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一、歷史與現(xiàn)狀:民族自治地方非正式制度的研究?jī)r(jià)值

在古代國(guó)家，由于少數(shù)民族地區(qū)特殊的自然、社會(huì)、歷史等多方面因素的影響，封建統(tǒng)治者對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的統(tǒng)治和管理更多是間接的，即使在后來(lái)的直接統(tǒng)治中，皇權(quán)也只止于縣，貫徹不到縣以下的民間區(qū)域，因此，在民間區(qū)域非正式制度所發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正式制度?，F(xiàn)行民族自治地方行政管理制度雖然已經(jīng)貫徹到了民族鄉(xiāng)層級(jí)，但民族鄉(xiāng)以下仍然是民族自治地方行政管理制度的薄弱區(qū)域，這些區(qū)域是非正式制度生長(zhǎng)和發(fā)揮作用的土壤，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的其它行政層級(jí)領(lǐng)域，由于民族自治地方特殊的社會(huì)歷史、文化傳統(tǒng)等方面的原因，民族自治地方行政管理制度在具體實(shí)施過(guò)程中不同程度地受到非正式制度的影響。民族自治地方各種正式和非正式的行為約束體系中，雖然正式規(guī)則構(gòu)成了制度的基本結(jié)構(gòu)，但是對(duì)人們行為的具體約束大部分是由非正式規(guī)則來(lái)維持的。正如諾思所說(shuō)，即便是在最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)中，正式規(guī)則也只是決定人們選擇的總約束中的一小部分(盡管是非常重要的部分)，人們行為選擇的大部分行為空間是由非正式制度來(lái)約束的［1］(50～51)。少數(shù)民族地區(qū)因其特殊的自然地理、歷史文化等方面的原因，形成了具有民族性、宗教性、封閉性的多元的非正式制度，這些非正式制度滲透于少數(shù)民族社會(huì)生活的方方面面，在民族自治地方行政管理制度的實(shí)施過(guò)程中產(chǎn)生了一系列的積極或消極的影響，且其影響力是持久的，潛在的。

正因?yàn)槊褡遄灾蔚胤椒钦街贫鹊倪@些文化性特征及其對(duì)正式制度的潛在的影響力，在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)這些非正式制度的挖掘和研究就顯得非常重要。但在實(shí)際行政管理活動(dòng)中，非正式制度的作用經(jīng)常被我們有意或無(wú)意地忽略，致使非正式制度對(duì)民族自治地方行政管理制度的支撐和促進(jìn)作用沒(méi)有得到有效發(fā)揮。相應(yīng)地在理論層面，以往有關(guān)民族自治地方行政管理制度的研究中國(guó)家法律法規(guī)等正式制度一直是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)，而民族自治地方特殊的意識(shí)形態(tài)、價(jià)值觀念、宗教等非正式制度則涉及甚少。目前，在民族學(xué)、民俗學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)學(xué)者們對(duì)少數(shù)民族宗教、風(fēng)俗習(xí)慣、價(jià)值觀念等非正式制度進(jìn)行了大量的研究，積累了比較豐富的研究成果①。另外，在政治學(xué)、行政學(xué)學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)政治文化、行政文化的研究中對(duì)民族自治地方非正式制度也有所涉及②。但民族自治地方行政管理制度研究中非正式制度的研究還處于探索階段，這也在很大程度上影響了民族自治地方行政管理制度實(shí)施過(guò)程中非正式制度正面作用的有效發(fā)揮。我們認(rèn)為，民族自治地方行政管理制度的研究過(guò)程中，如果將這些民間非正式規(guī)則挖掘出來(lái)，不僅可以解釋很多正式制度所解釋不了的現(xiàn)象，而且能夠確定這些非正式規(guī)則中哪些是可以轉(zhuǎn)化為社會(huì)發(fā)展的和諧因素，哪些是需要我們加以改革和完善的，以更好地設(shè)計(jì)正式制度。

