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摘要:農(nóng)村行政體制改革和機構(gòu)改革不能僅僅從行政體制本身考慮如何深化，而應(yīng)跳出行政體制的局限，調(diào)整一切束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系及其上層建筑，建立和完善與社會主義體制相適應(yīng)的農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會管理新體制，推進農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞:鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革研究

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制問題，己日益受到學(xué)術(shù)界的重視。在不同的觀點中，有一點是共同的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革和機構(gòu)改革已經(jīng)不能僅僅從行政體制本身來考慮如何深化，必須跳出行政體制的局限，從更高的層面，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)換等問題上進行思考，力求徹底解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的諸多難題。深化農(nóng)村行政管理體制改革，歸根到底，就是調(diào)整一切束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系及其上層建筑，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、社會管理新體制，實現(xiàn)改革應(yīng)有的成效，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。具體可從以下五個方面進行創(chuàng)新:

1、克服四種傾向，進一步轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，提高行政效率。

(1)克服農(nóng)村基層黨組織長期存在的行政化傾向。發(fā)端于革命戰(zhàn)爭年代、建立在體制下的農(nóng)村基層黨組織，長期習(xí)慣于“一元化”的集中管理方式，大包大攬農(nóng)村行政性事務(wù)，由此造成黨、政、群、企不分，產(chǎn)生了行政化傾向。這不僅不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行使管理農(nóng)村社會經(jīng)濟工作的行政職能，而且還限制了市場中介組織自由發(fā)展壯大，從而使廣大農(nóng)民缺乏對市場信息變化的獨立判斷和自主選擇。要合理界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，正確處理黨、政、群、企之間的關(guān)系。

(2)克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的弱化傾向。長期以來，黨組織對農(nóng)村基層政權(quán)和執(zhí)法機關(guān)干預(yù)過多，而“條塊”分割又肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的職能，形成責(zé)任大、權(quán)力小、部門工作難協(xié)調(diào)的被動局面。要實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的對等，這樣，有利于強化行政責(zé)任意識，充分行使行政職能。

(3)克服其他社會組織的準(zhǔn)行政化傾向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“七所八站”習(xí)慣以準(zhǔn)行政組織的身份出現(xiàn)，經(jīng)常干擾農(nóng)村的社會經(jīng)濟活動;而村民自治組織又受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群團組織和其他社會經(jīng)濟組織等“外部性”因素制約，實際上也無法開展經(jīng)常性的群眾工作。要真正實現(xiàn)村民自治，必須克服這些干擾，進一步深化農(nóng)村行政管理體制改革。

(4)克服農(nóng)村群眾性組織的松散化傾向。新時期農(nóng)村出現(xiàn)的民間公益性組織和群體性自治組織(也包括一些非法宗教組織和黑社會組織等)，一直處于一種自生自滅、放任自流、自由發(fā)展的狀態(tài)，甚至呈現(xiàn)出迅速蔓延的趨勢。這對于長久地保持農(nóng)村社會秩序穩(wěn)定構(gòu)成威脅。因此，今后應(yīng)當(dāng)進一步加強和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)?！包h管農(nóng)村工作是我們黨的一個傳統(tǒng)，也是一個重大原則?！鞭r(nóng)村基層黨組織和廣大的農(nóng)民黨員以及黨的群眾組織及其成員，都必須嚴(yán)格按照各自制定的組織章程開展活動，通過增強系統(tǒng)內(nèi)部的凝聚力、吸引力和戰(zhàn)斗力，來發(fā)揮其對農(nóng)村其他民間組織的影響力、滲透力和推動力，真正起到帶領(lǐng)和引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕道路的核心作用。同時要注意處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群各種組織之間的工作關(guān)系，尤其是要處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間的工作關(guān)系。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政關(guān)系的現(xiàn)狀，大體上分為4種類型:第一種情況是黨政機構(gòu)分設(shè)，人員分離，職責(zé)明確，關(guān)系比較協(xié)調(diào)。第二種情況是黨政機構(gòu)雖已分設(shè)，職能劃分也比較明確，但在實際工作中黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾沖突。第三種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委包攬一切事務(wù)，事無巨細(xì)都由黨委書記一攬子安排布置，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能獨立履行其職能。第四種情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之間工作關(guān)系不協(xié)調(diào)，存在問題較多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還很普遍。問題產(chǎn)生的根本原因在于，我國縣級以上的黨政關(guān)系還沒有理順，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織職能劃分、機構(gòu)設(shè)置、人員管理和運行機制又缺乏制度性規(guī)范。因此要繼續(xù)推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變職能，精簡機構(gòu)，裁減冗員，建立健全行政監(jiān)督機制，提高行政效率和服務(wù)水平。此外還要著手解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)各職能部門黨組織逐漸脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的問題。近年來，在部門利益的驅(qū)動下，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級機構(gòu)黨組織被上劃到上級業(yè)務(wù)主管部門黨委垂直領(lǐng)導(dǎo)而陸續(xù)脫離鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。這些二級機構(gòu)中的黨員歸口上級業(yè)務(wù)主管部門黨委管理后，常年很少開展黨組織活動。隨著這些職能部門人權(quán)、財權(quán)、物權(quán)、事權(quán)被上劃管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府對“七所八站”的管理出現(xiàn)了“斷檔現(xiàn)象”，造成各職能部門之間工作難協(xié)調(diào)，相互推委扯皮，政令不暢，效率低下。改革方向和具體措施是，下放“七所八站”的垂直領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，實行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和管理，以保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)方方面面工作的完整性和一致性。

