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地方政府行為

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內(nèi)容摘要:改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)地方政府由原來(lái)單純的中央計(jì)劃的執(zhí)行者和貫徹者,正日益轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)中名副其實(shí)的市場(chǎng)主體。由于地方政府也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征,因而其管理行為和管理方式必然會(huì)從自身利益出發(fā),為了本地區(qū)、本部門的利益,與中央政府、其他地方政府之間不斷進(jìn)行博弈。這種行為不僅不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成,而且使資源配置達(dá)不到最優(yōu)。文章指出,要完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,建立良好的市場(chǎng)秩序,必須分析地方政府自身利益及其經(jīng)濟(jì)行為,從而為其規(guī)范提供思路。

關(guān)鍵詞:市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制地方政府市場(chǎng)秩序經(jīng)濟(jì)行為

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,地方政府作為參與市場(chǎng)的一個(gè)重要主體,按照資源具有稀缺性和追求自身效用最大化的原則,類似于企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng),地方政府之間、地方政府與中央政府之間,圍繞吸引具有流動(dòng)性的要素展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),其通過(guò)影響要素流動(dòng)和相關(guān)市場(chǎng)主體的行為來(lái)介入市場(chǎng)活動(dòng),所以地方政府自身利益及其行為特征必然直接影響到市場(chǎng)秩序和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善。本文就現(xiàn)階段我國(guó)地方政府行為對(duì)完善市場(chǎng)體制的影響進(jìn)行分析,并提出規(guī)范地方政府行為的思路。

地方政府自身利益的表現(xiàn)形式

地方政府作為參與市場(chǎng)的一個(gè)重要主體,其行為必然直接影響到政府機(jī)關(guān)的管理行為和管理方式,地方政府自身利益有三種表現(xiàn)形式:政府工作人員的個(gè)人利益,地方和部門的利益,地方政府機(jī)構(gòu)的集團(tuán)利益。

(一)政府內(nèi)部工作人員的個(gè)人利益

一般來(lái)說(shuō),政府代表人民的利益,其政策取向應(yīng)從全社會(huì)和整個(gè)國(guó)家的利益來(lái)考慮。因此,政府工作人員雖然理論上要求其必須從社會(huì)全局利益出發(fā),以客觀公正的第三者身份來(lái)考慮經(jīng)濟(jì)問(wèn)題,但是政府工作人員同時(shí)作為一個(gè)社會(huì)人,是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活緊密聯(lián)系在一起的,也必然具有自身的利益取向和利益價(jià)值,他們?cè)谶M(jìn)行地方事務(wù)的管理和決策中,同樣追求自身利益最大化。

(二)地方和部門的利益

地方政府與本地方各部門的利益狀況存在著較緊密的共同利益,從而造成經(jīng)濟(jì)政策的制定和執(zhí)行必須以實(shí)現(xiàn)本地區(qū)本部門的利益為根本出發(fā)點(diǎn)。這是因?yàn)椋?/p>

第一,改革開(kāi)放后,首要的任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)和穩(wěn)定社會(huì)秩序,促進(jìn)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,對(duì)此,地方政府的壓力不僅來(lái)自上級(jí)考評(píng)而且也來(lái)自當(dāng)?shù)鼐用窈褪袌?chǎng)主體的意愿。在資源有限的條件下就會(huì)迫使地方政府相互之間圍繞資源展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng),為本地方和本部門謀利益。

第二,國(guó)有和集體經(jīng)濟(jì)比重在大多數(shù)地方相對(duì)較高,這就給地方政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供了平臺(tái)。地方政府不僅可能通過(guò)各種補(bǔ)貼來(lái)幫助當(dāng)?shù)仄髽I(yè)在市場(chǎng)上進(jìn)行非正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng),而且還可能通過(guò)行政手段等直接限制或打擊外來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手,這樣就會(huì)破壞公平有序的市場(chǎng)秩序。

