(qiáng)調(diào)多樣化基礎(chǔ)上的志愿服務(wù)，鄰里互助服務(wù)。各地建立“愛心超市”和社區(qū)互助社，以經(jīng)常性社區(qū)捐助點(diǎn)為依托，就近、就地、就便解決居民的生活困難，取得了良好的社會(huì)效應(yīng)。

由上述幾方面看，各地通過社區(qū)制度創(chuàng)新在推進(jìn)制度公平方面，是卓有成效的。當(dāng)然，作為探索而言，不可能是十全十美的。各地充分認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，他們始終還在探索的道路上不斷拷問自己、質(zhì)疑自己、反思自己。

六、社區(qū)建設(shè)的百姓認(rèn)可方面

在通過社區(qū)制度創(chuàng)新推進(jìn)認(rèn)可公平方面，各地的一些做法給我留下了深刻的印象。

1.把切實(shí)提高社區(qū)成員的滿意度、認(rèn)同感、幸福感等牢記在心，并把它納入制度化的軌道。很多地方鮮明地提出“以人民滿意為根本標(biāo)準(zhǔn)”，“切實(shí)提高廣大群眾的滿意度和認(rèn)同感”。做到“五必查”：其中就有群眾滿意度必查，其他四個(gè)是每項(xiàng)重要工作專人負(fù)責(zé)必查，過程監(jiān)控必查，問題是否解決必查，薄弱環(huán)節(jié)整改必查。更可貴的是，有的地方?jīng)]有停留在紙面上，而是做了許多使“滿意度”、“幸福感”具體化、提高“滿意度”、“幸福感”的具體工作。他們制定了幸福指數(shù)量化表，把幸福感分解為五個(gè)次級(jí)幸福感：“成就幸福感”、“生活幸福感”、“安寧幸福感”、“心靈幸福感”和“親情幸福感”。為了不斷提高居民的幸福感，他們以“公平公正、協(xié)調(diào)差異、促進(jìn)融合”為切入點(diǎn)，完善社區(qū)利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，重點(diǎn)抓好“四解”工作，即在生活上“解難”、在發(fā)展上“解困”、在思想上“解惑”、在精神上“解悶”。

2.經(jīng)常進(jìn)行調(diào)查研究，進(jìn)行滿意率測(cè)評(píng)，并逐步納入制度化的軌道。不少地方規(guī)定，要定期進(jìn)行全市性和分區(qū)性的“社區(qū)建設(shè)居民滿意度”調(diào)查，調(diào)查內(nèi)容涉及社區(qū)民主自治、社區(qū)服務(wù)、社區(qū)環(huán)境、社區(qū)文化、社區(qū)衛(wèi)生、社區(qū)治安等內(nèi)容。結(jié)果顯示，不少地方，如南京市民對(duì)社區(qū)建設(shè)的綜合滿意率已達(dá)81％。他們認(rèn)為，隨著社區(qū)民主程度的逐年提高，人們對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感和歸宿感增強(qiáng)，居民參與社區(qū)建設(shè)的熱情也大大提高。他們還反映：在社區(qū)生活越來越方便了！免費(fèi)健身點(diǎn)讓市民不花錢就可以鍛煉身體；社區(qū)衛(wèi)生站24小時(shí)送醫(yī)送藥上門；小區(qū)便民點(diǎn)隨時(shí)提供各種服務(wù)。南京白下區(qū)的一項(xiàng)調(diào)查顯示，大多數(shù)市民認(rèn)為，這幾年的社區(qū)建設(shè)不僅融洽了鄰里關(guān)系，自己還從中得到了很多實(shí)惠。特別是，弱勢(shì)群體在社區(qū)得到了更多的關(guān)愛。調(diào)查中，該市90％的市民認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)的廣泛開展，便民服務(wù)設(shè)施和服務(wù)項(xiàng)目不斷健全，方便了居民生活，使社區(qū)的老、弱、病、殘及特困群體得到了照料，有效地調(diào)節(jié)了人際關(guān)系。市民提出的問題是：社區(qū)有些服務(wù)項(xiàng)目設(shè)置不科學(xué)，不能適應(yīng)居民需求；少數(shù)社區(qū)的孤寡老人和殘疾人的應(yīng)急服務(wù)、精神安撫不到位、下崗職工再就業(yè)服務(wù)不到位，這些影響了市民的社區(qū)歸宿感。通過這樣的調(diào)查研究、滿意率測(cè)評(píng)，促進(jìn)各街道社區(qū)加大了工作推動(dòng)力度，密切了政府部門與社區(qū)的關(guān)系，并加強(qiáng)了社區(qū)工作者隊(duì)伍的建設(shè)。

