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中國信訪制度是一項具有本土特色的制度設(shè)計，它承載著公民政治參與、民意表達、糾紛化解、權(quán)利救濟以及穩(wěn)定維護的重要功能，充當(dāng)著社會“安全閥”的角色。但自20世紀90年代中期以來，涉法信訪活動所涉及的內(nèi)容及其影響卻違背了設(shè)計者的初衷，以較大規(guī)模群體訪和表達形式激烈的個體訪為主要標(biāo)志的涉法信訪高潮至今仍然沒有明顯的回落跡象，成為影響社會穩(wěn)定與社會和諧的主要因素。它不僅是部分公民的難解之痛，也是許多政府機構(gòu)揮之不去的心病。從中央到地方，對涉法信訪工作的強調(diào)和投入前所未有，摸索的方法層出不窮，而這一切并沒有有效遏制涉法信訪總量高位運行的態(tài)勢。當(dāng)前，隨著改革發(fā)展的不斷深入，社會經(jīng)濟生活中的各種矛盾日益凸顯，作為反映社情民意“晴雨表”的群眾上訪活動，凸現(xiàn)出許多新情況和新問題，值得我們共同關(guān)注。

一、我國涉法信訪工作面臨的新挑戰(zhàn)

隨著利益主體的分化和利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，各種社會矛盾呈現(xiàn)出主體多元化、內(nèi)容多樣化、影響復(fù)雜化、程度激烈化的嶄新特點，并形成涉法信訪中的的“參與危機”現(xiàn)象。

（一）、總量大，涉法信訪多，主體錯綜復(fù)雜

建國以來，我國出現(xiàn)過三次大規(guī)模的信訪高潮。第一次出現(xiàn)在1954年至1957年。這期間，三大改造和抗美援朝取得勝利，200多萬軍人復(fù)員轉(zhuǎn)業(yè)，因他們的工作和生活問題導(dǎo)致進京上訪。據(jù)內(nèi)務(wù)部等11個機關(guān)1956年的統(tǒng)計，全年來訪人數(shù)共42000人次。第二次信訪高潮出現(xiàn)在1979年至1982年。這期間，“”中遭受迫害的黨員、干部群眾以來信來訪的形式，要求平反昭雪，落實相關(guān)政策。中辦、國辦信訪局僅1979年就收到來信108萬件。第三次信訪高潮，從1993年開始持續(xù)到現(xiàn)在。隨著市場經(jīng)濟體制的建立、改革的深化和利益格局的調(diào)整，各種深層次矛盾逐步顯露，導(dǎo)致了這一獨具挑戰(zhàn)性的信訪高潮，表現(xiàn)為：

1、信訪總量大。就全國信訪整體形勢而言，全國31個省、區(qū)、市、縣以上黨政機關(guān)受理的群眾信訪總量，1998年比1997年上升37.3%，有的則高達205.4%，1999年比1998年上升了7.6%。2000年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量則是1995年的2.13倍，而且信訪總量逐年持續(xù)上升，給信訪工作帶來巨大的壓力。

2、涉法信訪多。涉法信訪涉及面廣，涉及到公、檢、法、司的各個方面，而且涉法信訪總量居高不下，上升幅度在信訪總量中所占的比重高達70-80%。其中，對審判機關(guān)裁判結(jié)果不認同和生效判決長期得不到執(zhí)行等方面的信訪占涉法信訪總量的81%。并凸顯出公眾對司法救濟公信力的顯性質(zhì)疑。

3、主體多元化。從信訪人員的職業(yè)構(gòu)成來看，參與信訪的人員從過去以普通群眾和干部為主擴大到了各行各業(yè)。以前的信訪主要是反映生活、工作和落實政策等方面的問題，所以信訪主體集中在某些特定的階層。而現(xiàn)在信訪所反映的問題門類繁多，應(yīng)有盡有，信訪主體遍布各個階層各個行業(yè)各個部門，信訪人員身份錯綜復(fù)雜。

（二）、信訪內(nèi)容涉及面廣，處理難度大

過去信訪內(nèi)容比較單一，第一次信訪高潮所涉及的內(nèi)容主要集中于解決復(fù)員軍人的工作和生活問題。第二次信訪高潮主要是要求平反“”造成的冤假錯案?，F(xiàn)在的信訪問題主要表現(xiàn)為復(fù)雜利益結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的爭端，包括企業(yè)改制、村民自治、耕地保護、農(nóng)民負擔(dān)、下崗就業(yè)、粗暴行政、司法腐敗、揮霍公款、貪污受賄、城鎮(zhèn)建設(shè)、環(huán)境污染、機構(gòu)改革、民主管理等方方面面。且問題所涉及的利益大小不一，涉及的主體多少不定，關(guān)系錯綜復(fù)雜，處理難度大。

