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淺析當(dāng)前消防管理機(jī)構(gòu)體制的主要癥結(jié)及改革構(gòu)想

黨的十六大報(bào)告指出，轉(zhuǎn)變政府職能“按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革”。消防機(jī)構(gòu)作為國(guó)家消防監(jiān)督部門(mén)推進(jìn)改革亦勢(shì)在必行。

近年來(lái)，公安消防機(jī)構(gòu)在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真貫徹《中華人民共和國(guó)消防法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《消防法》”），針對(duì)新形勢(shì)采取了一系列重要的改革措施，消防工作由消防機(jī)構(gòu)行為向政府行為過(guò)渡，呈現(xiàn)出較好的發(fā)展趨勢(shì)。

但是，社會(huì)消防工作嚴(yán)重滯后，存在的大量的火災(zāi)隱患難以整改，作為消防人深感憂慮。而消防機(jī)構(gòu)體制不合理，人員少，經(jīng)費(fèi)朝不保夕等等制約消防工作發(fā)展的癥結(jié)，又讓消防人員舉步維堅(jiān)。本文試圖結(jié)合十六大精神，運(yùn)用現(xiàn)代消防管理理論，分析當(dāng)前消防管理機(jī)構(gòu)體制的主要癥結(jié)，并就改革措施作初步探討。

當(dāng)前消防管理機(jī)構(gòu)體制的主要癥結(jié)

消防監(jiān)督和消防管理是消防工作的重要組成部分。消防監(jiān)督就是公安消防機(jī)構(gòu)及其人員以一定的方針、政策、法規(guī)為依據(jù)，對(duì)社會(huì)上各部門(mén)、各單位消防管理活動(dòng)及公民的消防行為是否合法、有效進(jìn)行監(jiān)察和督導(dǎo)。

消防管理，則是遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和火災(zāi)發(fā)生規(guī)律，運(yùn)用現(xiàn)代管理理論和方法，通過(guò)各種職能，使各種資源達(dá)到最佳組合，實(shí)現(xiàn)消防管理目標(biāo)。

消防管理的要素，由管理手段、工具、對(duì)象構(gòu)成。管理手段包括機(jī)構(gòu)體制、政策和法律、人、方法。管理效率的提高，關(guān)鍵是人、財(cái)、物、信息的流通。本人認(rèn)為制約消防工作發(fā)展的主要癥結(jié)仍然是人、財(cái)、物、信息的流通不合理。

癥結(jié)之一：消防監(jiān)督和消防管理機(jī)構(gòu)體制人員隸屬關(guān)系設(shè)置不合理，導(dǎo)致消防機(jī)構(gòu)演“獨(dú)角戲”，制約著消防工作正常開(kāi)展。

黨的十六大報(bào)告指出，“進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式”，“提高行政效率”，“形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。

機(jī)構(gòu)體制由人構(gòu)成，管理工作主要由人實(shí)施，職責(zé)和法規(guī)由人來(lái)執(zhí)行。只有機(jī)構(gòu)體制設(shè)置合理，才能保證運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)，才能充分發(fā)揮管理者的主動(dòng)性、創(chuàng)造性?，F(xiàn)行消防機(jī)構(gòu)體制如何呢？

《消防法》第三條規(guī)定，“消防工作由國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)?！笨梢?jiàn)，地方各級(jí)人民政府是領(lǐng)導(dǎo)和管理消防工作主體，管理者為地方人員。《消防法》第四條規(guī)定“國(guó)務(wù)院公安部門(mén)對(duì)全國(guó)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施?！毕罊C(jī)構(gòu)是消防管理實(shí)施主體，實(shí)施管理者為現(xiàn)役制消防部隊(duì)軍人。消防部隊(duì)現(xiàn)行體制人員管理是以“條條管理”為主，消防部隊(duì)和公安機(jī)關(guān)“條塊結(jié)合的管理”模式,但人員工資福利待遇等為消防部隊(duì)“垂直管理”。而消防工作卻是“塊塊管理”，“條條實(shí)施”。

黨的十六大報(bào)告指出，轉(zhuǎn)變政府職能，“依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限，正確處理中央垂直管理部門(mén)和地方政府的關(guān)系”。