3.通過“以下評(píng)上”，變“為民作主”為“讓民作主”，并將其納入制度性軌道。不少地方采取“上對(duì)下、下對(duì)上、群眾對(duì)社區(qū)工作三位一體”的考評(píng)。他們體會(huì)到，其中的“以下評(píng)上”，將裁判權(quán)交給社區(qū)和居民，不僅是對(duì)居民社區(qū)主體地位的尊重，更能促進(jìn)政府職能部門的工作重心下移，引導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)回歸服務(wù)居民的本位。讓群眾說了算的評(píng)價(jià)方式，不僅能夠大大提升居民的滿意度、認(rèn)同感，而且能夠有力促進(jìn)政府部門工作職能、工作方式的轉(zhuǎn)變。政府機(jī)關(guān)部門不能再滿足于年初開會(huì)、下文件布置工作、年底到基層檢查工作，而更多地注重服務(wù)基層、相關(guān)政策、人員、經(jīng)費(fèi)向社區(qū)傾斜，促使開展了千名干部進(jìn)社區(qū)、黨員與貧困家庭結(jié)對(duì)幫扶、在社區(qū)這個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)上，設(shè)立面向基層群眾的一線窗口提供人性化服務(wù)，為和諧城區(qū)、和諧社會(huì)建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

總之，正如“不平則鳴”一樣，公平則導(dǎo)致滿意、幸福。滿意感、認(rèn)同感、幸福感，總是這樣那樣與公平感聯(lián)系著。公平感的提高正是社會(huì)正義落實(shí)到具體制度和日常生活的重要指標(biāo)。

社區(qū)建設(shè)是一個(gè)永恒的主題，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程。不進(jìn)則退，永無止境。作為動(dòng)態(tài)過程，社區(qū)建設(shè)又可以說是一個(gè)不斷完善的試錯(cuò)過程，現(xiàn)在我們的社區(qū)建設(shè)還剛剛開始，離完美還很遠(yuǎn)。必須抓住把公平正義落實(shí)到社區(qū)制度方方面面這一社區(qū)制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)，不斷推動(dòng)社區(qū)建設(shè)取得進(jìn)展。

注釋：

[1]這里我要深深感謝南京、廣州、武漢、深圳、濟(jì)南、鎮(zhèn)海、蘇州、鄭州等城市的有關(guān)部門，特別是民政部門給我提供的材料，沒有這些材料，就不會(huì)有這篇文章。

[2]中國(guó)民政部網(wǎng)：/mca/news/shequ/ck82801.html

[3]鄭杭生.堅(jiān)持和發(fā)展共同理想的幾個(gè)問題[J].中共中央黨校學(xué)報(bào)，2007(2).

[4][美]約翰·羅爾斯.正義論[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2003，7.

[5]向德平.社區(qū)組織行政化：表現(xiàn)、原因及對(duì)策分析[J].學(xué)海，2006(3).

摘要：社區(qū)建設(shè)是推進(jìn)社會(huì)公平正義落實(shí)的有效途徑，社會(huì)公平正義落實(shí)不落實(shí)又是社區(qū)建設(shè)成效如何的試金石。社會(huì)建設(shè)必然包含制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是把社會(huì)公平正義落實(shí)到中國(guó)特色社會(huì)主義這一新型社會(huì)主義的具體制度中，通過制度創(chuàng)新推進(jìn)和落實(shí)公平正義，是社區(qū)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的應(yīng)有之義和重要性所在。

關(guān)鍵詞：公平正義；社區(qū)建設(shè)；制度創(chuàng)新