二、沖突與不兼容:非正式制度對(duì)民族自治地方行政管理制度實(shí)施的影響

民族自治地方非正式制度在民族自治地方行政管理制度實(shí)施過(guò)程中發(fā)揮了引導(dǎo)、規(guī)范、整合等多方面的積極作用，但也產(chǎn)生了一定的消極影響。

(一)宗教權(quán)威的影響力對(duì)制度權(quán)威形成挑戰(zhàn)

我國(guó)少數(shù)民族在長(zhǎng)期的社會(huì)生活中形成了各自特殊的宗教信仰，與各民族思想文化、風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德緊密聯(lián)系在一起，不僅豐富了信仰者的精神生活，傳承和發(fā)展了少數(shù)民族傳統(tǒng)文化，而且通過(guò)其內(nèi)聚性功能實(shí)現(xiàn)了民族地區(qū)安定有序的發(fā)展。在宗教觀念深厚的民族中，宗教甚至作為一種特殊的組織和管理形式，在少數(shù)民族社會(huì)公共事務(wù)的管理中發(fā)揮著重要作用。比如歷史上曾經(jīng)實(shí)施政教合一制度的藏族，世俗和宗教的權(quán)力都集中于宗教上層人物，宗教的道德、禮儀及統(tǒng)治階級(jí)制定的法規(guī)規(guī)范支配著全民行為。圖齊認(rèn)為:“西藏人的全部宗教生活受一種持久的防御狀態(tài)的支配，即一種對(duì)他們感到害怕的神靈長(zhǎng)期實(shí)行平息和贖罪的努力?！保?］(281)即使在今天，當(dāng)人們遇到困難的時(shí)候，往往將希望寄予神或神選派的人物的救贖，而不是去尋求政府的幫助。人們?cè)谏?、生產(chǎn)中更愿意相信宗教領(lǐng)袖，其行為受到了宗教禮儀和一些神靈人物的約束，帶有明顯的宗法人治色彩。這不但影響了國(guó)家基本法律在少數(shù)民族社會(huì)生活中的權(quán)威地位，阻礙和延緩了國(guó)家政治一體化的發(fā)展進(jìn)程，而且在特定的國(guó)際環(huán)境下，這種傳統(tǒng)的政治因素還可能成為分裂勢(shì)力利用的政治工具，對(duì)民族地區(qū)政治穩(wěn)定及國(guó)家的統(tǒng)一產(chǎn)生不利的影響。

(二)宗族權(quán)威及倫理規(guī)范對(duì)制度的合理性、合法性形成挑戰(zhàn)

中國(guó)古代社會(huì)的宗族自治通過(guò)族長(zhǎng)和其他長(zhǎng)老的權(quán)威，通過(guò)宗族的倫理規(guī)范、價(jià)值取向、道德等非正式制度，有效地規(guī)范和抑制宗族成員的行為，協(xié)調(diào)宗族成員之間的矛盾糾紛，對(duì)維護(hù)基層社會(huì)秩序起到了重要的作用。雖然隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)的基于血緣的宗族這種首屬群體的社會(huì)連結(jié)機(jī)制日漸消解，人們宗族意識(shí)開(kāi)始淡化，但經(jīng)過(guò)幾千年的歷史積淀于民族心理層面的這些非正式制度的影響因素，今天仍然存在于國(guó)家政治體系中。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的少數(shù)民族地區(qū)，行政管理體系中的宗法血緣影響尤為明顯，人們習(xí)慣于借助傳統(tǒng)的方式來(lái)解決各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，而不習(xí)慣通過(guò)現(xiàn)有的政治法律方式解決問(wèn)題。當(dāng)發(fā)生某些問(wèn)題時(shí)，人們雖然也找當(dāng)?shù)卣嗟貢?huì)沿用傳統(tǒng)的方式去解決問(wèn)題，原來(lái)的村社頭人或長(zhǎng)老仍能發(fā)揮主要的作用。村社頭人或長(zhǎng)老的權(quán)力被高度推崇，而個(gè)體意識(shí)、個(gè)體價(jià)值、國(guó)家的法律法規(guī)等被排擠到次要的地位。當(dāng)權(quán)力被高度推崇且得不到有效制約的時(shí)候就必然會(huì)膨脹，走向絕對(duì)化。絕對(duì)化的權(quán)力反過(guò)來(lái)又鞏固人們的等級(jí)觀念，使其成為人們心理結(jié)構(gòu)中的超穩(wěn)定系統(tǒng)。其必然結(jié)果就是人的主體意識(shí)喪失，自治意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、平等觀念受到抑制，進(jìn)而影響人們追求和行使自治權(quán)的行政行為，影響民族自治地方行政管理制度在民族地區(qū)的廣泛、深入的實(shí)施。