（三）、信訪形式更加多樣化

過去主要是個體信訪，而現(xiàn)在的信訪形式不一而語，集體上訪、越級上訪和聯(lián)名信訪甚至無理訪、纏訪兼而有之。過去信訪方式主要是書信、電話、走訪，而現(xiàn)在的電子郵件訪、傳真訪、網(wǎng)絡(luò)訪等新的上訪形式比比皆是，信訪無論在組織、手段還是在行為方式上都在發(fā)生深刻變化。首先，群體性。目前群體性集訪涉及地區(qū)廣，人員多，規(guī)模大，勸阻、疏導(dǎo)困難。從中辦、國辦信訪局掌握的情況來看：1998年，全國31個省、區(qū)、市接待群眾集體上訪的批次和人次分別比上年增長50.3%和60%；1999年，接待群眾集體上訪的批次和人次又比1998年分別增長了18.7%和9.9%。集體上訪在整個信訪總量中所占比重較大，1998年占59.8%，1999年占66.3%。其中聯(lián)名信占群眾來信量的91%。2003年國家信訪局接待群眾集體上訪批次和人次，分別比上年上升41%和44.8%。其中，50人以上的集體上訪批次和人次，分別比上年上升33.3%和39%。在法不責(zé)眾的意識影響下，群體性集訪上升趨勢明顯。其次，越級性。據(jù)國家信訪局調(diào)查資料顯示：80%的信訪來自基層，80%的信訪問題可以在基層得到解決。由于各級信訪機構(gòu)在沒有任何監(jiān)督下對信訪案件層層轉(zhuǎn)辦，信訪工作網(wǎng)絡(luò)又“下不保底”，不利于及時就地解決問題，導(dǎo)致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點向中央聚集。2003年國家信訪局受理群眾信訪量上升14%，省級只上升0.1%,地級上升0.3%，而縣級卻下降了2.4%；中央和國家機關(guān)受理群眾信訪量上升46%，省、地、縣直屬部門增幅較少，有的還是負增長。國家信訪局受理群眾來信同比上升10.7%，接待群眾上訪的批次、人次同比分別上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，國家信訪局受理群眾來信同比上升20.2%,接待群眾上訪批次、人次同比分別上升99.4%和94.9%。最后，過激性。從信訪行為上看，過去民眾上訪總體比較溫和，近年來上訪群眾的情緒則日趨激烈，較大規(guī)模甚至大規(guī)模的過激行為在全國各省都有發(fā)生。由于信訪工作中的“重堵輕疏”，加上上訪群眾始終抱著“回報高于投入”的信念，在“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”“要想有出路，必須上馬路”的思想指導(dǎo)下，一些上訪群眾與體制漸行漸遠，甚至到了離心離德以至于對抗的地步。

二、涉法信訪運行中存在的主要問題

當(dāng)前，作為反映社情民意“晴雨表”的群眾上訪活動，出現(xiàn)了許多新情況：信訪主體的廣泛性和規(guī)模的集群性明顯；信訪問題的復(fù)雜性和內(nèi)容的趨同性突出；信訪活動的組織性和對抗性增強；信訪問題的相對集中性和上訪時間、地點的選擇性不斷顯現(xiàn)。從而導(dǎo)致：信訪機構(gòu)受理信訪事件大量越位；化解矛盾的責(zé)任主體大量錯位；行政機關(guān)的日常工作受到大量纏訪、鬧訪的嚴重干擾；重復(fù)訪、越級訪明顯增加，政府信訪工作開展艱難。

（一）、機構(gòu)分散，信訪滾雪球效應(yīng)愈發(fā)嚴重

現(xiàn)行信訪制度作為一種正式制度所具有的職能主要有兩個方面，其一是政治參與，即所謂的“民意上達”。其二是權(quán)利救濟，即信訪作為一種正常司法救濟程序的補充程序，通過行政方式來解決糾紛和實現(xiàn)公民的權(quán)利救濟。但在實踐中，不僅存在著各種訴求交錯在一起，出現(xiàn)“信訪問題綜合癥”，而且公民往往把信訪看成了優(yōu)于其它行政救濟甚至國家司法救濟的一種特殊權(quán)利。在一定的程度上，信訪制度作為一種民情上達、申冤維權(quán)的特殊信道，對社會起著安全閥，對老百姓起著寬慰劑的作用。但是，由于信訪機構(gòu)設(shè)立分散，歸口不一。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、立法機關(guān)、司法機關(guān)以及政府相關(guān)職能部門，均設(shè)有信訪機構(gòu)，卻并未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制。正是信訪機構(gòu)設(shè)置上的過度分散，導(dǎo)致其功能的不明確，功效發(fā)揮的不理想，并且當(dāng)穩(wěn)定取得壓倒一切的地位時，地方政府在“化錢買平安”、“穩(wěn)定壓倒一切”的理念下，通過領(lǐng)導(dǎo)包案處理信訪大要案責(zé)任制、信訪工作量化考評制度、信訪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任追究制度等形式，以達到息訪的效果。并且在國家信訪局采取以信訪量多少給各地排名、要求地方政府進京接訪、中央信訪部門給省市開信訪移辦單等這些強化考核力度措施出臺后，這種情況更加嚴重。面對大量的群體信訪或矛盾激化的各類個體信訪，上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，相當(dāng)一部分基層信訪問題的處理中不得已采取強壓、妥協(xié)、哄騙、盯梢跟蹤、截訪等法治以外甚至違法的方法，而且這種狀況已經(jīng)形成惡性循環(huán)，大量的社會矛盾涌向信訪渠道，三訪現(xiàn)象愈演愈烈。顯而已見，通過目前信訪體制這種非法治化的體外循環(huán)的手段解決社會矛盾，無論其結(jié)果是否得到真正解決，其對制度建設(shè)的效果是極為消極的，已經(jīng)造成了信訪滾雪球效應(yīng)現(xiàn)象，并且這個趨勢愈演愈烈。

