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一、案情介紹

原告孟某于2009年5月向被告廣州市勞動和社會保障局申請?zhí)厥夤しN提前退休行政審批，被告以原告原始檔案記載的工種“集成電路工人”、“集成車間工作人員”等未分別列入某市無線電研究所所屬電子系統(tǒng)（行業(yè)）可提前退休的特殊工種范圍為由，作出不同意辦理特殊工種提前退休的審批決定。孟某以被告認定事實錯誤，證據(jù)不足，適用法律依據(jù)錯誤為由，訴請法院撤銷被告原審批決定并責令其重新作出審批行為。被告認定原告不具備特殊工種工作經(jīng)歷事實的證據(jù)為從原告原始檔案里提取的一份某市職工連續(xù)工齡審批表和7份調資升級審批表。法律依據(jù)方面，則羅列了8個規(guī)范性文件，但沒有引用任何具體的條款。原告孟某向法院所舉證據(jù)包括：1、由原工作單位出具的證明原告曾于1974年7月享受保健食品人員名單及記帳憑單1份，該名單上明確記載原告工種是光刻。這個工種在電子工業(yè)部［86］電生字0791號電子工業(yè)部關于印發(fā)《電子工業(yè)提前退休的工種》的通知中已明確列入提前退休工種范圍。2、原單位出具的證明3份，證明原告確實從事過相關特殊工種，且滿足法定年限。3、與原告具有相同工作經(jīng)歷并已于幾年前成功辦理特殊工種提前退休手續(xù)的同事王某證人證言1份以及本人基本情況說明一份。一審法院經(jīng)審理認為：廣東省勞動和社會保障廳粵勞社［2002］136號《關于規(guī)范特殊工種提前退休審批工作有關問題的通知》規(guī)定：在特殊工種提前退休的審核中，對沒有原始檔案或原始檔案沒有記載特殊工種工作經(jīng)歷的，不得作為提前退休依據(jù)。在本案中，原告所從事的集成電路工人、集成車間工作人員、干部、副科長、科員等工種未列入某市無線電研究所所屬電子系統(tǒng)可提前退休的特殊工種范圍，原告也未能提供充分證據(jù)證實其曾從事熔爐燒火工（高溫）、噴漆工、浸漆工（有毒有害）等工種，至于原告提供的證明等材料不屬于原始檔案材料，故被告根據(jù)檔案資料作出不同意原告辦理特殊工種提前退休的決定并無不當。即使按原告提供的名單顯示其于1974年7月曾從事光刻工種，到1980年7月也只有6年時間。因此，法院判決駁回原告訴訟請求。這是一起比較典型的因不服特殊工種提前退休行政審批糾紛案件。本文僅從人民法院司法審查的角度，結合本案裁判中存在的問題進行評析。

