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電子政務(wù)中電子僅是工具，最關(guān)鍵的是政務(wù)。所以政府在現(xiàn)有體制條件下就要考慮到行政機(jī)構(gòu)體制改革中的政務(wù)流程再造(GovernmentProcessReengineering，GPR)的問(wèn)題。GPR實(shí)際就是利用信息技術(shù)進(jìn)行政府業(yè)務(wù)流程再造，這在目前我國(guó)的電子政務(wù)建設(shè)和政府改革進(jìn)程中十分重要。因此，流程再造方法的設(shè)計(jì)顯得非常緊迫。本文將借鑒企業(yè)業(yè)務(wù)流程再造（BPR）的方法并結(jié)合政府政務(wù)的特點(diǎn)，提出在電子政務(wù)環(huán)境下政務(wù)流程再造的方法。

【摘要】電子政務(wù)是政府管理的一場(chǎng)革命，要開(kāi)展電子政務(wù)就必然要進(jìn)行政府流程再造。科學(xué)、合理的行政流程是電子政務(wù)存在和健康發(fā)展的前提條件之一，但目前面臨的一大難題便是政務(wù)流程再造的方法欠缺。本文則是借鑒企業(yè)中一些較為成熟的流程再造方法，提出適合政府政務(wù)特點(diǎn)的政務(wù)流程再造方法，以更好地服務(wù)于電子政務(wù)建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】電子政務(wù)流程再造階段任務(wù)框架

一、電子政務(wù)環(huán)境下政務(wù)流程再造的方法框架

為了提出一種具有普遍指導(dǎo)意義的再造方法，威廉姆·J·凱丁格等人通過(guò)調(diào)查33家咨詢公司的實(shí)際運(yùn)用情況，分析了25種常見(jiàn)方法中“階段與任務(wù)”的共性和差異，找出每一階段的核心任務(wù)，經(jīng)過(guò)綜合后得出了6個(gè)階段21個(gè)任務(wù)的流程創(chuàng)新方法即階段－任務(wù)（S－A）框架，這一框架在BPR中已經(jīng)得到廣泛應(yīng)用。盡管BPR是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，但通過(guò)S－A框架可以較為有效的從始至終的指導(dǎo)BPR的各種活動(dòng)。

鑒于目前我國(guó)電子政務(wù)和政務(wù)流程再造發(fā)展的形勢(shì)，我們有必要提出一套基于電子政務(wù)的政務(wù)流程再造的S－A方法框架。由于BPR和GPR的相似性，我們根據(jù)BPR中的S－A框架方法，提出了政務(wù)流程再造的方法框架，如圖1。用SiAj代表具體的某個(gè)活動(dòng)。在這里，S代表階段，i代表數(shù)列的順序，Si就代表某i個(gè)階段；同理，A代表活動(dòng)，Aj就代表某個(gè)階段的第j個(gè)活動(dòng)。

階段

任務(wù)

階段1

構(gòu)思設(shè)想

（S1）

S1A1

得到上級(jí)管理者的承諾和管理愿景

S1A2

認(rèn)識(shí)電子政務(wù)系統(tǒng)潛力

S1A3

發(fā)現(xiàn)流程再造的機(jī)會(huì)

S1A4

結(jié)合電子政務(wù)的要求選擇流程

階段2

項(xiàng)目啟動(dòng)

（S2）

S2A1

建立再造小組

S2A5

制定再造目標(biāo)評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

S2A2

通知各部門(mén)

S2A3

制定計(jì)劃預(yù)算

S2A4

分析流程外部需求

階段3

診斷分析

（S3）

S3A1

描述現(xiàn)有流程

S3A2

分析現(xiàn)有流程

階段4

流程設(shè)計(jì)

（S4）

S4A1

分析對(duì)流程的要求

S4A2

定義分析新流程的方向

S4A3

設(shè)計(jì)人事及組織結(jié)構(gòu)

S4A4

系統(tǒng)的分析和設(shè)計(jì)

階段5

流程再造

（S5）

S5A1

重新組織結(jié)構(gòu)

S5A2

培訓(xùn)員工

S5A3

實(shí)施電子政務(wù)