（二）、責(zé)重權(quán)輕，信訪工作機制效率低下

在現(xiàn)實社會生活中，信訪除了監(jiān)督、解決爭議、聽取民聲、反映民意、維護穩(wěn)定等制度設(shè)計時的基本社會責(zé)任外，還“成了優(yōu)于其他行政救濟甚至司法救濟的最后一根救命稻草”。信訪機構(gòu)要承擔(dān)如此之大的責(zé)任，就必須要擁有相應(yīng)的職權(quán)來維系其機制的正常運行?？稍谥贫仍O(shè)計上，我國信訪機構(gòu)不具有行政的職能和權(quán)力，沒有獨立處理問題的權(quán)限，甚至也不是單獨序列的國家機構(gòu)，所以它只能承擔(dān)“上傳下轉(zhuǎn)”的程序性功能，不可以也不可能去解決本應(yīng)由負有一定職責(zé)的國家機關(guān)辦理的社會事務(wù)，從而使信訪部門處于無米下鍋的尷尬境地。失去了行政權(quán)力的依托，信訪工作缺乏權(quán)威性和約束力，對群眾來信來訪反映的問題難以解決。使社會管理的行政成本居高不下。另一方面，由于中國機構(gòu)改革始終未走出“九龍治水”和“十羊九牧”的怪圈，重復(fù)設(shè)置的機構(gòu)不但不能使政府對社會事件特別是突發(fā)事件反應(yīng)提速，反而徒生諸多瓜葛磨擦，據(jù)統(tǒng)計，真正通過上訪解決的問題只有2‰，效率之低可見一斑。

（三）、渠道不暢，“踢皮球”現(xiàn)象屢見不鮮

信訪機構(gòu)內(nèi)部有嚴格的上下級關(guān)系和各自的職責(zé)范圍，重層次、尚服從應(yīng)該是其組織關(guān)系的基本特征?？僧?dāng)前的信訪工作基本上是“自選工作”，很少“規(guī)定動作”。對于同一信訪案件，常常是群眾上訪的部門不同，接訪的工作人員有別，其處理結(jié)果和建議就會大相徑廷。信訪內(nèi)容的廣泛性和復(fù)雜性，信訪工作的隨意性，使信訪工作呈現(xiàn)出“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管”“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的隨意狀態(tài)，信訪局成了“萬金油”，各種矛盾都在這里歸大堆，信訪案件看似有了著落和受理單位，實際上各機構(gòu)對信訪人反映的問題推來推去，最后基本都不了了之。同時，由于黨政機關(guān)的信訪機構(gòu)與政府相關(guān)職能部門的信訪機構(gòu)之間職能交錯，缺乏內(nèi)在的溝通和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致信息的不共享，信訪資源的大量浪費閑置。職責(zé)的不清，信訪人向哪個部門訴說都有其道理，哪個部門都有理由拒絕信訪人的要求。即便給予受理，由于信訪系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，沒有建立信息網(wǎng)絡(luò)平臺，信訪者一個問題可能同時找了幾個機構(gòu)，得到的答復(fù)和解決方案也可能不一樣，甚至相互矛盾。這樣信訪人與信訪部門之間不自覺地形成了一種認識上的“踢皮球”。使得信訪人不知道到底要在哪里訴說？好不容易得到的答復(fù)和解決方案中，到底哪個更有效更有權(quán)威？

（四）、程序缺失，終結(jié)機制不完善

程序意味著具有一定形式的社會存在為實現(xiàn)一定目的的活動方式、步驟和過程。任何一種爭議解決機制要實現(xiàn)其正義的目標(biāo)，首先必須在受理、立案直至終結(jié)的一系列過程中，做到程序的完善、公開、公正，這樣人民合法權(quán)益的保護才能獲得形式上的公正。而我國法律對信訪案件的處理沒有嚴格的程序規(guī)范和處理標(biāo)準，終結(jié)機制也不完善。案件的受理、問題的實質(zhì)解決全憑領(lǐng)導(dǎo)的個人素質(zhì)、群眾情感以及對信訪的重視程度。對一個信訪案件，信訪機構(gòu)可以反復(fù)批轉(zhuǎn)下級機關(guān)或其他有關(guān)部門處理，下級機關(guān)或其他有關(guān)部門可以拖著不辦，為了求得問題的解決，信訪人只能越級、重復(fù)甚至異常上訪。事實上，上述制度性缺陷總是盤根錯節(jié)，綜合地影響著信訪的運行效果。