(三)少數(shù)民族習(xí)慣法的存在使國(guó)家制度在民族地區(qū)的治理受限

我國(guó)少數(shù)民族幾乎都有其本民族獨(dú)具特色的習(xí)慣法體系。在幾千年的歷史中，少數(shù)民族習(xí)慣法作為民族文化的組成部分以口頭傳誦、碑文記錄等方式被傳承了下來(lái)，扎根于民族成員的心中，成為他們的一種價(jià)值觀念，滲透于少數(shù)民族婚姻家庭、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)治安、生產(chǎn)生活、祭奠、喪葬等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)調(diào)節(jié)民族地區(qū)各種社會(huì)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮著國(guó)家法律所不能替代的重要作用。而且民族地區(qū)現(xiàn)代法律體系不完善，國(guó)家法律還沒(méi)有從根本上內(nèi)化為人們的價(jià)值觀或內(nèi)心需要，這也為少數(shù)民族習(xí)慣法提供了發(fā)揮作用的空間。蘇力教授認(rèn)為:“國(guó)家制定法有國(guó)家強(qiáng)制力的支持，似乎容易得到有效貫徹;其實(shí)，真正能得到有效貫徹執(zhí)行的法律，恰恰是那些與通行的習(xí)慣相一致或相近的規(guī)定?！保?］(9～10)少數(shù)民族習(xí)慣法具有民族性、地域性、強(qiáng)制性、穩(wěn)定性等特征。相對(duì)來(lái)說(shuō)，國(guó)家法律政策崇尚概念上的周延，邏輯上的縝密，適用上的公開(kāi)性、普遍性、強(qiáng)制性。在許多方面國(guó)家法與少數(shù)民族習(xí)慣法存在適用上的沖突［4］。針對(duì)少數(shù)民族習(xí)慣法與國(guó)家法之間沖突的現(xiàn)狀，《憲法》與《民族區(qū)域自治法》賦予民族自治地方制定自治條例、單行條例、變通與補(bǔ)充規(guī)定的立法自治權(quán)，通過(guò)制定自治條例、單行條例、變通規(guī)定與補(bǔ)充規(guī)定將少數(shù)民族習(xí)慣法納入國(guó)家法體系，以協(xié)調(diào)國(guó)家法與少數(shù)民族習(xí)慣法之間的關(guān)系。另外，《村民委員會(huì)組織法》也規(guī)定了通過(guò)農(nóng)村村民自治將少數(shù)民族習(xí)慣法納入國(guó)家法以外的村民自治體系的途徑。在這方面民族自治地方也作了一定的嘗試，取得了一定的成果。例如，黔南布依族苗族自治州雷山縣方祥鄉(xiāng)格頭村，按照當(dāng)?shù)氐牧?xí)慣法規(guī)范，有的女孩15歲就結(jié)婚，女孩不出外讀書(shū)或打工，普遍存在早婚現(xiàn)象［5］。針對(duì)當(dāng)?shù)剡@種特殊的婚姻習(xí)慣法，黔南布依族苗族自治州人大1994年頒布了《黔南布依族苗族自治州執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉的變通規(guī)定》，該變通規(guī)定的第三條規(guī)定:“結(jié)婚年齡，男不得早于二十周歲，女不得早于十八周歲?！边@樣通過(guò)法律變通，對(duì)民族地區(qū)早婚現(xiàn)象作出讓步，并試圖通過(guò)變通規(guī)定實(shí)現(xiàn)國(guó)家法與習(xí)慣法的協(xié)調(diào)。但總體上看，通過(guò)變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定及村民自治的方式，將少數(shù)民族習(xí)慣法納入國(guó)家法體系所涉及的范圍有限，并且缺乏應(yīng)有的民族特色和地方特色，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足少數(shù)民族群眾生產(chǎn)、生活的各種需要，其必然結(jié)果就是，少數(shù)民族群眾在解決其生產(chǎn)、生活中的各種矛盾糾紛的時(shí)候，更多的是訴求于習(xí)慣法，而不是國(guó)家法，國(guó)家法在少數(shù)民族地區(qū)的治理受到了限制。