第三,我國(guó)要素市場(chǎng)還處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,要素的流動(dòng)還不是很充分,特別是勞動(dòng)力的流動(dòng)受到現(xiàn)行戶籍制度的嚴(yán)重制約。當(dāng)要素流動(dòng)性受到限制時(shí),地方政府可以采納的競(jìng)爭(zhēng)策略就受到限制,而且還互相牽制,地方政府就會(huì)通過(guò)行政或司法等手段限制要素流出,來(lái)維護(hù)自身利益。

第四,對(duì)地方政府的激勵(lì)和約束更多的來(lái)自上級(jí)政府,而不是當(dāng)?shù)鼐用窈褪袌?chǎng)主體。盡管當(dāng)?shù)鼐用窈褪袌?chǎng)主體可以通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)行使自己的權(quán)利,但在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中,上級(jí)政府的考核能夠更直接的影響當(dāng)?shù)卣男袨?。?dāng)?shù)卣疄榱诉_(dá)到特定的目標(biāo),一則通過(guò)和上級(jí)部門討價(jià)還價(jià)獲得更多的資源和政策;二則通過(guò)各種手段和其他政府競(jìng)爭(zhēng),以獲得更多的資源流入。

(三)地方政府機(jī)構(gòu)自身的集團(tuán)利益

研究表明,如果不存在有效的制約機(jī)制或約束機(jī)制,政府本身具有不斷擴(kuò)張和膨脹的本性,追求預(yù)算的最大化。由于政府的這種權(quán)力擴(kuò)張意識(shí),造成政府機(jī)構(gòu)臃腫,財(cái)政開(kāi)支和預(yù)算開(kāi)支中的非生產(chǎn)性支出,尤其是行政費(fèi)用開(kāi)支比例居高不下,而且使政策在執(zhí)行過(guò)程中面對(duì)較強(qiáng)的阻力,使政策的效率受到影響,這些作用和影響都通過(guò)利益關(guān)系調(diào)整來(lái)實(shí)現(xiàn)。

地方政府經(jīng)濟(jì)行為特征

在傳統(tǒng)的中央集權(quán)管理體制下,資源的配置完全依靠國(guó)家的指令,市場(chǎng)機(jī)制的作用是微乎其微的。改革開(kāi)放以后,地方政府越來(lái)越成為影響社會(huì)資源配置進(jìn)而影響產(chǎn)業(yè)政策績(jī)效的重要因素,成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中名副其實(shí)的市場(chǎng)主體。因此按“經(jīng)濟(jì)人”的特征分析,地方政府的經(jīng)濟(jì)行為特征可概括為三個(gè)方面:

追求效用最大化。由于地方政府既有總體特征又有個(gè)體特征,所以與經(jīng)濟(jì)理論中討論的一般追求效用最大化不同,地方政府所追求的效用最大化有兩方面:一是追求地方利益最大化,這是一種集體利益;二是個(gè)人利益最大化,地方政府并不是抽象的概念,而是由眾多公務(wù)人員組成,這些地方政府官員也都有自己的特殊利益。這兩個(gè)方面有時(shí)是互相促進(jìn)的,有時(shí)是沖突的。

機(jī)會(huì)主義。機(jī)會(huì)主義是指隨機(jī)應(yīng)變,投機(jī)取巧,為自己謀取更大利益的行為取向。從委托關(guān)系來(lái)說(shuō),作為人的地方政府應(yīng)該接受中央政府的委托,并執(zhí)行中央有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策,但是當(dāng)外部監(jiān)督約束機(jī)制乏力的時(shí)候,地方政府就會(huì)從地方利益出發(fā)與中央政策相違背,從而提高局部利益。

利益短期化。地方政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的市場(chǎng)主體,本身有著自身的利益。從弗里德曼和莫迪利安尼的有關(guān)消費(fèi)理論來(lái)看,經(jīng)濟(jì)人傾向于追求長(zhǎng)期利益,但我國(guó)現(xiàn)行的政府績(jī)效制度,使地方政府領(lǐng)導(dǎo)人追求的地方利益一般都為短期利益,為做出政績(jī),地方政府不惜盲目投資,重復(fù)建設(shè),設(shè)置地區(qū)貿(mào)易壁壘,阻礙地區(qū)間企業(yè)資產(chǎn)重組與兼并,導(dǎo)致地區(qū)間產(chǎn)生結(jié)構(gòu)趨同、企業(yè)分散、無(wú)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中地方政府行為的博弈分析