上述復(fù)雜的消防管理機(jī)構(gòu)體制模式，既不是中央垂直管理，又不是純粹地方管理，更不是標(biāo)準(zhǔn)的軍事管理。這種模式顯然是層次過(guò)多、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)。造成事實(shí)上基層地方政府和消防部隊(duì)人員管理互不隸屬。

現(xiàn)實(shí)生活中地方一般不過(guò)問(wèn)部隊(duì)的事。消防工作自然成了老百姓講的“消防隊(duì)”的事。消防人員自然成為現(xiàn)實(shí)上的“外人”。

從實(shí)際意義上講，國(guó)家拿出大塊經(jīng)費(fèi)供給消防部隊(duì)人員經(jīng)費(fèi)，來(lái)為地方服務(wù)，減輕了地方負(fù)擔(dān)。但受消防監(jiān)督和消防管理機(jī)構(gòu)體制人員隸屬關(guān)系設(shè)置不合理的影響，一些地方政府雖經(jīng)消防部隊(duì)幾代人“磨破嘴”仍然引不起重視，推推動(dòng)動(dòng)，不推不動(dòng)。公安消防機(jī)構(gòu)既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，演“獨(dú)角戲”，消防工作嚴(yán)重滯后。

癥結(jié)之二：消防業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)渠道不暢，制約消防工作正常開(kāi)展。

財(cái)指經(jīng)費(fèi)開(kāi)支等，它是維持和發(fā)展管理系統(tǒng)的財(cái)力基礎(chǔ)。公安部、財(cái)政部（82）公發(fā)（武）157號(hào)文件規(guī)定，公安消防業(yè)務(wù)性開(kāi)支由地方財(cái)政安排解決。但癥結(jié)之一所列消防監(jiān)督和消防管理機(jī)構(gòu)體制人員隸屬關(guān)系設(shè)置不合理，對(duì)消防工作產(chǎn)生的負(fù)面作用，勢(shì)必影響消防業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的投入。既然是“外人”的事，資金投入自然少有人問(wèn)津，雖然不能武斷地說(shuō)全國(guó)各地都是如此，但個(gè)別地區(qū)因?yàn)榻?jīng)費(fèi)的事著實(shí)讓消防官兵傷透了腦筋。特別是基層消防科、大隊(duì)，當(dāng)前多數(shù)地區(qū)僅3、4人，消防工作量之大可想而知，但還是要花費(fèi)大量時(shí)間去爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)。更有甚者建國(guó)幾十年一些地方政府至今未將消防經(jīng)費(fèi)列入預(yù)算。

癥結(jié)之三：防火、滅火器材裝備落后，不適應(yīng)新時(shí)期消防工作需要。

物指消防營(yíng)房設(shè)施、器材、裝備、技術(shù)工具等，屬于業(yè)務(wù)性開(kāi)支范圍。它是管理系統(tǒng)進(jìn)行工作的物質(zhì)、技術(shù)基礎(chǔ)。從事消防工作，必須有一定數(shù)量的器材裝備等予以保證。消防管理者的任務(wù)之一，就是合理購(gòu)置，適時(shí)維修，指導(dǎo)正確使用。同時(shí)，還要對(duì)器材裝備進(jìn)行更新、改造，提高裝備的現(xiàn)代化水平，做到物盡其用。

消防經(jīng)費(fèi)不到位，器材裝備更談不上合理購(gòu)置、維修、更新、改造。提高裝備的現(xiàn)代化水平，做到物盡其用，更是天方夜談。失去器材裝備等的保障，有效地預(yù)防、減少和控制火災(zāi)危害，保衛(wèi)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全必然大打折扣。

僅以消防科、大隊(duì)為例，根據(jù)《公安消防部隊(duì)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)裝備配備標(biāo)準(zhǔn)》，最低應(yīng)當(dāng)配備車(chē)輛裝備、防火檢查設(shè)備、火場(chǎng)勘查設(shè)備、消防宣傳設(shè)備、信息處理設(shè)備24種。經(jīng)對(duì)一些地區(qū)消防裝備進(jìn)行了解，雖經(jīng)上級(jí)消防機(jī)構(gòu)歷經(jīng)十余年達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，到目前為止，十幾個(gè)消防科、大隊(duì)僅配備到位三、四種。不到標(biāo)準(zhǔn)的17%。更可悲的是，為了應(yīng)付達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，一家購(gòu)置的防火檢查儀器箱，十幾個(gè)科、大隊(duì)輪流使用。