三、互補(bǔ)、替代或轉(zhuǎn)化:民族自治地方行政管理制度與非正式制度相兼容的路徑選擇

任何一個(gè)社會(huì)不可能完全依靠正式制度的強(qiáng)制性來(lái)治理，正式制度的執(zhí)行同時(shí)必須是以非正式制度的遵守為前提，再好的正式規(guī)則，若遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離了土生土長(zhǎng)的非正式規(guī)則，也只能是“中看不中用”。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，正式規(guī)則和非正式約束的某種組合能夠提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效，而我們的任務(wù)就是要找到那種組合能夠某一個(gè)時(shí)點(diǎn)上或者在不同時(shí)期產(chǎn)生合意的結(jié)果［6］(72)。只有正式制度與非正式制度相容時(shí)，才能充分發(fā)揮其作用力，否則就較難有效或其作用力會(huì)大打折扣。我們認(rèn)為這種相容或是互補(bǔ)、替代，或是相互轉(zhuǎn)化。

(一)制度互補(bǔ)———實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化的必然選擇

非正式制度必須有正式制度的補(bǔ)充，才能實(shí)現(xiàn)制度的高效。非正式制度可以在一定程度上解決人們之間的糾紛或其他問(wèn)題，但是不足以完全解決，而必須訴諸正式制度。在民族地區(qū)，我們?cè)谶M(jìn)行制度安排時(shí)，要考慮其特殊的歷史文化傳統(tǒng)，對(duì)于一些有價(jià)值的歷史文化傳統(tǒng)給予足夠的重視和尊重，繼續(xù)發(fā)揮這些非正式制度的作用。比如，少數(shù)民族的一些習(xí)慣法至今在解決一些民間糾紛的過(guò)程中仍然發(fā)揮著重要作用，對(duì)這類的非正式制度我們可以繼續(xù)保留，甚至當(dāng)條件成熟時(shí)可以考慮通過(guò)立法的程序使其轉(zhuǎn)化為一種正式制度。但是對(duì)于那些通過(guò)非正式制度解決不了的問(wèn)題，我們要訴求于正式制度，通過(guò)法律法規(guī)的途徑來(lái)解決。比如，對(duì)那些在民族地區(qū)發(fā)生的有關(guān)土地糾紛、自然資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的矛盾沖突等敏感的社會(huì)問(wèn)題，我們不應(yīng)通過(guò)非正式制度的途徑來(lái)解決問(wèn)題，而應(yīng)該通過(guò)正式的法律法規(guī)的途徑，只有這樣我們才能確保民族地區(qū)和諧穩(wěn)定的發(fā)展。這類問(wèn)題如果通過(guò)非正式制度的途徑解決，往往使問(wèn)題更加惡化，有可能由此引發(fā)民族矛盾、宗教矛盾，甚至發(fā)生流血事件。同時(shí)，一個(gè)有形的制度安排，必須有與之相匹配的非正式制度才能有效地發(fā)揮作用。或者說(shuō)，同樣的正式制度，與不同的非正式制度相匹配，就會(huì)有不同的治理效果。我國(guó)各民族的價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等非正式制度又有其各自的特殊性，致使民族自治地方行政管理制度在各個(gè)地區(qū)的實(shí)施效果也有所不同。因此，要想實(shí)現(xiàn)民族自治地方行政管理制度實(shí)施的高效率，我們不僅在制度本身的完善上做大量的工作，還必須有與制度相匹配的非正式制度來(lái)支持制度的運(yùn)行。在實(shí)踐中我們對(duì)那些具有本地區(qū)、本民族特色，能夠使少數(shù)民族群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)、容易接受的富有時(shí)代性、民族性、地方性的非正式制度進(jìn)行繼承和發(fā)展，作為正式制度的補(bǔ)充，支持制度的運(yùn)行。同時(shí)，我們要通過(guò)發(fā)展民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)，努力培養(yǎng)和提高少數(shù)民族地區(qū)公民尤其是政府官員的發(fā)展意識(shí)、自治意識(shí)和自治能力，增強(qiáng)自治機(jī)關(guān)行使自治權(quán)的主動(dòng)性和創(chuàng)造性，為民族自治地方行政管理制度的實(shí)施提供必要的、與之相匹配的非正式制度支持，這是實(shí)現(xiàn)民族自治地方行政管理制度高效運(yùn)行所不可忽視的問(wèn)題，而在現(xiàn)實(shí)中這往往被我們忽略或低估。

