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摘要:農(nóng)村宅基地整理是一項關(guān)系用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、關(guān)系農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的重要工作，影響著我國土地資源的可持續(xù)利用，乃至經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。盡管目前遇到的矛盾、困難很多，只要各級政府勤于探索，不斷創(chuàng)新，注意在實踐中完善法規(guī)、政策和做法，及時總結(jié)推廣經(jīng)驗，我們就會解決農(nóng)村宅基地土地整理的難點問題。

關(guān)鍵詞：宅基地；整理；集約利用；置換；產(chǎn)權(quán)

近年來，我國經(jīng)濟取得快速發(fā)展，城市化水平也有較大的提高。盡管我國總?cè)丝谝?guī)模將擴大，但農(nóng)村人口數(shù)量卻由上升轉(zhuǎn)為下降的趨勢。據(jù)統(tǒng)計年鑒顯示，2004年我國農(nóng)村人口比1996年減少了11％，而宅基地面積卻增加了1.7％。這種城市人口和農(nóng)村人口比例轉(zhuǎn)型將改變農(nóng)村居住模式，致使農(nóng)村宅基地用地浪費問題日益突出，對于不堪重負(fù)的農(nóng)地資源和生態(tài)環(huán)境將產(chǎn)生直接的影響，同時也會直接影響著我國土地資源的可持續(xù)利用模式，乃至經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。因此，在快速城市化和工業(yè)化的發(fā)展大背景下，面對農(nóng)村居民用地的發(fā)展趨勢，對其科學(xué)地進(jìn)行土地整理，是非常必要的。而土地整理工作的進(jìn)行，卻存在著許多困難和問題。

一、我國農(nóng)村宅基地土地整理工作中存在的問題

（一）宅基地土地整理專項規(guī)劃滯后

要科學(xué)地整理宅基地，必須有一個科學(xué)合理的規(guī)劃作指導(dǎo)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級制定土地整理專項規(guī)劃卻面臨著不利的因素。首先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級規(guī)劃的技術(shù)力量薄弱，不僅缺少技術(shù)人員，也缺少對規(guī)劃的技術(shù)資金的投入。其次是近幾年農(nóng)村中已建成了大量新房，新房的更新需要好幾十年的時間，對它們進(jìn)行拆遷的費用相當(dāng)高，這對制定出的規(guī)劃的實施又帶來了困難。

（二）土地整理資金籌集問題難以落實

如何在較短的時間內(nèi)建立起一套高效的土地整理資金籌措、運作和監(jiān)督機制，保證整理過程資金的按時足額到位以及資金的高效利用，是一個急需解決的問題。

同時，由于資金投入的問題，會導(dǎo)致一些政策措施的長期性和連續(xù)性問題。因為農(nóng)村宅基地土地整理關(guān)系到千家萬戶農(nóng)民的切身利益，是一個較長的過程；尤其是采用引導(dǎo)農(nóng)民自主搬遷的方式，更是需要堅持不懈的多年努力，才能見到明顯成效。

然而，在開展農(nóng)村宅基地土地整理過程中，由于資金的籌集問題難以落實，往往各級領(lǐng)導(dǎo)的決心難以堅定，各屆政府的工作不能持續(xù)，法定程序確定的規(guī)劃甚至隨意修改，一些有利于農(nóng)村宅基地土地整理的政策措施必須難以穩(wěn)定下來。從而致使農(nóng)村宅基地土地整理的成果難以形成，達(dá)不到量變到質(zhì)變的過程。