二、人民法院在審理特殊工種提前退休行政審批案件中存在的問題

（一）在事實認定方面存在的問題

行政訴訟中的事實認定是一種證據(jù)評價制度。訴訟中法院正確認定事實則要求其正確把握和運用行政訴訟證據(jù)規(guī)則和證據(jù)制度。證據(jù)規(guī)則的內(nèi)容，包括證據(jù)可采性、舉證責任、證據(jù)種類及其證明力的判斷、證明標準等方面。在本案審查中，事實認定方面存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是堅持只以原告原始檔案材料作為認定事實的唯一證據(jù)，不符合法定證據(jù)種類制度，并很可能導致忽視真正的事實。行政訴訟證據(jù)，是指在行政訴訟中用來證明行政爭議案件事實的一切材料?！缎姓V訟法》第31條規(guī)定，行政訴訟證據(jù)有以下幾種：書證、物證、視聽資料、證人證言、當事人的陳述、鑒定結論、勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄。以上證據(jù)經(jīng)法庭審查屬實，才能作為定案的根據(jù)。本案中，法院對原告在訴訟中所提交的原單位出具的證明、證人證言等合法證據(jù)種類一律拒絕接收和審查。法院完全依賴審批機關所提取的幾份調資升級材料為認定事實的證據(jù)，違反了行政訴訟法關于證據(jù)種類的規(guī)定，是對行政訴訟證據(jù)種類的非法限縮和排除，因為職工原始檔案只是8種證據(jù)種類當中的一種書證形式而已，而單位出具的證明、證人證言、原告?zhèn)€人情況說明等同樣也是合法的證據(jù)形式。職工的檔案歸企業(yè)管理，而很多企業(yè)的檔案管理制度和具體工作很不規(guī)范，對職工從事特殊工種的相關情況記載很少甚至沒有記載。很多檔案材料的記載內(nèi)容也不是經(jīng)過本人確認的，本身難以確保真實準確。況且由于時隔已久，昔日的企業(yè)關停并轉，加之職工本人調動、工作性質保密等各種原因，可能導致職工的原始檔案材料沒有記載和保管不全。同時，在特殊工種提前退休行政審批程序中，勞動和社保部門所依據(jù)的原始檔案材料是由原企業(yè)提供的，職工本人并不清楚。根據(jù)相關行政慣例，作為認定事實依據(jù)的往往只是職工檔案材料里那幾份調資升級審批表。應該說，調資升級審批表主要是對以往調級加工資的記載和反映，雖然里面有關于工種的一個欄目，但好多企業(yè)都是很隨意地大致記載“工人”、“職工”、“干部”等表明身份稱呼，極少會作出非常精確的體現(xiàn)具體工種的記載。從可定案證據(jù)的相關性考量，也值得質疑。本案中，原告檔案材料的記載就存在上述問題，比如，工種記載粗放、不夠規(guī)范。7份調資升級審批表里只記載了“集成電路工人、集成車間工作人員”，沒有細化的具體工種名稱。而有些能夠反映真實情況的原始材料，比如，保健品發(fā)放表等，因年代久遠，加之90年代原告單位股份制改造，原告本人工作調動等原因，又沒完整保留。筆者認為，如果說行政審批機關堅持只以職工原始檔案材料作為認定事實的唯一證據(jù)是遵循政策文件規(guī)定，實屬無奈的話，作為行使司法審查權的人民法院在認定事實時限縮和排除其他證據(jù)種類則于法于理都屬錯誤，從而導致很可能忽視真正的事實，也會喪失司法審查的意義。筆者建議，法院可以堅持以原始檔案材料作為認定事實的關鍵證據(jù)，同時妥善解決檔案記載不全等歷史遺留問題，本著實事求是的精神，應允許單位和原告?zhèn)€人補充提供其他證據(jù)材料，審查并依法采信原告補充提供的真實可靠的證據(jù)材料作為認定事實的根據(jù)。二是證據(jù)不符合證明標準。關于行政訴訟的證明標準，《行政訴訟法》第54條規(guī)定，具體行政行為證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持；主要證據(jù)不足的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為?？梢?，從立法上看，我國行政訴訟法規(guī)定的證明標準是證據(jù)確實、充分。這一證明標準既包括對證據(jù)質的要求，也包括對證據(jù)量的要求，主要指：據(jù)以定案的證據(jù)均已查證屬實；案件事實均有必要的證據(jù)加以證明；證據(jù)之間、證據(jù)與案件事實之間的矛盾得到合理排除；得出的結論是唯一的，排除了其他可能性。這四點必須同時具備，也即證據(jù)的質和量都符合要求，才能認為證據(jù)已達到確實、充分的程度，刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟概莫能外①。對法院而言，對于當事人提供的各種證據(jù)，必須經(jīng)過庭審審查，圍繞證據(jù)的客觀性、相關性和合法性進行評判，再從證明標準的角度審查全案證據(jù)是否充分，即據(jù)以定案的一系列證據(jù)能否構成一個完整統(tǒng)一的證據(jù)體系，能否對案件事實作出排他性的、唯一的結論?？稍诒景钢校ㄔ号袛嗫啥ò缸C據(jù)的標準卻只是該證據(jù)是否原始檔案材料。法院審查證據(jù)的思路和方法明顯存在問題。就本案而言，原告提交的單位證明和同事證人證言能夠證明原告曾經(jīng)從事過相關特殊工種，卻沒有被法院接收和審查認定。另外，原告提交的記載了屬于特殊工種“光刻工”的那份保健品發(fā)放名單，本來足以推定被告當時作出審批行為時所認定的事實證據(jù)不夠確實、充分的，但卻被法院以原告舉證不充分為由判決駁回原告訴訟請求。三是舉證責任倒置原則沒有得到很好的貫徹。本案中，一審法院認為：原告未能提供充分證據(jù)證實其曾從事熔爐燒火工（高溫）、噴漆工、浸漆工（有毒有害）等工種，即使按原告提供的名單顯示其于1974年7月曾從事光刻工種，到1980年7月也只有6年時間。因此，法院判決駁回原告訴訟請求。法院的裁判理由說明法院沒有領會行政訴訟中舉證責任的特殊性。《行政訴訟法》第32條明確規(guī)定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任，應當提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件?！痹谛姓V訟中，被告對其所作出的具體行政行為的合法性舉證既是責任又是跟敗訴后果相聯(lián)系的風險，而原告提供證據(jù)證明具體行政行為違法則是一項訴訟權利。也就是說，即便原告提供的證據(jù)不足以證明被告行為違法，法院也不能以原告舉證不充分為由推定被告的具體行為合法。分析本案法院的觀點，實際上運用的是民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的舉證責任原則，舉證責任倒置原則沒有得到很好的貫徹。

