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[摘要]村民自治是具有中國特色的基層民主政治制度，目前與村民自治相悖的有村官自治和村官腐敗兩種現(xiàn)象。出現(xiàn)這些現(xiàn)象的重要原因是農(nóng)村基層組織的權(quán)力制約機(jī)制不健全。為此，完善村民自治這一制度，必須創(chuàng)新農(nóng)村基層監(jiān)督體制，合理配置領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，形成相互制約、相互協(xié)調(diào)的權(quán)力關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]村官自治；村官腐??；村民白治；監(jiān)督體制

一、問題的提出：“村官自治”、“村官腐敗”

《村民委員會(huì)組織法》(以下簡稱《組織法》)頒布實(shí)施以來，我國農(nóng)村的廣大農(nóng)民群眾不斷進(jìn)行對“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的實(shí)踐。如在民主決策方面，一些地方采取“議行分離”的方法，使村政村務(wù)的決策權(quán)與行政權(quán)分離，做實(shí)村民代表大會(huì)制度或成立村民理事會(huì)，將其塑造成行政村的議決機(jī)關(guān)，而原來的權(quán)力機(jī)關(guān)村委會(huì)則成為具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)；在民主管理方面，各地農(nóng)村紛紛制定了村民自治章程或村規(guī)民約，建立了民主理財(cái)、財(cái)務(wù)審計(jì)、村務(wù)管理等制度；在民主監(jiān)督方面，村民通過村務(wù)公開、民主評議村干部、村民委員會(huì)定期報(bào)告工作、對村干部進(jìn)行離任審計(jì)等制度和形式，監(jiān)督村民委員會(huì)工作情況和村干部行為。通過實(shí)踐，有力地促進(jìn)了農(nóng)村的民主政治生活，面貌發(fā)生了可喜的變化，村民自治工作取得了顯著成效。但是，這種發(fā)展態(tài)勢只是初步的、不平衡的，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的制度化政治格局尚在建立中。

目前農(nóng)村一些地方只有民主選舉，民主監(jiān)督還很脆弱，村務(wù)公開、民主理財(cái)、民主決策等監(jiān)管措施流于形式，一些“村官”獨(dú)斷專行，我行我素，目無政策、法律，“村官自治”、“村官腐敗”的現(xiàn)象依然存在，對此，村民感到不滿和失望。

“村官自治”的現(xiàn)象主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是村官獨(dú)攬決策權(quán)。即在村務(wù)活動(dòng)中，一切事物的決定權(quán)均由村官獨(dú)攬，大小事情統(tǒng)統(tǒng)由村官說了算。如村辦集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的可研立項(xiàng)、工程發(fā)包、土地出租(出讓)、學(xué)校、村道修建維護(hù)、宅基地使用等涉及村民利益的事項(xiàng)，本應(yīng)由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主討論才能決定的事情，變成了由村支書、村主任說了算，或者開個(gè)村委會(huì)少數(shù)幾個(gè)人作出決定，發(fā)個(gè)通知了事，根本不召開村民會(huì)議實(shí)行民主決策。從表面看，這些村官敢說敢干，有魄力，實(shí)則與組織法背道而馳，嚴(yán)重侵害了村民的民主權(quán)利。二是村官獨(dú)攬管理權(quán)。如村辦集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的經(jīng)營管理、集體土地和財(cái)產(chǎn)的管理、水電費(fèi)管理等具有一定經(jīng)濟(jì)效益的事項(xiàng)，絕大多數(shù)都是由村官?zèng)Q定，暗箱操作，由村官及其家屬子女或親朋好友來經(jīng)營管理，真可謂肥水不流外人田。特別是村級(jí)財(cái)務(wù)更是典型的村官管理。主要表現(xiàn)在對資金使用上的主宰權(quán)和隨意性。為此，常常引發(fā)村民告狀上訪、打架鬧事、干群關(guān)系緊張等事端，形成了不安定因素。三是村務(wù)不公開?！督M織法》規(guī)定，凡是由村民會(huì)議或村民代表大會(huì)討論決定的事項(xiàng)及其辦理情況都應(yīng)及時(shí)、真實(shí)、詳細(xì)的公開，接受村民的監(jiān)督。而在“村官自治”的地方，村務(wù)公開走過場，脫離監(jiān)督，村務(wù)公開名不符實(shí)，公開的內(nèi)容不真實(shí)具體，公開的時(shí)間不及時(shí)。