癥結(jié)之四：信息流通渠道不合理，條條行文無(wú)力度，地方被動(dòng)從事“份內(nèi)事”，制約消防工作社會(huì)化。

信息指數(shù)據(jù)、表報(bào)、文件、資料、情報(bào)、消息等。它是管理系統(tǒng)的神經(jīng)。消防管理者通過(guò)信息了解情況，又運(yùn)用信息進(jìn)行決策，并實(shí)施組織、指揮、控制。因此，掌握信息，正確運(yùn)用信息，是提高管理工作水平的重要環(huán)節(jié)。

近幾年，消防工作行文模式雖然逐漸出現(xiàn)了由消防機(jī)構(gòu)行文向政府行文過(guò)渡。但當(dāng)前，公安消防機(jī)構(gòu)至上而下，行文方式最多的還是條條對(duì)條條，一直發(fā)到消防科、大隊(duì)三、四人。這三、四人反過(guò)來(lái)又要起好“參謀”作用，將文件精神報(bào)告政府，政府被動(dòng)執(zhí)行。即使至上而下是政府行文，由于癥結(jié)之一所列機(jī)構(gòu)體制的原因，地方落實(shí)積極性亦不高，文件精神能否真正貫徹到位就可想而知了。

改革當(dāng)前癥結(jié)的幾點(diǎn)構(gòu)想

黨的十六大報(bào)告指出，“發(fā)展必須堅(jiān)持和深化改革，一切妨礙發(fā)展的思想觀念都要堅(jiān)決沖破，一切束縛發(fā)展的做法和規(guī)定都要堅(jiān)決改變，一切影響發(fā)展的體制弊端都要堅(jiān)決革除。”

構(gòu)想之一：推行人員、經(jīng)費(fèi)中央垂直管理，解決消防監(jiān)督和消防管理機(jī)構(gòu)體制人員隸屬關(guān)系設(shè)置不合理，層次過(guò)多、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問(wèn)題。

首先，推行人員中央垂直管理有利于解決消防監(jiān)督和消防管理機(jī)構(gòu)體制人員隸屬關(guān)系設(shè)置不合理的問(wèn)題。

黨的十六大報(bào)告關(guān)于繼續(xù)推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革要求，“合理設(shè)置機(jī)構(gòu)”，“切實(shí)解決層次過(guò)多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)”等問(wèn)題。管理工作主要是由人來(lái)實(shí)施，層次過(guò)多，必然造成人力資源的浪費(fèi)和內(nèi)耗。職能交叉必然造成推委扯皮。權(quán)責(zé)脫節(jié)必然造成責(zé)任的不落實(shí)。當(dāng)今，意大利等大多數(shù)國(guó)家都采用垂直統(tǒng)一的管理體制，而且取得了許多先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前火災(zāi)隱患久治不絕，重特大惡性火災(zāi)頻頻發(fā)生的形勢(shì)下，我們不妨借鑒一下國(guó)外經(jīng)驗(yàn)實(shí)行垂直統(tǒng)一的管理體制，加大對(duì)消防工作的領(lǐng)導(dǎo)力度。只有解決好消防監(jiān)督和消防管理機(jī)構(gòu)體制人員隸屬關(guān)系問(wèn)題，才能充分發(fā)揮管理者的主動(dòng)性、創(chuàng)造性，才能保證消防監(jiān)督工作高效實(shí)施。

第二，推行經(jīng)費(fèi)中央垂直管理有利于保障消防經(jīng)費(fèi)的投入，保障消防裝備適應(yīng)消防監(jiān)督工作、撲救現(xiàn)代火災(zāi)和搶險(xiǎn)救援工作的需要。