S5A4

新舊流程切換

階段6

監(jiān)測(cè)評(píng)估

（S6）

S6A1

評(píng)估新流程的績(jī)效

S6A2

轉(zhuǎn)向連續(xù)改善活動(dòng)

圖1政務(wù)流程再造的S－A框架

二、政務(wù)流程再造的步驟

1、第一階段：構(gòu)思設(shè)想。這個(gè)階段是項(xiàng)目策劃階段，是為政府流程再造建立“宏觀模型”階段。

（1）得到管理者的承諾和管理愿景。政務(wù)流程再造是一種對(duì)政府部門(mén)影響深遠(yuǎn)的變革，因此，高層管理人員必須達(dá)成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)并得到上級(jí)管理部門(mén)的認(rèn)可。

（2）認(rèn)識(shí)電子政務(wù)系統(tǒng)的潛力。電子政務(wù)是實(shí)施政務(wù)流程再造的關(guān)鍵因素，因此對(duì)識(shí)別政府部門(mén)應(yīng)有的電子政務(wù)環(huán)境應(yīng)予以足夠的重視。首先，擬定電子政務(wù)的規(guī)劃，從當(dāng)前可能提供的最新技術(shù)出發(fā)，重點(diǎn)考慮有那些可能提高部門(mén)內(nèi)部運(yùn)作效率，增加公眾滿意度以及打破部門(mén)間界限、增進(jìn)協(xié)調(diào)的信息技術(shù)。其次，確認(rèn)部門(mén)的戰(zhàn)略目標(biāo)與電子政務(wù)之間的關(guān)系。目前電子政務(wù)中的面向?qū)ο蟮南到y(tǒng)、密鑰管理機(jī)制、工作組技術(shù)等技術(shù)都對(duì)政務(wù)流程再造提供了新的思路和方法。

（3）發(fā)現(xiàn)流程再造的機(jī)會(huì)。要根據(jù)戰(zhàn)略技術(shù)對(duì)部門(mén)狀況做宏觀的分析，確認(rèn)政府部門(mén)核心流程，即部門(mén)內(nèi)面向公眾最廣的流程。有兩種方法可用于確定再造流程：預(yù)定法和綜合法。

（4）結(jié)合電子政務(wù)要求，選出流程再造的項(xiàng)目。在分析流程時(shí)，首先要分析現(xiàn)有政務(wù)流程與將來(lái)的電子政務(wù)要求的沖突，看看哪些流程與電子政務(wù)的要求最不相符。然后結(jié)合上一階段對(duì)核心流程的分析，對(duì)提出的備選流程進(jìn)行評(píng)估。

2、第二階段：項(xiàng)目啟動(dòng)。項(xiàng)目啟動(dòng)階段標(biāo)志著流程再造工程的正式開(kāi)始。

（1）建立再造小組。首先，管理層可以委任一個(gè)流程再造負(fù)責(zé)人對(duì)整個(gè)流程再造活動(dòng)的運(yùn)作和結(jié)果負(fù)責(zé)，然后成立再造小組，其成員可以由政府部門(mén)內(nèi)部人員和外部咨詢?nèi)藛T共同組成。再造小組的職責(zé)包括分析現(xiàn)有流程，設(shè)計(jì)和執(zhí)行新的流程。

（2）通知各部門(mén)。政府在著手進(jìn)行政務(wù)流程再造時(shí)，必須對(duì)所有員工進(jìn)行必要的宣傳，要讓他們認(rèn)識(shí)到部門(mén)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。通常采用的辦法是在部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行統(tǒng)一的公開(kāi)宣傳，著重強(qiáng)調(diào)流程再造項(xiàng)目的涉及范圍、可行性、挑戰(zhàn)性，以及若不進(jìn)行再造可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)和緊迫感等。

（3）制定計(jì)劃和預(yù)算。根據(jù)對(duì)核心流程的進(jìn)一步分析，制定再造項(xiàng)目的日程表，大致描述項(xiàng)目的資源需求、預(yù)算、歷程及目標(biāo)，同時(shí)應(yīng)明確資源的評(píng)價(jià)和深層次的預(yù)算問(wèn)題。