(二)制度替代———彌補(bǔ)制度缺陷的合理選擇

正式制度與非正式制度的替代問(wèn)題一直是學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)話題。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，非正式制度對(duì)正式制度有一定甚至很強(qiáng)的替代功能。張繼焦通過(guò)對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的海南省瓊海市的社會(huì)變遷進(jìn)行實(shí)證研究，指出非正式制度在中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中已經(jīng)產(chǎn)生了市場(chǎng)和政府所不能替代的巨大影響［7］(56)。李峰等將正式制度和非正式制度關(guān)系模型化，通過(guò)模型分析認(rèn)為，非正式制度對(duì)正式制度存在著很強(qiáng)的替代功能，忽視非正式制度建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略是無(wú)效的［8］。在現(xiàn)實(shí)中，在正式制度缺位的情況下，非正式制度安排也可能替代正式制度，以獲得有效的制度運(yùn)行。針對(duì)目前民族自治地方行政管理制度不完善或缺位的現(xiàn)狀，我們要繼續(xù)發(fā)揮少數(shù)民族習(xí)慣法、宗教教義、宗族倫理等非正式制度在解決少數(shù)民族一些社會(huì)問(wèn)題及協(xié)調(diào)民族關(guān)系等方面的重要的作用。比如在宗教問(wèn)題上，我們要向國(guó)內(nèi)外廣泛宣傳國(guó)家的宗教信仰自由政策，尊重信教者的宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，支持并幫助其開(kāi)展正常的宗教活動(dòng)，以豐富和發(fā)展信教者的精神生活。同時(shí)充分發(fā)揮宗教團(tuán)體橋梁紐帶作用，引導(dǎo)群眾參與少數(shù)民族地區(qū)的開(kāi)發(fā)和發(fā)展，興辦各種民族特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然，從短期來(lái)看，非正式制度會(huì)顯得經(jīng)濟(jì)、有效，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看，建立理性化、法制化、正規(guī)化的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，才真正有利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)保持長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展［7］(281)。同樣，民族地區(qū)的一些非正式制度有可能在短期內(nèi)顯得非常有效，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我們有必要健全和完善民族自治地方行政管理制度，通過(guò)正式制度的安排來(lái)實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。實(shí)質(zhì)上，這個(gè)過(guò)程就是正式制度不斷地替代非正式制度的發(fā)展過(guò)程。諾思指出，正式制度也可能修改、修正或替代非正式約束。有時(shí)(但不總是)新的正式規(guī)則可能取代現(xiàn)存的非正式約束［1］(65)。需要指出的是，這里的替代不是在非正式制度缺位情況下的替代，而是當(dāng)非正式制度不完善或存在缺陷，不能與已經(jīng)發(fā)展了的環(huán)境相適應(yīng)的時(shí)候，產(chǎn)生新的正式制度來(lái)替代原來(lái)的非正式制度，這是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。比如對(duì)于嚴(yán)重危害國(guó)家利益及踐踏人權(quán)的各種少數(shù)民族習(xí)慣法進(jìn)行取締，制定維護(hù)國(guó)家利益和尊重人權(quán)的正式的國(guó)家法就是新的正式制度對(duì)舊的非正式制度的替代過(guò)程。當(dāng)然，正式制度與非正式制度之間的重要區(qū)別，在于非正式制度不僅提供安全，而且還提供其他個(gè)人享用品，例如溫暖的人情、相互信任等。一旦法律制度替代了非正式制度，這種富有人情味的行為規(guī)則也就不復(fù)存在了［7］(264)。在這種替代的過(guò)程中有可能引發(fā)正式制度與非正式制度的某種“緊張”的局面，因此，需要我們對(duì)這種制度變遷過(guò)程中可能出現(xiàn)的各種情況進(jìn)行充分考慮，并采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣?lái)避免這種“緊張”局面的出現(xiàn)。