在改革開(kāi)放新形勢(shì)下，新產(chǎn)品、新技術(shù)不斷涌現(xiàn)，雖然近幾年消防工作得到蓬勃發(fā)展，但消防安全面臨的形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。突出表現(xiàn)在：重大火災(zāi)隱患大量存在；社會(huì)消防安全責(zé)任制不落實(shí)；消防投入不足：城市公共消防設(shè)施滯后于城市發(fā)展的狀況；一些地方、部門(mén)和單位不能正確處理消防安全與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的關(guān)系，只顧賺錢(qián)，不顧安全；全民消防法制觀念和消防安全意識(shí)有待提高；搶險(xiǎn)救援任務(wù)日益增加；重特大惡性火災(zāi)時(shí)有發(fā)生。

面對(duì)如此繁重工作任務(wù)，防火工作僅憑工作經(jīng)驗(yàn)和一雙眼一張嘴的監(jiān)督檢查模式已不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。撲救現(xiàn)代火災(zāi)打的是裝備戰(zhàn)，面對(duì)日益惡劣的火災(zāi)形勢(shì)，消防裝備無(wú)疑起著決定性作用。有相應(yīng)消防經(jīng)費(fèi)作保障，提高防火、滅火裝備的現(xiàn)代化水平，才能做到“來(lái)之能戰(zhàn)，戰(zhàn)之能勝”，才能為全面達(dá)小康保好駕，護(hù)好航。

構(gòu)想之二：轉(zhuǎn)變消防監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制和職能，變“管理型”為“監(jiān)督型”；變“具體事務(wù)型”為“依法調(diào)控型”，建立符合消防管理實(shí)踐規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)律的現(xiàn)代消防監(jiān)督機(jī)制。

首先，將消防機(jī)構(gòu)從管理型模式中剝離出來(lái)，變“管理型”為“監(jiān)督型”，符合消防管理實(shí)踐規(guī)律。

消防監(jiān)督與消防管理，是兩個(gè)概念、理論體系、實(shí)踐規(guī)律不相同的兩個(gè)事物。消防監(jiān)督屬于上層建筑范疇，具有行政性；它的基本特點(diǎn)是，以法律為后盾，是一種外在力量，具有強(qiáng)制性。消防管理它具有自然屬性和社會(huì)屬性。它的基本特點(diǎn)是：組織性、權(quán)威性、效益性等。

我國(guó)消防監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的，消防機(jī)構(gòu)集消防監(jiān)督和消防管理于一身，政企不分，大包大攬。消防機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)消防工作進(jìn)行管理，占了相當(dāng)大的比重，我們姑且稱(chēng)之為“管理型”模式；消防機(jī)構(gòu)依法實(shí)施消防監(jiān)督稱(chēng)為“監(jiān)督型”。

《消防法》第三條規(guī)定明確了地方各級(jí)人民政府是消防工作領(lǐng)導(dǎo)者和管理者，這是消防工作由消防機(jī)構(gòu)行為向政府行為過(guò)渡的里程碑，體現(xiàn)了消防工作社會(huì)化的宗旨。但第四條“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的消防工作實(shí)施監(jiān)督管理，并由本級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施?！钡囊?guī)定，又把消防機(jī)構(gòu)定性為各級(jí)政府對(duì)消防工作的行政管理部門(mén)。

現(xiàn)代消防管理理論總結(jié)消防管理實(shí)踐規(guī)律認(rèn)為，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下消防工作模式是政府領(lǐng)導(dǎo)——機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位自我管理——公安消防機(jī)構(gòu)依法監(jiān)督。從模式中可以看出，各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)在社會(huì)消防工作中的職責(zé)是依法實(shí)施監(jiān)督，不負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的消防管理工作。模式中的三方應(yīng)該各負(fù)其責(zé)，各自承擔(dān)各自的責(zé)任。消防管理工作是機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位的職責(zé)。消防機(jī)構(gòu)只應(yīng)承擔(dān)不依法辦事的責(zé)任，不應(yīng)承擔(dān)管理責(zé)任。立法上將消防機(jī)構(gòu)從管理型模式中剝離出來(lái)，變消防管理者為消防監(jiān)督者，這才符合實(shí)踐規(guī)律。