2.逐步完善村民自治制度，進一步加強農(nóng)村基層民主法制建設(shè)。

農(nóng)村改革以來，農(nóng)戶成為獨立的市場主體，農(nóng)民以極大的政治熱情去關(guān)注自己的切身利益，強烈要求行使民主權(quán)力來保障經(jīng)濟上的物質(zhì)利益。因此要從《憲法》和法律上確立村民自治組織的合法地位，讓億萬農(nóng)民直接行使民主權(quán)利，讓他們自己來當(dāng)家作主。實行村民自治既要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)又要善于改進黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和方法。十五屆三中全會提出:“擴大農(nóng)村基層民主，要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！倍r(nóng)村基層黨組織對村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)是政治思想上的領(lǐng)導(dǎo)和在重大問題、重要環(huán)節(jié)上的領(lǐng)導(dǎo)，決不能超越《憲法》和《村民委員會組織法》去搞包辦代替，更不能低估了農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神去搞行政干預(yù)。

完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會制度，加強鄉(xiāng)、村兩級基層民主政治建設(shè)。農(nóng)村基層民主政治建設(shè)包括兩個層次:一個層次是村級，主要任務(wù)是推行村民自治，鼓勵和支持農(nóng)民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;另一個層次是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，當(dāng)前的主要任務(wù)是堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的代表直接選舉制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會要認(rèn)真履行法律賦予的各項職權(quán)，嚴(yán)格依法行事。正確處理村黨支部與村民委員會之間的工作關(guān)系，妥善解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨、政、群組織和各種市場中介組織以及其他各類組織之間的關(guān)系，進一步界定職能，以便充分調(diào)動社會各方面的積極性和創(chuàng)造力，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。打破村際間的地域界限和戶籍管制，以一定人口規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營實體和各種社會中介組織為單位，組建新型的經(jīng)濟聯(lián)合體或村民自治組織，以增強農(nóng)民的群眾性自治組織內(nèi)部的親和力，實現(xiàn)農(nóng)村集約化經(jīng)營。

3.完善農(nóng)村財政制度，創(chuàng)新農(nóng)村財務(wù)管理。

(1)改革農(nóng)村金融體制，壯大農(nóng)村經(jīng)濟。發(fā)展壯大農(nóng)村經(jīng)濟，是實現(xiàn)農(nóng)民增收、財政增收的根本出路。目前農(nóng)民貸款難、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)貸款難、農(nóng)村資金外流現(xiàn)象比較突出，解決問題的重要途徑在于充分發(fā)揮財政資金引導(dǎo)作用，進一步深化加快農(nóng)村金融改革。農(nóng)村金融改革要著眼于兩個目標(biāo):加強和改善金融服務(wù);防范和化解金融風(fēng)險。這要求我們在三個方面推進農(nóng)村金融改革:構(gòu)建符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求、能支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)村金融體系，形成商業(yè)金融、政策金融和合作金融共同發(fā)揮作用的農(nóng)村金融體系;加快農(nóng)村信用社改革，重點明確:產(chǎn)權(quán)關(guān)系和管理責(zé)任，完善法人治理結(jié)構(gòu)，強化內(nèi)部管理和自我約束機制;完善農(nóng)村金融財務(wù)政策，通過貼息、減稅等形式，鼓勵金融機構(gòu)向農(nóng)村貸款，增加對農(nóng)村的資金供給。

(2)深化地方政府機構(gòu)改革，緩解財政供給壓力。機構(gòu)龐大，財政供養(yǎng)過度，是目前農(nóng)村財政困難形成的重要原因?，F(xiàn)在有少數(shù)地方存在“食之者眾，生之者寡”，“養(yǎng)民之道，貴在省官為先”。在當(dāng)代200多個國家中，大多數(shù)國家設(shè)置是三級政府，而我國機構(gòu)層次多，又都是疊床架屋分工細(xì)，人浮于事。就拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)來說，除(黨委、政府、紀(jì)檢、人大、政協(xié)、武裝部)“全套班子”外，還有“七所八站”機構(gòu)設(shè)置一應(yīng)俱全。另一方面，財政供養(yǎng)人員過多。為節(jié)約行政成本，要大力推進“三項”改革，“省”去許多不必要的官;深化村級管理改革，并村并組，削減領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)。