筆者在福建省泉州市農(nóng)村調(diào)研中了解到，從1998～2007年共9年期間，洛江區(qū)紀(jì)委就村兩委成員違紀(jì)違法立案36件。其中違反組織人事紀(jì)律1件、違反政治紀(jì)律1件、違反計(jì)生3件、失職瀆職2件、妨害社會(huì)管理秩序4件、違法違紀(jì)經(jīng)濟(jì)類25件。筆者發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)類案件中違紀(jì)違法的村干部大部分是在村里掌握實(shí)權(quán)的村支書、村委會(huì)主任和村會(huì)計(jì)，違法違紀(jì)涉及的數(shù)額少則幾千元，多則幾十萬元、幾百萬元。一個(gè)顯著的事實(shí)是，村兩委干部違紀(jì)違法的主體以黨支部書記、村主任“一把手”居多，占村干部違紀(jì)違法案件總數(shù)的70％以上，民怨極大。這些案件主要表現(xiàn)在利用職權(quán)，以貪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地補(bǔ)償款，救災(zāi)救濟(jì)、扶貧優(yōu)撫款物；以低價(jià)私自出租、轉(zhuǎn)讓、發(fā)包集體所有耕地、林地、荒地，貪污土地補(bǔ)償款、工程款及廠房承包款等。

二、癥結(jié)所在：權(quán)力失衡、監(jiān)督乏力

農(nóng)村基層之所以出現(xiàn)“村官自治”、“村官腐敗”現(xiàn)象，重要的原因就是農(nóng)村基層組織的權(quán)力制約、監(jiān)督機(jī)制不健全?，F(xiàn)村級(jí)組織設(shè)有：兩委(村黨組織、村委會(huì))、兩會(huì)(村民會(huì)議、村代表會(huì)議)、兩組(財(cái)務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財(cái)小組)。村級(jí)組織權(quán)力結(jié)構(gòu)中有四項(xiàng)基本權(quán)力：政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》的規(guī)定，村級(jí)組織的政治權(quán)力格局應(yīng)該是：村黨組織行使政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，村民會(huì)議(或村代表會(huì)議)行使決策權(quán)，村委會(huì)行使執(zhí)行權(quán)，財(cái)務(wù)公開監(jiān)督小組和民主理財(cái)小組行使監(jiān)督權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力過于集中在村黨組織和村委會(huì)，出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、執(zhí)行權(quán)強(qiáng)，決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)弱的狀況。權(quán)力失衡這一狀況產(chǎn)生的原因：

一是原有制度的慣性。過去我國農(nóng)村一直實(shí)行以黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)為核心的一元權(quán)力結(jié)構(gòu)。改革開放之后，農(nóng)村直接公開的村民選舉改變了農(nóng)村黨政權(quán)力結(jié)構(gòu)，由過去的一元性轉(zhuǎn)型為二元性即黨政二元權(quán)力結(jié)構(gòu)。

二是人們認(rèn)識(shí)的偏差。根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的精神，村民自治的自治權(quán)應(yīng)該是由全體村民行使，村民會(huì)議是村民自治的決策機(jī)構(gòu)，而村民委員會(huì)是村民會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，向村民會(huì)議負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。也就是說村民自治應(yīng)是“村民”的自治，而不是“村民委員會(huì)”的自治。但是在實(shí)際運(yùn)行中，由于村民委員會(huì)是村民行使自治權(quán)的自治組織，這就使得行使自治權(quán)的主體往往演變成了村民委員會(huì)，而村民委員會(huì)的權(quán)力往往又集中于村委會(huì)主任一人手中，“村民的自治”實(shí)際上異化成了“村委會(huì)主任的自治”。

為了加強(qiáng)對“村官”的約束監(jiān)督，改善村務(wù)活動(dòng)的管理，保證人民群眾直接行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利，2004年6月22日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》(以下簡稱《意見》)，在制度設(shè)計(jì)上設(shè)立了村務(wù)公開監(jiān)督小組和民主理財(cái)小組。從實(shí)施情況來看，取得了一定的效果，但其在制度設(shè)計(jì)上，也存在三個(gè)明顯缺陷，影響了這一制度安排的效果。