三、引起涉法信訪問題急劇增長的主要原因

上訪這種體制外的爭端解決機制對行政裁量和訴訟等體制內(nèi)的爭端解決機制具有一定的補救效應(yīng)和均衡效應(yīng)，可以在一定程度上削減和矯正政府體制內(nèi)單向度解決糾紛潛在的不公正性。但由于上訪制度本身就是內(nèi)生于中國層層嵌套、向上負責(zé)的政府流程，導(dǎo)致觀念文化、權(quán)力分配體制、監(jiān)督體制、救濟體制等無法為信訪制度的運行提供良好的環(huán)境。從而造成目前涉法信訪案件急劇增長。

（一）、司法信仰的缺失和法律權(quán)威的弱化

法律的神圣性與權(quán)威性是以法律自身所體現(xiàn)的主體情感與社會正義為紐帶的，具體可表現(xiàn)在司法機關(guān)嚴格執(zhí)法、規(guī)范辦案，實現(xiàn)公平與正義方面。這一紐帶的某一鏈條一旦出現(xiàn)扭曲或斷裂，公眾對法律的信仰即可能被削弱甚至喪失。在我國，數(shù)千年的人治統(tǒng)治使得從根本上就缺少信仰法律的基礎(chǔ)，法律制度上的漏洞往往又使人們?nèi)鄙龠m用法律的依據(jù)，而現(xiàn)實存在的許多不正常的執(zhí)法現(xiàn)象又不能不令人對當(dāng)今的執(zhí)法狀況產(chǎn)生懷疑。這種不尊崇法律、不相信司法裁判的結(jié)局，使人產(chǎn)生心理和道德的空白，必然導(dǎo)致思想上的迷茫和行為上的無序，遇到問題時不冷靜，考慮問題時不周全，處理問題時不規(guī)范，成為走上上訪之路的根本原因。

（二）、缺少公正執(zhí)法的環(huán)境

主要表現(xiàn)在一是行政權(quán)力依然大于司法權(quán)。在行政領(lǐng)域，最常見的一種現(xiàn)象就是領(lǐng)導(dǎo)批示?？v然有再多再好的法律，也趕不上上級機關(guān)的指示、重要領(lǐng)導(dǎo)的批示。領(lǐng)導(dǎo)批示本身彈性很大，而《國務(wù)院信訪條例》又對領(lǐng)導(dǎo)批示有著明文規(guī)定，即各級行政機關(guān)的負責(zé)人應(yīng)當(dāng)閱批重要來信、接待重要來訪，研究解決信訪工作中的問題，檢查指導(dǎo)信訪工作。這里面到底什么叫做重要來信什么叫做重要來訪，顯然缺乏標(biāo)準，而上訪人員都知道只要能獲得領(lǐng)導(dǎo)批示，就能解決問題，這樣“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”便成了信訪者信奉的教條。二是司法機關(guān)地位不高、司法權(quán)力弱化。一方面司法附屬于行政，受制于行政，另一方面司法權(quán)力的行使常常采用行政管理的模式，使明文規(guī)定的法律得不到有效執(zhí)行。比如，在司法領(lǐng)域，常常聽到“優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行”的說法。而“優(yōu)先”之說是否合法？為什么要“優(yōu)先”？優(yōu)先的對象是誰？又不得而知。于是，要想使自己的案件能夠“優(yōu)先”解決就必須上訪。這樣“優(yōu)先”也便成了涉法信訪增多的助推器。三是在處理纏訪纏訴案件中，有的單位為了求得一時的清靜，做出無原則的讓步，使無理纏訪纏訴人得到一些好處，這在某種程度上助長了無理纏紡纏訴人的氣焰。四是不排除極少數(shù)司法人員水平不高、素質(zhì)低下甚至貪贓賣法、枉法裁判的現(xiàn)象。