（三）農(nóng)村居民缺少對宅基地進(jìn)行整理的積極性

我國《土地管理法實施條例》第18條規(guī)定:“土地整理所需費用,按照誰受益誰負(fù)擔(dān)的原則,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和土地使用者共同承擔(dān)?！憋@然，根據(jù)該規(guī)定,村集體和農(nóng)民是農(nóng)村宅基地土地整理的主體,農(nóng)村居民或作為農(nóng)村居民集合的村集體進(jìn)行土地整理則是從土地整理可能帶來的經(jīng)濟收益出發(fā),如果宅基地整理為耕地的經(jīng)濟收益不能補償整理的經(jīng)濟成本,農(nóng)村居民或村集體就不會有進(jìn)行土地整理的經(jīng)濟動力。從村集體和農(nóng)民的角度看,閑置宅基地的土地整理成本主要有待整理宅基地上房屋的拆毀成本、對房主的房屋補償成本以及土地轉(zhuǎn)變?yōu)榱继锏恼沓杀荆找鎰t是宅基地整理為耕地后的種植業(yè)收入。近幾年我國農(nóng)民純收入中源自農(nóng)業(yè)收入的比重持續(xù)下降,農(nóng)業(yè)在農(nóng)民家庭生活中的重要性減弱,一些地方甚至出現(xiàn)耕地拋荒現(xiàn)象。由于種植業(yè)的比較收益較低,閑置宅基地土地整理的收益無法補償整理的成本,使農(nóng)民和村集體無法自動產(chǎn)生對閑置宅基地進(jìn)行整理的利益驅(qū)動。此外,由于宅基地的所有權(quán)屬于集體所有,對農(nóng)民將宅基地整理為耕地后的使用權(quán)缺乏明確的規(guī)定,也降低了農(nóng)民自己進(jìn)行宅基地整理的積極性。

（四）農(nóng)村宅基地超占土地嚴(yán)重，“一戶多宅”情況普遍

我國宅基地實行無償使用，加之我國農(nóng)村宅基地觀念上的一些落后思想，宅基地監(jiān)管力度不夠，事后查處難度大，多占土地難處理，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地超占嚴(yán)重，成為宅基地管理中的普遍難題。國家相關(guān)法律要求農(nóng)村宅基地只能“一戶一宅”，但由于歷史、繼承、買賣、建新不拆舊等行為，造成了我國目前宅基地上的“一戶多宅”現(xiàn)象突出，同時沒有相關(guān)的法律制度給與處理。

（五）土地空間置換難度大

在對宅基地進(jìn)行土地整理的過程中，不可避免地會出現(xiàn)土地的空間置換問題。土地空間置換是土地使用權(quán)屬的調(diào)整和土地利用方式的變更，涉及不同主體之間用地關(guān)系和利益關(guān)系的協(xié)調(diào)問題，致使土地置換的難度很大。因此，怎樣把土地整理和農(nóng)村經(jīng)濟政策(即經(jīng)濟機制)有機結(jié)合起來，實現(xiàn)用地置換過程中的利益平衡，也是亟待解決的問題。

（六）土地產(chǎn)權(quán)不明晰

土地登記發(fā)證是農(nóng)村宅基地管理的基礎(chǔ)，對明晰產(chǎn)權(quán)，為有效控制農(nóng)村宅基地建設(shè)中的違規(guī)違章建設(shè)，提供有效憑證，但目前各地發(fā)證情況不一。主要是土地部門沒有及時開展宅基地的土地登記工作，另外，農(nóng)村村民對宅基地登記意識淡薄，宅基地變更后無法及時進(jìn)行變更登記。導(dǎo)致宅基地上權(quán)利狀況不清，家底不明，管理也相對混亂，宅基地民事糾紛頻發(fā)。

宅基地的產(chǎn)權(quán)制度問題涉及政策層面，但對我國農(nóng)村宅基地管理起到了根本上的作用。我國目前農(nóng)村宅基地的集體所有制，農(nóng)民有宅基地使用權(quán)，一定程度上造成了產(chǎn)權(quán)上的混亂。隨著經(jīng)濟和市場的發(fā)展，禁止農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，阻礙了農(nóng)村宅基地市場的建立，扼殺了一些有利土地利用的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)讓，也導(dǎo)致了目前隱形市場的存在，成為宅基地管理上的盲區(qū)。