一是監(jiān)督主體多元。根據(jù)《意見》的規(guī)定：“村務(wù)公開監(jiān)督小組成員經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民代表中推選產(chǎn)生，負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公開制度的落實(shí)?！薄懊裰骼碡?cái)小組負(fù)責(zé)對本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督，參與制定本村集體的財(cái)務(wù)計(jì)劃和各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，有權(quán)檢查、審核財(cái)務(wù)賬目及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)，有權(quán)否決不合理開支?！庇纱丝梢?，在小小的村級(jí)組織行使監(jiān)督權(quán)竟同時(shí)設(shè)有兩個(gè)機(jī)構(gòu)，村民理財(cái)小組與村務(wù)公開監(jiān)督小組在監(jiān)督權(quán)上存在著交叉，村民理財(cái)小組與村委會(huì)在村級(jí)管理權(quán)上存在交叉，因而易造成職能混亂，難以協(xié)調(diào)。二是地位不高。村務(wù)公開監(jiān)督小組、民主理財(cái)小組不是與村兩委并列的村級(jí)組織，處于被主導(dǎo)地位，加之村務(wù)公開監(jiān)督小組職權(quán)、手段有限，導(dǎo)致其權(quán)威性不足。兩小組成員不能列席參與村務(wù)會(huì)議，從而無法了解村務(wù)的全部過程，只是每季度村務(wù)要公開或票據(jù)須簽字認(rèn)證才來一次，這就難以保證監(jiān)督信息的全面性和真實(shí)性。

三是監(jiān)督范圍偏窄。根據(jù)《意見》的規(guī)定，村務(wù)公開監(jiān)督小組只是“負(fù)責(zé)監(jiān)督村務(wù)公開制度的落實(shí)”，“民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)對本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督”，然而其他村務(wù)活動(dòng)由誰監(jiān)督，《意見》并沒有作出明確規(guī)定，這就造成監(jiān)督的“空白區(qū)”。

政治學(xué)告訴我們：從權(quán)力監(jiān)督的邏輯結(jié)構(gòu)上看，權(quán)力監(jiān)督有兩個(gè)要素：信息、權(quán)力。監(jiān)督信息的獲取和傳送，是整個(gè)監(jiān)督活動(dòng)的起點(diǎn)，監(jiān)督信息獲取的數(shù)量和質(zhì)量，直接決定著監(jiān)督的質(zhì)量和效果。理想的監(jiān)督，應(yīng)該監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)適當(dāng)分離。如果監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)由同一機(jī)構(gòu)或者個(gè)人掌控，或者如果監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)形式上雖是分設(shè)，但兩者之間卻有著緊密的利益關(guān)系，甚至前者就是隸屬于后者，監(jiān)督權(quán)就必然會(huì)軟化、虛化，不可能對被監(jiān)督權(quán)實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)督。理想的監(jiān)督，還應(yīng)該監(jiān)督權(quán)與被監(jiān)督權(quán)效力相當(dāng)。假如我們要實(shí)現(xiàn)以權(quán)制權(quán)，那么我們所設(shè)置的監(jiān)督權(quán)的大小強(qiáng)弱即它的“權(quán)力量”，應(yīng)當(dāng)與被監(jiān)督權(quán)大致相當(dāng)。也就是說，監(jiān)督權(quán)所占有和能夠使用的各種政治資源、強(qiáng)制性影響力之充分，足以阻止和糾正被監(jiān)督權(quán)所發(fā)生的違規(guī)行為。一個(gè)弱小的權(quán)力是難以抗御強(qiáng)大的權(quán)力濫用的。

從以上分析可以看到，我們在權(quán)力監(jiān)督的邏輯結(jié)構(gòu)信息要素和權(quán)力要素上都出現(xiàn)了問題，從而影響監(jiān)督的有效性。從政治學(xué)的角度看，不受監(jiān)督制約的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用和腐敗。由于監(jiān)督的缺失，在許多地方村務(wù)公開、村財(cái)民管鄉(xiāng)指導(dǎo)、財(cái)務(wù)集中核算、民主理財(cái)、民主決策等制度只是掛在墻上，沒有真正落到實(shí)處。

三、對策思路：設(shè)立監(jiān)委、合理配置權(quán)力

民主監(jiān)督是村民自治的保障，是反腐敗的利器。也是自治活動(dòng)能長久堅(jiān)持下去的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。那么，如何完善村級(jí)組織體制建設(shè)，提高民主監(jiān)督的能力，保障村民自治呢?