（4）分析流程外部公眾需求。為確立流程屬性，應(yīng)該對(duì)流程用戶的需求進(jìn)行分析，以確保流程目標(biāo)和屬性支持所確定的用戶的需求?？蓭椭钊肓私夤娦枨蟮募夹g(shù)和方法有：焦點(diǎn)座談會(huì)、質(zhì)量功能展開(kāi)。

（5）制定再造目標(biāo)和評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。在確定流程的目標(biāo)時(shí)，需要設(shè)置高水平的“延伸目標(biāo)”，延伸目標(biāo)通常以一流標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者所設(shè)立的“標(biāo)桿”來(lái)確定。其次，還要提供判斷項(xiàng)目成功與否的流程屬性標(biāo)準(zhǔn)。這種目標(biāo)應(yīng)當(dāng)直接以客戶為中心，如較好的服務(wù)質(zhì)量、較高的公眾滿意度以及較短流程運(yùn)行時(shí)間等。

3、第三階段：診斷分析現(xiàn)有流程。

（1）描述現(xiàn)有流程。對(duì)現(xiàn)有流程進(jìn)行文字性描述，包括對(duì)活動(dòng)、控制、資源、業(yè)務(wù)規(guī)則和信息流等方面的描述，當(dāng)然也涉及活動(dòng)、信息及其他相關(guān)流程特性之間相互關(guān)系的表達(dá)。同時(shí)，要關(guān)注流程特性和流程效果，如：公眾的滿意度、公文流轉(zhuǎn)速度等。

（2）分析現(xiàn)有流程。首先描繪出流程圖和各級(jí)子流程圖。可通過(guò)與流程參與者的面談了解信息流及其相互間的聯(lián)系；根據(jù)信息處理的方式和處理過(guò)程中所涉及的資源等，確定所處理信息的附加值等，所有這些均將作為改進(jìn)流程的度量標(biāo)志。其次，應(yīng)著重分析現(xiàn)有流程的弊端，即那些阻礙或分離有效工作流程的活動(dòng)和業(yè)務(wù)政策，分析弊病的重點(diǎn)應(yīng)放在確認(rèn)不需要的活動(dòng)、活動(dòng)中的瓶頸以及不必要的官僚步驟等方面。

4、第四階段：流程設(shè)計(jì)。政務(wù)流程的重新設(shè)計(jì)要盡量將崗位和工作流、電子政務(wù)系統(tǒng)幾方面搭配合適，最終完成進(jìn)行新流程設(shè)計(jì)。（1）分析電子政務(wù)對(duì)流程的要求。（2）定義并分析新流程的初步方向。設(shè)計(jì)新流程的關(guān)鍵是充分釋放再造小組的創(chuàng)造能力去思考、去發(fā)現(xiàn)，可以采取公開(kāi)論壇和無(wú)主題討論會(huì)的形式，引導(dǎo)大家產(chǎn)生新的設(shè)計(jì)思想。之后，將得到的信息用專門(mén)的度量方法，轉(zhuǎn)化成為流程的特性。支持政務(wù)流程設(shè)計(jì)的方法包括頭腦風(fēng)暴法、IDEF、Petri網(wǎng)等。（3）設(shè)計(jì)人事及組織結(jié)構(gòu)，要求其能滿足系統(tǒng)內(nèi)信息的自由交換，并且能夠提高個(gè)人與工作小組的決策和工作效率。（4）電子政務(wù)系統(tǒng)的分析和設(shè)計(jì)。

5、第五階段：流程切換。（1）重新組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制。重點(diǎn)放在向新組織設(shè)計(jì)方案的平滑過(guò)渡、綜合改進(jìn)上，主要任務(wù)有：業(yè)務(wù)單元的重新組織、組織與崗位重構(gòu)、崗位轉(zhuǎn)換、以及改進(jìn)工作質(zhì)量等等。（2）培訓(xùn)員工。員工知識(shí)和技能必須符合重新設(shè)計(jì)的要求，因此對(duì)員工的培訓(xùn)是十分重要的。除了專門(mén)的職務(wù)培訓(xùn)和系統(tǒng)培訓(xùn)外，一般培訓(xùn)也必須根據(jù)新的組織結(jié)構(gòu)改變。（3）實(shí)施電子政務(wù)系統(tǒng)。再造小組必須注意檢驗(yàn)新流程與電子政務(wù)系統(tǒng)的貼合程度，并指導(dǎo)員工應(yīng)用電子政務(wù)系統(tǒng)來(lái)運(yùn)行新的流程。（4）新舊流程切換。這項(xiàng)工作著重于向新的組織結(jié)構(gòu)過(guò)渡，工作包括組織重建、人員裁減、組建團(tuán)隊(duì)、工作交替等。根據(jù)新的流程設(shè)計(jì)，向有關(guān)員工清楚部署他們?nèi)蘸蟮墓ぷ魅蝿?wù)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