（三）、現(xiàn)行信訪工作機制不健全

一是在信訪機構(gòu)的設(shè)置上。我國的信訪機構(gòu)都是附屬于所在機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，專門負責(zé)接待來信來訪，本身不能夠解決任何實際問題。而信訪人員的問題得不到解決或解決的不好時，必然要越級上訪或采取他們認為可以解決問題的方式。二是在信訪監(jiān)督機制上。按照規(guī)定，信訪機構(gòu)對所受理的信訪案件，一是交本機關(guān)辦理，二是交有關(guān)機關(guān)處理。各有關(guān)機關(guān)對直接辦理、交辦、轉(zhuǎn)辦的信訪案件必須限期審理，限時回復(fù)。但由于監(jiān)督保障缺少有效的監(jiān)督制約，使有些問題久拖不決，也導(dǎo)致上訪不止。三是在處理信訪問題的工作方式上。某些上級主管機關(guān)常把上訪數(shù)量的多少和規(guī)模的大小作為評判下級機關(guān)工作好壞的標(biāo)準之一，有的甚至以一票否決給下級機關(guān)施加壓力。而下級機關(guān)為了追求短期效益，不被否決，便把精力放在對付上訪者的身上，這樣既難治標(biāo)也不了治本，無法從根本上解決問題。

（四）、司法機關(guān)的獨立性及權(quán)威性尚未確立

當(dāng)前，我國司法機關(guān)應(yīng)有的獨立地位尚未確立，司法機關(guān)在處理社會糾紛中的終局性得不到落實。這也是導(dǎo)致了大量的上訪、信訪案件出現(xiàn)的原因。近代西方社會的司法體制是以三權(quán)分立為基礎(chǔ)的，因此司法機關(guān)自身具有獨立的權(quán)力，當(dāng)事人對于司法機關(guān)的裁決不服，只能按照司法程序、由司法機關(guān)自身予以解決。而我國憲法雖然規(guī)定了“人民法院獨立行使審判權(quán)”，但在實踐中，司法機關(guān)的獨立行使審判權(quán)的規(guī)定并沒有落到實處。目前的情況是一遇有上訪，各種機關(guān)為了社會的穩(wěn)定或者其他的原因，對個案直接進行干預(yù)。由于其他機關(guān)不一定了解司法權(quán)力運作的方式，也由于這些機關(guān)并沒有直接參與案件的審理，不知道案件的具體情況，僅僅根據(jù)上訪者的一面之詞進行分析、判斷，難免得出錯誤結(jié)論。使得上訪者將其他機關(guān)的批示視為尚方寶劍向司法機關(guān)施加壓力，這樣，不但不能公正地解決上訪人所反映的問題，破壞人民法院的權(quán)威。同時，由于其他機關(guān)不當(dāng)?shù)奶幚?，造成只要上訪，當(dāng)事人就能獲利，盡管這樣的利益未必就是公正的、合法的。這種現(xiàn)象的存在，無疑等于鼓勵和縱容了人們上訪，使得涉法信訪的現(xiàn)象與日嚴重。

（五）、檢察機關(guān)對司法權(quán)威的維護乏力

司法的權(quán)威應(yīng)當(dāng)是公正性與穩(wěn)定性的統(tǒng)一。檢察機關(guān)與審判機關(guān)共同構(gòu)成我國的司法體系，在強調(diào)司法的權(quán)威性和終局性的情況下，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮出其在維護司法裁決的公正性與穩(wěn)定性中的地位與作用。因此，在我國實行兩元司法的憲政框架之內(nèi)，實行司法機關(guān)解決社會糾紛終局性的含義是首先，檢察機關(guān)對于生效的裁決認為是錯誤的，應(yīng)當(dāng)以有限次抗訴的方式予以救濟，以維護司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)具有的公正性。其次，檢察機關(guān)審查認為裁決是正確的，即人民法院的生效裁決一旦經(jīng)過檢察機關(guān)的審查認為不符合抗訴的條件，就應(yīng)當(dāng)視為終局性的裁決，除人民法院依審判監(jiān)督方式外其他機關(guān)不得干預(yù)，以維護司法機關(guān)裁決的穩(wěn)定性。但是目前，受我國傳統(tǒng)上僅僅注重司法的公正性而忽略了司法的穩(wěn)定性這種觀念的影響，在發(fā)揮維護司法機關(guān)權(quán)威的作用時，檢察機關(guān)的作用僅僅體現(xiàn)在檢察機關(guān)認為法院的裁決是錯誤時以抗訴的形式進行法律監(jiān)督。因此，即便是經(jīng)過了檢察機關(guān)審查后認為是正確的裁決，當(dāng)事人仍然可以通過上訪推翻審判機關(guān)的生效裁決。因此，檢察機關(guān)在維護司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)具有的穩(wěn)定性方面尚未發(fā)揮出其應(yīng)當(dāng)具有的地位與作用也是導(dǎo)致涉法信訪案件增多的一個客觀原因。

四、促進涉法信訪良性運行的基本對策

信訪制度自身的悖論和缺陷，造成信訪公民往上跑、信訪機構(gòu)逐級向下批轉(zhuǎn)信訪案件的惡性循環(huán)，這一循環(huán)導(dǎo)致了嚴重的社會內(nèi)耗。因此，信訪制度必須與時俱進，適時創(chuàng)新，以建立有效的調(diào)停機制與運行規(guī)則，防范矛盾激化，降低社會運行成本，促進涉法信訪良性運行。