本文通過(guò)分析地方政府自身利益以及地方政府的經(jīng)濟(jì)行為特征,對(duì)考察地方政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的行為獲得了理論上的依據(jù)。那么地方政府是如何影響經(jīng)濟(jì)行為的,下文用博弈論進(jìn)行分析。

從地方政府與中央政府的相互關(guān)系來(lái)說(shuō),中央政府制定的政策能不能有效執(zhí)行,能不能取得良好效果,除了政策本身的合理性之外,還在于這種政策的執(zhí)行對(duì)地方政府收益和成本的比較,只有當(dāng)?shù)胤秸畧?zhí)行政策的收益大于成本時(shí),才能得到有效的執(zhí)行;反之,政策的實(shí)施就會(huì)受到阻礙。因此,在中央政府與地方政府的博弈中,地方政府擁有信息優(yōu)勢(shì),處于信息人的地位,中央政府處于委托人的地位。信息不對(duì)稱就意味著理性的人(這里指地方政府)可以利用信息優(yōu)勢(shì)謀取自身利益,發(fā)生逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。改革開(kāi)放以來(lái),地方政府一方面逐步成為地方利益的忠實(shí)代表,另一方面具有自身相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。因此,在一些情況下,它和中央政府的利益存在著明顯的差異性。

從地方政府之間的相互關(guān)系進(jìn)行分析,地方政府作為市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)主體,為扶持本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展,可能會(huì)設(shè)置地區(qū)貿(mào)易壁壘,阻礙地區(qū)間企業(yè)資產(chǎn)重組與兼并。為了便于分析,本文假設(shè)全國(guó)只有兩個(gè)地區(qū),兩個(gè)地方政府A和B,二者都同時(shí)作出決策,執(zhí)行正當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則,博弈支持矩陣(見(jiàn)圖1)。

這是一個(gè)類似于“囚徒困境”理論的完全信息靜態(tài)博弈。地方政府A和B在作出自己策略的同時(shí),不能忽視另一方的選擇對(duì)自己收益的影響。因此,它應(yīng)該考慮到另一方有兩種可能的選擇,并分別考慮自己相應(yīng)的最佳策略。在沒(méi)有嚴(yán)格的外部監(jiān)督約束機(jī)制或者說(shuō)中央政府查處概率極低的情況下,對(duì)地方政府A來(lái)說(shuō),B有執(zhí)行、不執(zhí)行兩種選擇。假設(shè)B選擇執(zhí)行,則A選擇執(zhí)行收益為50,不執(zhí)行的收益為60,A應(yīng)選擇不執(zhí)行;假設(shè)B選擇不執(zhí)行,則A選擇執(zhí)行的收益為70,不執(zhí)行的收益為40,A還是選擇不執(zhí)行。因此在本博弈中,無(wú)論地方政府B選擇執(zhí)行還是不執(zhí)行,地方政府A都是選擇不執(zhí)行。同樣道理,地方政府B的唯一選擇也是不執(zhí)行。因此,該博弈的唯一納什均衡是(不執(zhí)行,不執(zhí)行)。用上面博弈論的方法可分析各地方政府間的行為,以消除地方貿(mào)易壁壘為例,使生產(chǎn)要素自由流動(dòng),推動(dòng)地區(qū)間企業(yè)重組兼并,使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。如果A地開(kāi)放,B地不開(kāi)放,則A地市場(chǎng)要被B地企業(yè)占領(lǐng)一部分,利益受損,所以,A選擇不開(kāi)放;如果B地開(kāi)放,A地選擇不開(kāi)放,則A地市場(chǎng)除保住自己本地的市場(chǎng)外,還可以占領(lǐng)B地一部分市場(chǎng),收益增加,所以A還是選擇不開(kāi)放,同樣道理對(duì)B地也適用。這樣,產(chǎn)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)小、分散、重復(fù)建設(shè)就成為必然。