(3)健全民主理財制度，加強村級財務(wù)監(jiān)督。在財政體制欠完善的情況下，農(nóng)村有限的財政資金如果不能統(tǒng)籌安排在刀刃上，就會導(dǎo)致財力資源浪費。因此，很有必要健全村民民主理財制，讓村民直接或間接管理財務(wù);把財政工作納人領(lǐng)導(dǎo)干部任期考核責(zé)任目標(biāo)，使其對“上”負(fù)責(zé)，對“下”也負(fù)責(zé)，給老百姓一個明白，還干部一個清白，強化民眾對財務(wù)的監(jiān)督和管理，對經(jīng)費的收人與支出，都要有預(yù)算和論證，以防盲目投資，逐步實現(xiàn)財政運行體制的良性循環(huán)，促進農(nóng)村各項事業(yè)的蓬勃發(fā)展。

4深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，建立和完善與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制。

堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實轉(zhuǎn)變政府職能，精簡機構(gòu)和人員，逐步實現(xiàn)規(guī)范化管理;堅持“小政府、大服務(wù)”的改革方向，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”由當(dāng)?shù)攸h委和政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和具體管理的新體制，縣級業(yè)務(wù)主管部門只負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和專業(yè)培訓(xùn)，而不直接管理下屬單位的人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)、物權(quán)等;讓從事經(jīng)營性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所完全脫離行政管理體系和財政供養(yǎng)方式，使其按照市場經(jīng)濟規(guī)則獨立地運行;按照職能分設(shè)、機構(gòu)獨立、因崗定員、精簡高效的原則，徹底改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所八站”舊的管理體制和運行機制，決不能再留下尾巴;積極地培育農(nóng)村社區(qū)性市場中介服務(wù)組織，進一步加強和完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展;改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘。我國現(xiàn)行的戶籍管理制度從根本上說，是傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制“最后一筆遺產(chǎn)”，成為阻礙城鄉(xiāng)人口自由流動的制度性障礙，必須進行徹底的改革?？梢越梃b世界上一些發(fā)達國家的經(jīng)驗，制定出我國對特大城市人口總量規(guī)?？刂婆c人口結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合的新的戶籍管理法律制度。放開省會城市(特大都市除外)人為的戶籍管制，城鄉(xiāng)人口按居住地統(tǒng)一管理。

5.科學(xué)規(guī)劃中心建制鎮(zhèn)，推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進程。

目前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)有黨、政、人大組織、群團組織、司法組織、市場監(jiān)管組織、經(jīng)濟組織、社會組織等各種大大小小的組織機構(gòu)和組織體系，形成了一個龐大的擴張性組織網(wǎng)絡(luò)。這既增加地方的財政負(fù)擔(dān)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又造成農(nóng)村社區(qū)管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制轄區(qū)，按照經(jīng)濟節(jié)約、布局合理、資源集中配置的原則，科學(xué)規(guī)劃中心小城鎮(zhèn)，堅決撤消不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置。超級秘書網(wǎng)

農(nóng)村解體后，原來的公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊雖然改變了名稱，但其行政轄區(qū)的管理制度基本上仍維持原狀。多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)仍習(xí)慣于向村民委員會和村民組發(fā)號施令，硬性分配指標(biāo)，并責(zé)令村、組干部限按期完成任務(wù)，因此應(yīng)當(dāng)盡快取消村、組兩級“準(zhǔn)行政”的建制。今后村民組一級不再單獨擁有集體土地所有權(quán)，原有的債權(quán)、債務(wù)由現(xiàn)有人口占有、使用、繼承、處置。

調(diào)整合并農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置教育資源，節(jié)約使用極其有限的農(nóng)村辦學(xué)經(jīng)費。要結(jié)合農(nóng)村人口居住分散的特點，打破縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村行政區(qū)劃界限，實行規(guī)模辦學(xué)與邊遠山區(qū)辦教學(xué)點授課相結(jié)合的新管理模式。農(nóng)村中小學(xué)調(diào)整合并后，師資力量由縣教育主管部門統(tǒng)一調(diào)配，辦學(xué)經(jīng)費納人縣級財政年度預(yù)算，實行統(tǒng)一的集中管理。對于不再保留的農(nóng)村中小學(xué)原有集體資產(chǎn)，由縣級國有資產(chǎn)管理部門統(tǒng)一評估拍賣，回收資金繳人縣級財政金庫，專項用于改善農(nóng)村中小學(xué)教學(xué)設(shè)施;被保留下來的農(nóng)村中小學(xué)原有的全部資產(chǎn)，一律由縣級教育主管部門統(tǒng)一監(jiān)管。