（七）土地整理專業(yè)技術(shù)較為落后

土地整理是一項跨學(xué)科的技術(shù)性和實踐性強的系統(tǒng)工程，需要一套技術(shù)支持體系。目前，參與土地整理的主體是農(nóng)村居民。由于他們沒有掌握相關(guān)的知識和技能，而相應(yīng)的各方面專業(yè)技術(shù)服務(wù)跟不上，土地整理常常出現(xiàn)受阻或成果不符合要求的現(xiàn)象。

（八）集體土地流失嚴(yán)重

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和經(jīng)濟體制改革的不斷深入，客觀存在的土地市場供求關(guān)系使農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓無法制止，但現(xiàn)行法律法規(guī)又不允許農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致當(dāng)前農(nóng)村宅基地的轉(zhuǎn)讓多為私下進(jìn)行。這種“暗箱操作”、隨意定價的轉(zhuǎn)讓行為使本來屬于村集體所有的宅基地收益在隱形交易中大量流入買賣雙方手中，造成了集體土地資產(chǎn)收益的大量流失。

二、我國農(nóng)村宅基地土地整理的對策

（一）逐步健全宅基地使用制度，制定完善土地整理的法規(guī)和政策

逐步健全宅基地使用制度,加強執(zhí)法力度,嚴(yán)格宅基地審批，為解決多占、超占、強占宅基地問題提供可操作的政策法律依據(jù)。

制定完善土地整理的法規(guī)和政策，引導(dǎo)各地按計劃、有組織地規(guī)范開展村莊整治工作。要加快土地整理責(zé)任制度、獎懲制度、資金籌措、使用與專項管理制度及村規(guī)民約的建立,制定宅基地整理優(yōu)惠、鼓勵政策,使宅基地整理的責(zé)任能真正落實到戶、到人,并充分調(diào)動廣大干部群眾參與宅基地整理的積極性。

（二）開展農(nóng)村宅基地普查登記工作

居民點用地普查登記,是農(nóng)村宅基地整理的前提,通過

摸底調(diào)查,可以了解各居民點人口及其結(jié)構(gòu)、用地總規(guī)模、建筑占地面積、建筑容積率、閑置土地面積及其比率、農(nóng)宅布局、所在村土地總面積、耕地面積、糧食畝產(chǎn)水平及存在的問題等。從而為土地利用總體規(guī)劃、土地整理規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃與詳細(xì)設(shè)計提供依據(jù),使宅基地整理做到有的放矢、措施到位。

（三）制定和完善農(nóng)村宅基地土地整理專項規(guī)劃

農(nóng)村宅基地土地整理改造的內(nèi)容很多，需要統(tǒng)籌兼顧。而在目前的農(nóng)村宅基地土地整理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往缺乏統(tǒng)一完善的土地整理專項規(guī)劃，實施中的隨意性較大，科學(xué)性、完整性較差。為此，建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù)，科學(xué)、合理地制定、完善宅基地土地整理專項規(guī)劃。在規(guī)劃中,要綜合考慮社會、經(jīng)濟與生態(tài)效益,既要根據(jù)實際情況安排好宅基地土地整理的先后順序，又要盡可能把土地整理項目與已經(jīng)完成或?qū)⒁獙嵤┑霓r(nóng)田整理項目連片規(guī)劃，還應(yīng)充分考慮農(nóng)村宅基地土地整理安置拆遷農(nóng)戶新建房屋用地的規(guī)劃空間，并做到預(yù)先定位、預(yù)先調(diào)整好土地，以保證拆遷安置用地的需要。由于農(nóng)村建設(shè)用地較為分散，客觀要求整理的規(guī)劃必須詳細(xì)到每個地塊，規(guī)定其用途與使用效率。在農(nóng)村宅基地土地整理專項規(guī)劃和項目具體實施規(guī)劃的制訂中，要建立公眾參與制度，應(yīng)當(dāng)尊重民意，充分聽取農(nóng)民群眾的意見，發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，使政府及時對規(guī)劃的制定和實施效果作出反映，以提高規(guī)劃可操作性。