地方政府行為規(guī)范思路

綜上分析,地方政府與中央政府的博弈,地方政府之間的博弈,都是地方政府以自身利益為出發(fā)點(diǎn)而展開(kāi)的制度環(huán)境、資本、資源和區(qū)際貿(mào)易環(huán)境的競(jìng)爭(zhēng),地方競(jìng)爭(zhēng)能給地方經(jīng)濟(jì)帶來(lái)活力有正面效應(yīng),但是其負(fù)面效應(yīng)也是不容忽視的。在短視決策的制約下,地方政府的行為出現(xiàn)了兩個(gè)明顯的特征:一是地方保護(hù)主義,二是惡性競(jìng)爭(zhēng)。所以,規(guī)范地方政府行為,建立良好的市場(chǎng)秩序,應(yīng)做好以下工作:

理順關(guān)系以形成合理的利益格局。在政府行政系統(tǒng)中形成合理的利益格局,是規(guī)范地方政府行為的根本性措施。當(dāng)前行政體制改革正在全國(guó)自上而下全面展開(kāi),調(diào)整行政管理體制,理順中央和地方之間、上下級(jí)政府之間、各地方政府之間的關(guān)系,具體來(lái)說(shuō),就是要在機(jī)構(gòu)改革中,按照“事—職—責(zé)—權(quán)—利”的邏輯順序,合理調(diào)整各層級(jí)政府和各行政部門之間的利益,建立起層次分明、主體明確的合理利益格局。要按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立和運(yùn)作的要求,以及各級(jí)政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展中所處的地位和所承擔(dān)的職能來(lái)確定其權(quán)力和利益,而不能只對(duì)原有的利益格局進(jìn)行微調(diào)。

全面清理政府部門與其主管經(jīng)濟(jì)主體之間的利益連帶關(guān)系。行政管理體制要從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)取向轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向,行政活動(dòng)不能背離市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。地方政府的利益不能違背和超越市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則,更不能借助政府行政手段追求政府利益。在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,必須重新配置政府、市場(chǎng)、企業(yè)之間的關(guān)系,割斷行政權(quán)利與企業(yè)之間的直接聯(lián)系,真正使企業(yè)不再依賴于政府而在市場(chǎng)機(jī)制中正常運(yùn)行,即所謂“不找市長(zhǎng)找市場(chǎng)”。當(dāng)務(wù)之急是要全面清理各級(jí)政府及其部門的審批權(quán),在此基礎(chǔ)上取消那些不必要的審批項(xiàng)目,即使確需保留的,也要通過(guò)制定嚴(yán)格的規(guī)范,使其程序化、公開(kāi)化。另外重新配置政府與資源配置的關(guān)系,取消行政權(quán)利對(duì)各種物資資源的直接支配權(quán)。除少數(shù)關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要資源外,絕大多數(shù)生產(chǎn)要素都要逐步由計(jì)劃分配轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置。

確立維護(hù)轄區(qū)之間市場(chǎng)開(kāi)放、信息開(kāi)放和制度競(jìng)爭(zhēng)的基本原則。轄區(qū)之間的市場(chǎng)開(kāi)放、信息開(kāi)放和制度競(jìng)爭(zhēng)作為一種“發(fā)現(xiàn)過(guò)程”,是發(fā)現(xiàn)、學(xué)習(xí)、模仿、擴(kuò)散以及創(chuàng)造更適宜的制度的過(guò)程。只有這樣,才能改善轄區(qū)的貿(mào)易環(huán)境和制度環(huán)境。地方政府競(jìng)爭(zhēng)既有正面效應(yīng),又有負(fù)面效應(yīng),這要求既要允許地方政府競(jìng)爭(zhēng)存在,又要建立一種良好的地方競(jìng)爭(zhēng)秩序,這種競(jìng)爭(zhēng)秩序不能只依靠在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題之后由上級(jí)政府改正下級(jí)政府的通常方法來(lái)解決。因此,政府競(jìng)爭(zhēng)秩序問(wèn)題的解決必須建立在政治基礎(chǔ)上,關(guān)鍵是應(yīng)該在國(guó)家的根本大法中明確寫入維護(hù)國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng),即維護(hù)國(guó)家大部分產(chǎn)品、勞務(wù)、人員和資本四大自由流通。

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