其次，將消防機(jī)構(gòu)從管理型模式中剝離出來(lái)，變“具體事務(wù)型”為“依法調(diào)控型”，符合市場(chǎng)規(guī)律。

黨的十六大報(bào)告指出“依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略”。

在我國(guó)已加入世貿(mào)組織的今天，外商和外國(guó)公民已大量進(jìn)入我國(guó)，他們?cè)谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下形成的法制觀念比較強(qiáng)，而我們的消防監(jiān)督機(jī)制再政企不分，職責(zé)不明，對(duì)別人的“孩子”也大包大攬，豈不是國(guó)際的一大笑話。再者，公安消防機(jī)構(gòu)管得太多，統(tǒng)得太死，不利于全社會(huì)力量在消防工作中的組成投用，不利于提高各企事業(yè)單位自身抗御火災(zāi)的能力，不適應(yīng)依法管理的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，更不符合十六大高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范的行政管理體制的要求。

1995年消防工作會(huì)議文件指出：“由政府制定法規(guī)，企業(yè)自行遵守，消防部門(mén)依法監(jiān)督，各負(fù)其責(zé)”。

公安消防機(jī)構(gòu)從具體事務(wù)型管理模式中解脫出來(lái)，改變?cè)谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的“一手抓監(jiān)督，一手抓管理”和包辦代替機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位防火工作的做法。將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)橐砸婪☉椭蜗肋`法行為為導(dǎo)向和工具，調(diào)控社會(huì)將消防工作納入依法自我管理“隱患自除，責(zé)任自負(fù)”的軌道上來(lái)，這才符合市場(chǎng)規(guī)律

第三，改革和完善消防監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，解決了當(dāng)前消防部隊(duì)人員編制不足與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題。

1982年全國(guó)消防力量實(shí)行現(xiàn)役體制，至2002年這20年間，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值翻了兩番，城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)近20%，城市建成區(qū)擴(kuò)大一倍多。同期，與此相適應(yīng)，國(guó)內(nèi)其他警種和政府公務(wù)員成倍增長(zhǎng)。而消防部隊(duì)，新增現(xiàn)役編制僅4萬(wàn)多人。在防火、滅火任務(wù)量成倍增多，重大火災(zāi)隱患大量存在，重特惡性大火災(zāi)時(shí)有發(fā)生；社會(huì)違反消防法律法規(guī)的行為比較嚴(yán)重；滅火救援任務(wù)大量增多的情況下，力量與任務(wù)顯然不適應(yīng)。

當(dāng)前消防部隊(duì)大量增加人員編制員額，既不現(xiàn)實(shí)，又不符合十六大“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則”。消防監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制通過(guò)轉(zhuǎn)型，才能打破當(dāng)前三、四人監(jiān)督管理幾十萬(wàn)人的局面，解決了人員編制不足的問(wèn)題。

構(gòu)想之三：加強(qiáng)和完善消防立法，確保消防監(jiān)督機(jī)制法制化、規(guī)范化。

怎樣才能使消防機(jī)構(gòu)體制和消防監(jiān)督工作機(jī)制運(yùn)行合理、穩(wěn)定、持久，只有用政策、法規(guī)（規(guī)章）等形式規(guī)定下來(lái)。

十六大報(bào)告關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能指出，“科學(xué)規(guī)范部門(mén)職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化”?！肮珓?wù)員之家”版權(quán)所有

本人認(rèn)為，當(dāng)前首要任務(wù)是將消防監(jiān)督和消防管理機(jī)構(gòu)體制設(shè)置，人員、經(jīng)費(fèi)中央垂直管理，消防監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制轉(zhuǎn)型，以法律的形式確立起來(lái)，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化。進(jìn)一步明確消防管理主體、消防監(jiān)督主體各自任務(wù)、職責(zé)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。認(rèn)真清理現(xiàn)行的消防行政法律、法規(guī)，廢除或修訂不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展要求、不符合世貿(mào)組織運(yùn)行基本規(guī)則的法律、法規(guī)及有關(guān)條文。只有這樣才能建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求、符合法制原則、“依法治火”的消防工作新格局，才能開(kāi)創(chuàng)消防社會(huì)化管理新局面。