（一）、創(chuàng)新信訪理念是解決涉法信訪問題的必然要求

信訪工作是法律工作，信訪事項從法律視角檢視，就是法律案例?！缎旁L條例》規(guī)定了“屬地管理、分級負責(zé)，誰主管、誰負責(zé)，依法、及時、就地解決問題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合”的原則，本文認為，除上述基本原則外，還需要進一步創(chuàng)新信訪理念。

1、法律至上。懷著深厚的感情做信訪工作是起碼的要求，但是感情絕對不能代替法律，法律作為硬規(guī)則約束，是絕對不能突破的最后底線。現(xiàn)代法制社會應(yīng)該首先提倡用法律解決問題。在強化信訪制度作為公民政治參與渠道的同時，應(yīng)把公民權(quán)利補救功能從信訪制度分離出去。在策略上應(yīng)盡可能避免使用行政手段，把矛盾和沖突引入到正常的司法程序之中，由司法機關(guān)以法律手段加以處理。

2、程序優(yōu)先。信訪活動必須按規(guī)定逐級、有序、理性、依法信訪。實踐中，有些在實體處理上并沒有多大問題的案件，當(dāng)事人仍信訪不止，往往就是程序上的瑕疵，當(dāng)事人感受不到司法的正義?，F(xiàn)實中公民無序越級信訪更多的是由下級機關(guān)的亂作為、不作為或作為不當(dāng)引起的，公民因此寄希望于尋求上級機關(guān)的支持和壓力，信訪制度逐漸向“準司法程序”靠攏。當(dāng)前，在處理信訪問題上許多是“暗箱操作”，人們一般會對程序規(guī)則的不合理不公正提出疑義，而只要程序公正合理，無論產(chǎn)生的結(jié)果如何，都是可以被人接受認可的。

3、依法分流。對可以通過復(fù)議、訴訟等法律程序解決的信訪事項，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知信訪人、舉報人申請復(fù)議、提起訴訟的權(quán)利，積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律途徑解決問題。不能一味地以“誰家孩子誰家抱”、“人要回去，事要解決”的簡單理由要求下級政府千方百計“抱”回、領(lǐng)走而草率了事。

4、公開中立。中立性是法治的基本內(nèi)涵。中立性要求信訪機構(gòu)在行使職權(quán)、處理具體信訪問題時，必須不偏不倚、一視同仁，不傾向于信訪參與諸方的任何一方，而按問題本來的是非曲直去處理信訪博弈各方的關(guān)系，因為信訪機構(gòu)與涉案責(zé)任單位往往有著更多的聯(lián)系，一旦有了偏見，就會先入為主，也就難以公平公正地對待各方信訪參與人。

5、有限信訪。信訪機構(gòu)不是法定的糾紛處理機關(guān)，應(yīng)該只對社會糾紛的解決起補充、輔助作用?！靶旁L制度的存在不能挑戰(zhàn)或破壞現(xiàn)有司法體系，信訪辦不能變成‘第二法院’或不開庭的‘三審法庭’。信訪機構(gòu)應(yīng)當(dāng)成為黨和政府的‘第二研究室’，擔(dān)負起表達民意、集中民智的決策咨詢機構(gòu)”。信訪機構(gòu)必須堅守不受理、不干預(yù)涉法涉訴案件。因個案利益的保護而動搖對司法權(quán)威的信仰，會動搖人們對法院判決信賴的司法理念，繼而損害整個社會的法律制度。

（二）加強制度建設(shè)是解決涉法信訪問題的根本途徑

1、嚴格實行“逐級上訪、分級受理”制度

“逐級上訪、分級受理”制度是指對群眾上訪反映的問題，一般由依法有權(quán)對該問題作出處理決定的基層直接管轄的部門或單位（起始單位）首先作出處理，上訪人如對起始單位處理不服，可向上一級機關(guān)提出復(fù)查請求，未經(jīng)起始單位接待處理或未持起始單位出具的《答復(fù)意見書》而直接到上級機關(guān)上訪的，上級機關(guān)只做登記，一般不立案、不交辦，勸其回到起始單位反映問題?！爸鸺壣显L、分級受理”制度是與終結(jié)機制配套的工作制度，是確保信訪終結(jié)機制實施的重要措施。然而，“逐級上訪、分級受理”制度在信訪工作實踐中并沒有得到很好的實施。原因如下：

（1）信訪部門受理哪些事項在條例中沒有明確規(guī)定。我國群眾信訪“門檻”過低，信訪部門受理的內(nèi)容過寬，多年來由于我們把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)演繹為黨和政府對一切社會政治、經(jīng)濟、文化事務(wù)的包攬，習(xí)慣通過單一的行政手段去處理紛繁復(fù)雜的各類社會矛盾。致使群眾不管什么事項都來信訪，群眾上訪存在著盲目性、任意性和無序性。信訪部門成為向來訪者解釋政策的“宣傳辦”，傾聽群眾訴說不滿的“出氣辦”，重大會事節(jié)日活動期間的“維穩(wěn)辦”，平息突發(fā)事件的“救火辦”。