6、第六階段：監(jiān)測(cè)評(píng)估。此階段的主要任務(wù)是在戰(zhàn)略構(gòu)想階段設(shè)置目標(biāo)的評(píng)價(jià)以及新流程的動(dòng)態(tài)監(jiān)控，并發(fā)現(xiàn)新流程的問(wèn)題并持續(xù)改善。（1）評(píng)估新流程的績(jī)效。在廣義上，對(duì)流程的評(píng)價(jià)從以下幾個(gè)方面來(lái)考慮：一方面是流程的表現(xiàn)，即周期、效率、公眾滿意度、資源消耗等；另一方面是電子政務(wù)系統(tǒng)的表現(xiàn)，即故障時(shí)間、系統(tǒng)利用率、文件減少率等。這些監(jiān)控的指標(biāo)不僅有硬指標(biāo)，還有職務(wù)、活動(dòng)以及子流程之間的通信深度和廣度等軟指標(biāo)的度量；效率與設(shè)計(jì)參數(shù)的一致性的度量等等。（2）轉(zhuǎn)向連續(xù)改善活動(dòng)。必須建立評(píng)價(jià)階段和診斷階段之間的有效反饋環(huán)節(jié)，構(gòu)成這樣的一個(gè)反饋環(huán)。一方面可以提供對(duì)重新設(shè)計(jì)的流程行為的審查；另一方面也為新流程的進(jìn)一步調(diào)整提供依據(jù)。

三、面向政務(wù)流程再造的建模技術(shù)

一般而言，要想實(shí)現(xiàn)政務(wù)流程的再造（GPR），政務(wù)流程的建模必須是動(dòng)態(tài)的建模技術(shù)。動(dòng)態(tài)的建模技術(shù)能為流程再造提供一個(gè)業(yè)務(wù)流程模型，是具體的流程描述技術(shù)。目前常用于流程描述的一些模型方法分別是從不同的領(lǐng)域出發(fā)，為了研究不同的問(wèn)題而提出的，各有優(yōu)劣，參見(jiàn)表1。

表1可用于流程描述的各種模型加以比較

流程圖角色行為圖IDEF系列事件流程鏈Petri網(wǎng)

過(guò)程特點(diǎn)職能型職能型職能型跨職能型跨職能型

建模方向混和混合面向功能面向客戶混合

有否抽象機(jī)制無(wú)無(wú)有無(wú)有

計(jì)算機(jī)化能力可以可以可以較弱可以

對(duì)過(guò)程改造支持能力弱弱弱有有

是否含組織因素否是否是否

是否動(dòng)態(tài)是否否是否

可理解性較好需嚴(yán)密支持一般一般一般

Petri網(wǎng)模型作為工作管理技術(shù)中一項(xiàng)常用的建模、分析、仿真和模擬技術(shù)，Petri網(wǎng)模型可以擴(kuò)充，比如高級(jí)Petri網(wǎng)模型與工作技術(shù)的結(jié)合產(chǎn)物——WFPN，可以將業(yè)務(wù)流程映射為WFPN模型，并為業(yè)務(wù)流程自動(dòng)化和GPR鋪平了道路。通過(guò)對(duì)表1中各種模型工具綜合分析和評(píng)價(jià)，可以發(fā)現(xiàn)，Petri網(wǎng)是較為適合用來(lái)支持GPR的一種模型方法。從實(shí)用角度分析，Petri網(wǎng)既有成熟的理論作為其系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)，有較好的計(jì)算機(jī)化能力；從有效性的角度分析，Petri網(wǎng)對(duì)復(fù)雜動(dòng)態(tài)行為的描述能力滿足GPR的流程特點(diǎn)要求。

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