(三)制度轉(zhuǎn)化———通過(guò)制度變遷化解矛盾的必經(jīng)之路

制度一經(jīng)產(chǎn)生就具有一定的穩(wěn)定性，但制度也不是永恒不變的，隨著制度環(huán)境的變遷而發(fā)生變遷。在解決民族自治地方正式制度與非正式制度之間的非均衡問(wèn)題時(shí)，我們除了通過(guò)制度互補(bǔ)或替代解決問(wèn)題外，還可以通過(guò)制度轉(zhuǎn)化實(shí)現(xiàn)制度變遷來(lái)化解正式制度與非正式制度之間的矛盾。一方面，要實(shí)現(xiàn)非正式制度向正式制度的變遷。諾思指出，正式規(guī)則能夠補(bǔ)充和強(qiáng)化非正式約束的有效性。它們能降低信息、監(jiān)督以及實(shí)施的成本，并因而使非正式約束成為解決復(fù)雜交換問(wèn)題的可能方式［1］(64～65)。由于受社會(huì)、歷史、文化等諸多因素的影響，民族自治地方非正式制度的因素將會(huì)長(zhǎng)期存在。在解決民族自治地方正式制度與非正式制度之間矛盾問(wèn)題時(shí)候，我們要從民族地區(qū)的實(shí)際出發(fā)，充分發(fā)揮民族地區(qū)非正式制度的作用，可將那些具有較強(qiáng)約束作用的習(xí)慣或約定俗成的鄉(xiāng)規(guī)民約作為現(xiàn)行行政管理制度的有益補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)非正式制度向正式制度的漸進(jìn)性變遷。少數(shù)民族習(xí)慣法就是典型的例子。諸如西南山地少數(shù)民族關(guān)于水的自然崇拜、水源保護(hù)、水資源使用和管理習(xí)慣法及水資源糾紛解決習(xí)慣法等。對(duì)于這一類的習(xí)慣法我們應(yīng)該給予肯定，當(dāng)條件成熟的時(shí)候，通過(guò)制定自治條例、單行條例、變通規(guī)定與補(bǔ)充規(guī)定等立法程序，將其所蘊(yùn)含的巨大的價(jià)值和潛能吸收到國(guó)家法律體系內(nèi)，這樣既能保護(hù)和弘揚(yáng)優(yōu)秀的民族文化遺產(chǎn)，又能形成貼近少數(shù)民族地區(qū)實(shí)際的多元法律保護(hù)機(jī)制，以更好地調(diào)節(jié)少數(shù)民族地區(qū)各種社會(huì)關(guān)系。趙旭東先生曾指出:“既然法律與習(xí)俗是一個(gè)相互滲透的過(guò)程，那么，法律就不應(yīng)當(dāng)脫離實(shí)際的民俗生活來(lái)自行建構(gòu)?！保?］(314)朱蘇力教授也認(rèn)為:“在國(guó)家制定法和民間法發(fā)生沖突時(shí)，不能公式化地強(qiáng)調(diào)以國(guó)家制定法來(lái)同化民間法，而是應(yīng)當(dāng)尋求國(guó)家制定法和民間法的相互妥協(xié)和合作?！保?0］另一方面，完善正式制度，實(shí)現(xiàn)正式制度的自我否定、自我完善和發(fā)展。制度實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)異化或偏差的原因有很多，如非正式制度因素、環(huán)境因素、制度本身的因素等等。在解決問(wèn)題的時(shí)候，我們不僅從非正式制度因素、環(huán)境因素尋找問(wèn)題的答案，還要考慮制度本身是否有問(wèn)題。就民族自治地方行政管理制度本身而言，有很多需要完善發(fā)展的方面。我們需要建立健全《民族區(qū)域自治法》的配套法規(guī)，建立健全民族自治地方行政管理制度的監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化民族自治地方行政組織，提高民族自治地方政府官員素質(zhì)，等等。這種完善發(fā)展的過(guò)程就是一個(gè)自我否定的過(guò)程，是“揚(yáng)”和“棄”的過(guò)程，即吸收制度中能適環(huán)境變遷發(fā)展的合理的部分，摒棄其中已經(jīng)不能適應(yīng)環(huán)境、不具有生命力的部分，并根據(jù)環(huán)境的變遷加入新的元素，使制度更具有生命力。而被“棄”的舊制度由于其慣性，在短期內(nèi)很有可能還要占據(jù)人們的生活空間，甚至有可能轉(zhuǎn)化為一種非正式制度在社會(huì)生活中發(fā)揮一定的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