（2）各級信訪機構(gòu)受理信訪事項的范圍不明確。分級受理的總原則模糊，信訪機構(gòu)上下職責(zé)不清、權(quán)限不明，各級信訪機構(gòu)直接辦理信訪事項的范圍不明確。中央一級、省一級信訪部門的工作重點是什么，主要有哪些事項、信訪當(dāng)事人不清楚，信訪部門的工作人員也不清楚。一方面造成該上級部門研究解決的信訪事項轉(zhuǎn)給了下一級，如政策方面的問題，跨地區(qū)、跨部門、跨行業(yè)方面的問題等，基層對這些問題無能為力。另一方面，造成上級部門受理了很多本該下級部門處理的信訪問題，如目前中央一級、省一級信訪部門相當(dāng)大的精力在重復(fù)做縣、鄉(xiāng)一級的信訪工作。

（3）信訪事項沒有規(guī)定時效限制。信訪人反映的信訪事項沒有時效限制，沒有規(guī)定信訪事項的時間跨度，通常是信訪人想訪就訪。

（4）信訪部門對信訪制度的認識不夠。分級受理是逐級上訪的前提，首先應(yīng)該嚴格界定各級各部門對信訪事項的受理范圍，既管轄權(quán)，應(yīng)在立法上予以明確；其次，加大宣傳力度和制度約束，讓每個公民都清楚地知道所訴信訪事項應(yīng)該找哪一級、哪個部門。把指導(dǎo)公民正確信訪作為信訪部門的一項重要工作。信訪條例中應(yīng)當(dāng)設(shè)立信訪管轄制度。信訪管轄制度是信訪法治化、規(guī)范化的重要內(nèi)容，也是信訪活動走向有序的重要保證?？梢試L試按級別管轄辦理相應(yīng)的信訪事項，比如：國家信訪機構(gòu)負責(zé)處理對中央政府機構(gòu)和機關(guān)工作人員的投訴，地方信訪機構(gòu)負責(zé)接待處理對地方政府和服務(wù)機構(gòu)工作的投訴。

2、建立一套科學(xué)的績效考核體系和責(zé)任追究制

引進經(jīng)濟學(xué)上的成本-收益分析理論，建立一套科學(xué)的信訪工作績效考核體系，并在此基礎(chǔ)上加強責(zé)任追究制，可以從制度上保證信訪工作各個環(huán)節(jié)工作質(zhì)量的提高。目前，信訪工作考核機制不完善，目標(biāo)管理不科學(xué)。有一些地方政府及其信訪部門對越級上訪和集體上訪實行目標(biāo)管理、總量控制、層層分解任務(wù)，按分配的數(shù)量進行考核。其直接負面效應(yīng)是迫使基層信訪部門把主要精力用在降低信訪量上，而不是用在解決問題上，為了把上訪數(shù)字壓下來，不惜花費大量人力、物力、長期派人到上級部門值班，許多省甚至長年有幾十人、上百人在北京守候，攔堵上訪群眾，想方設(shè)法不讓群眾在窗口登記。有的為了抹掉登記數(shù)字，到處托人找關(guān)系。這種舍本逐末的做法，結(jié)果當(dāng)然適得其反，致使一些問題久拖不決，矛盾不斷激化升級，造成了大批上訪老戶、纏戶。導(dǎo)致這種惡性循環(huán)的重要原因就是考核機制的不科學(xué)，考核的價值取向出現(xiàn)了問題。

3、完善行政訴訟制度

行政訴訟在程序上相對信訪制度而言其優(yōu)勢明顯，但是現(xiàn)行行政訴訟制度本身還存在一些缺陷，其強勢地位往往使實體不正義成為可能。信訪制度盡管缺乏規(guī)范的程序，存在濃厚的人治色彩和態(tài)意成分，但它包含了公眾認可的實體正義成分。盡管實現(xiàn)這種實體正義非常艱難，但是，在健全行政訴訟制度、樹立法律至上權(quán)威的漫長過程中，信訪制度“無論對于仍對行政訴訟持懷疑態(tài)度的行政相對人還是對于在行政訴訟中走投無路的行政相對人來說，都具有重要的意義?！碑?dāng)公民權(quán)利受到公權(quán)力侵害時，公民本來可以向當(dāng)?shù)卣蛏弦患壊块T提起行政復(fù)議，但是在具體操作中，由于復(fù)議機關(guān)與原有的責(zé)任部門存在千絲萬縷的上下級或利益關(guān)系，公民的行政復(fù)議大多數(shù)被駁回，行政復(fù)議不能發(fā)揮本應(yīng)發(fā)揮的行政監(jiān)督作用，導(dǎo)致這一渠道缺乏應(yīng)有的公信力和公正性。許多行政相對人并非不愿打官司，而是更習(xí)慣于通過信訪去實現(xiàn)目的。目前中國法治精神薄弱、人治傳統(tǒng)強大，本來應(yīng)該更多強調(diào)對司法補救制度的完善，而不應(yīng)過分強化信訪這種非司法手段，但是建設(shè)法治社會過程漫長，公民對仲裁和復(fù)議若明若暗，在諸多補救方式無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用時，越來越多的公民被迫選擇“告御狀”。特別是在鄉(xiāng)村，村民往往“望法興嘆”，把希望寄托于無門檻的信訪以尋“青天”。