1.創(chuàng)新農(nóng)村基層監(jiān)督體制，提升監(jiān)督組織的地位作用。合并村務(wù)公開監(jiān)督小組、村民民主理財(cái)小組，整合監(jiān)督資源，設(shè)立村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)。村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)與村委會(huì)同期民主選舉產(chǎn)生，實(shí)行任期回避和工作報(bào)告。明確監(jiān)委會(huì)在村黨支部領(lǐng)導(dǎo)下代表村民獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，列席村委會(huì)議和村兩委聯(lián)席會(huì)議，全程參與村務(wù)決策和管理活動(dòng)，監(jiān)督黨支部和全體黨員、村委會(huì)和村組干部正確履行工作職責(zé)。村黨支部、村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)按照各自章程有序理事。在確保村民群眾民主權(quán)利的前提下，以決策監(jiān)督、事務(wù)監(jiān)督和財(cái)務(wù)監(jiān)督為重點(diǎn)，前移監(jiān)督關(guān)口，使民主監(jiān)督滲透到村民自治全過程。同時(shí)，界定監(jiān)委會(huì)的職能，其職能職責(zé)主要是：對執(zhí)行黨的路線、方針、政策及村級(jí)管理制度執(zhí)行情況實(shí)行監(jiān)督；對執(zhí)行村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的情況及時(shí)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督；對財(cái)務(wù)公開清單和報(bào)賬前的憑證進(jìn)行審核；建議村委會(huì)就有關(guān)問題召開村民代表會(huì)議；對不按村務(wù)管理制度規(guī)定作出的決定或決策提出廢止建議，村委會(huì)須就具體事項(xiàng)提交村民代表會(huì)議表決決定；協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道黨委對村干部進(jìn)行年終述職考評；根據(jù)多數(shù)村民和村民代表的意見，對不稱職的村委會(huì)成員提出罷免建議，提請村黨支部，報(bào)上級(jí)黨委、政府后，依法啟動(dòng)罷免程序。

2.深化村務(wù)管理體制改革，實(shí)行決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分開的管理制度。按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互制約、相互協(xié)調(diào)的要求，分離村級(jí)自治權(quán)，構(gòu)建由村民會(huì)議(或村代表會(huì)議)行使決策權(quán)、村委會(huì)行使執(zhí)行權(quán)和管理權(quán)、村監(jiān)委行使監(jiān)督權(quán)的政治權(quán)力框架。必須明確村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾性自治制度的實(shí)體組織，是村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的組織。它在性質(zhì)上屬于民間團(tuán)體，不在政府的行政序列之內(nèi)，是村民會(huì)議休會(huì)期間的常設(shè)機(jī)構(gòu)。其職責(zé)任務(wù)可歸納為兩大方面，即執(zhí)行村民會(huì)議的決定，組織開展各項(xiàng)自治活動(dòng)，辦理本村的各項(xiàng)事務(wù)；執(zhí)行上級(jí)政府交辦的任務(wù)，協(xié)助國家機(jī)關(guān)做好工作。村民會(huì)議與村民代表會(huì)議是農(nóng)村的權(quán)力機(jī)關(guān)，同時(shí)也是決策機(jī)構(gòu)。經(jīng)過改革和調(diào)整，監(jiān)委會(huì)與黨支部、村委會(huì)、村民代表會(huì)議之間的關(guān)系是：黨支部是領(lǐng)導(dǎo)核心，村委會(huì)是村務(wù)管理和決策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，村民代表會(huì)議是村里的決策機(jī)構(gòu)，監(jiān)委會(huì)是村務(wù)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

3.實(shí)現(xiàn)黨組織功能的轉(zhuǎn)換。正確行使黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。隨著村民自治日益規(guī)范，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等一系列自治措施的實(shí)施，農(nóng)村社會(huì)各種力量將進(jìn)行重新調(diào)整，村民自治組織以及黨組織都將面臨組織功能轉(zhuǎn)換問題。農(nóng)村基層黨組織必須適應(yīng)這一改變，不斷改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)政黨從行政性功能向政黨性功能的轉(zhuǎn)換。具體來說，就是村黨組織要從村莊事務(wù)的一線中退出來，凡是《組織法》明確規(guī)定由村自治組織處理的問題，村黨組織不再直接參與操作，村黨組織在村級(jí)組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，主要應(yīng)當(dāng)是監(jiān)督保證作用。村黨組織的基本功能是：協(xié)調(diào)好村委會(huì)、監(jiān)委會(huì)、村民代表會(huì)議三者之間的關(guān)系；作好村后備干部的培養(yǎng)、村干部的監(jiān)督；做好選舉工作，保證民主選舉的真實(shí)性、合法性；將合適的人選，通過民主選舉的渠道，輸送到村級(jí)組織中去；廣泛收集民意，將上級(jí)黨和政府的政策制定成適合當(dāng)?shù)貙?shí)際的措施、方案。在具體工作中，黨支部對村中大事，可以先研究提出建議，召開三委班子聯(lián)席會(huì)議研究制定方案，再由村委會(huì)提交村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論決定。