人們?cè)谒伎颊街贫群头钦街贫鹊年P(guān)系時(shí)，通常的思考方式是由上而下的，即政府所創(chuàng)建的正式制度對(duì)非正式規(guī)則的影響。JamesMarch和MartinSchultz以組織關(guān)系為立論點(diǎn)，認(rèn)為正式制度明顯影響非正式制度的變化軌跡，正式制度的變化可能會(huì)打破組織間密切但存在功能性障礙的非正式聯(lián)系。因此，正式制度在很大程度上規(guī)定了非正式制度的演變方向［11］(56)。我們的分析方式則是自下而上的，重點(diǎn)關(guān)注的是何種條件下非正式制度會(huì)促進(jìn)正式社會(huì)制度的發(fā)展。我們認(rèn)為非正式制度是構(gòu)建正式制度的基礎(chǔ)，而且非正式制度不會(huì)隨正式制度的改變而改變，也不會(huì)像正式制度一樣一夜間消失。更重要的是非正式制度影響資源的分配，進(jìn)而影響正式制度實(shí)施過(guò)程中相關(guān)各方的力量對(duì)比，只有當(dāng)非正式制度與正式制度兼容時(shí)才能降低制度運(yùn)行的成本，才能實(shí)現(xiàn)制度的高效。因此，在民族自治地方行政管理制度實(shí)施過(guò)程中，我們必須對(duì)少數(shù)民族地區(qū)的非正式制度給予充分的關(guān)注，通過(guò)制度互補(bǔ)、替代或轉(zhuǎn)化來(lái)建立一套與民族自治地方行政管理制度相匹配的非正式制度，來(lái)推進(jìn)制度的高效運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)正式制度預(yù)期的目標(biāo)。