（三）、建立“陽光信訪”是是解決涉法信訪問題的重要渠道

陽光信訪是指信訪過程體現(xiàn)公開、透明原則，在人們可以看得見的狀態(tài)下，將信訪公務(wù)行為向信訪人和社會公開。在實踐中，信訪的公開透明度明顯滯后，突出表現(xiàn)在一些信訪問題處理上的“暗箱操作”。當(dāng)前極少數(shù)信訪人摸準了政府需要穩(wěn)定的“軟肋”，人為地制造不穩(wěn)定的假象，其“鬧中求決”的手段在實踐中屢試不爽，并導(dǎo)致更多的信訪人效仿，帶來了不少社會負面效應(yīng)。這實際上是政府誠信缺失和底氣不足的表現(xiàn)。越來越多的經(jīng)驗表明，公平的實現(xiàn)必須在程序和形式上表現(xiàn)出公開性。比如，新聞媒體之所以常被信訪人寄予莫大的希望，就是因為媒體能夠揭破黑箱、推動監(jiān)督和評判。再如信訪信息系統(tǒng)可以方便信訪人提出信訪事項監(jiān)督信訪事項的受理、辦理，使上級政府和信訪機構(gòu)能夠及時了解、督促有關(guān)行政機關(guān)辦理信訪事項避免多頭信訪和重復(fù)信訪，節(jié)約行政成本，因此，建立“陽光信訪”，必須通過創(chuàng)建信訪網(wǎng)絡(luò)平臺，建立新聞發(fā)言人制度、設(shè)立專門負責(zé)接待公民查閱、咨詢信息的公開機構(gòu)等方式，提高政府的開放形象，同時，給媒體以相對寬松的環(huán)境并通過嚴格的程序讓其有序介入，媒體要正確引導(dǎo)社會輿論，以案釋法，使公民明辨是非，避免獵奇、渲染、夸張和誤導(dǎo)性宣傳報道。

（四）、實行集中處理是解決涉法信訪問題的有效方法

短期內(nèi)治理涉法信訪，要突出重點抓住關(guān)鍵。重點是解決一批群眾反映強烈的涉法信訪問題，遏制涉法信訪大量增多的勢頭。關(guān)鍵是要狠抓案件質(zhì)量，從源頭上遏制引起涉法信訪的誘因。要充分認識集中處理涉法信訪問題的重要性和緊迫性，進一步增強責(zé)任感。堅持實事求是、依法辦案的原則，抓緊組織力量，對涉法信訪案件進行全面排查，查清問題，找準原因，逐案逐人進行登記建檔，做到底數(shù)清，情況明，有什么問題就依法解決什么問題，對無理上訪的，要態(tài)度明確地予以告知，說服其罷訪息訴，鬧事的，要教育、批評直至依法制裁，把解決實際問題，加強思想教育和依法打擊處理違法行為有機結(jié)合起來，要進一步完善領(lǐng)導(dǎo)包案接訪制度，凡是由司法機關(guān)信訪部門多次調(diào)處仍未有效解決的信訪案件，原則上都要由部門領(lǐng)導(dǎo)親自包案接訪，認真落實定領(lǐng)導(dǎo)、定時間，包調(diào)處、包穩(wěn)定的“兩定兩包”工作制度，對因案件周期較長而導(dǎo)致的信訪，著力強化政法工作的監(jiān)督與制約，通過規(guī)定辦案期限、案件督察等多種形式，積極解決“久拖不決”的問題，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，減少信訪隱患，對因法律知識不清而導(dǎo)致的信訪，應(yīng)當(dāng)通過建立案前、案中、案后全方位的法律咨詢服務(wù)體系，積極為來訪群眾提供法律服務(wù)，解疑釋惑，化解矛盾；對需及時辦理的重大涉法信訪案件，由信訪組向有關(guān)部門下發(fā)督辦函，限期辦理，必要時由單位領(lǐng)導(dǎo)親自掛牌督辦，包案處理；對重點上訪老戶，應(yīng)當(dāng)建立“信訪檔案”，實行長期監(jiān)管，特別是對可能造成越級訪的，及時采取措施，加強教育引導(dǎo)，努力使問題解決在基層，消除在萌芽狀態(tài)。