（二）在法律適用方面存在的問題

法院在本案審理中超越《行政訴訟法》規(guī)定的法律適用范圍，將行政訴訟法中并未涉及的其他規(guī)范性文件提升到了在裁判中直接適用的依據(jù)地位并在裁判文書中予以引用。行政訴訟中的法律適用，是指人民法院在審理行政案件中，對具體行政行為的合法性進行審查并作出裁判所依據(jù)的法律規(guī)范。法院在本案的審理中，在認定事實方面之所以堅持只以原始檔案作為唯一依據(jù)，是因為廣東省勞動和社會保障廳粵勞社［2002］136號《關于規(guī)范特殊工種提前退休審批工作有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）中規(guī)定：在特殊工種提前退休的審核中，對沒有原始檔案或原始檔案沒有記載特殊工種工作經(jīng)歷的，不得作為提前退休依據(jù)。對于這份稱不上正式“其他規(guī)范性文件”的《通知》，法院直接嚴格遵照執(zhí)行，并以該通知作為評判被告行政行為“并無不當”的關鍵依據(jù)，并直接在裁判文書中加以引用。這種做法，既超越了《行政訴訟法》規(guī)定的法律適用制度，也使得行政訴訟的權利救濟功能大打折扣，使行政訴訟對行政機關具體行政行為的監(jiān)督流于形式，只剩下行政訴訟保障行政權力的功能。根據(jù)《行政訴訟法》第52條、53條的規(guī)定，法院審理行政案件時，依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章?！耙罁?jù)”的含義就是指法院審理行政案件，必須以法律、法規(guī)為審查標準，不能拒絕適用。而“參照規(guī)章”則是指法院在對具體行政行為作合法性審查時，對行政機關實施具體行政行為時所依據(jù)的規(guī)章依據(jù)上位階的法律規(guī)范對其合法性作出正確的鑒別、評判之后，再決定是否適用于具體行政案件的審理和裁判。從行政訴訟法的規(guī)定來看，并沒有涉及其他規(guī)范性文件在行政訴訟中法律適用的地位。因此，人民法院在審理行政案件時，應嚴格遵循《行政訴訟法》第52條、53條的規(guī)定，對具體行政行為作合法性審查并據(jù)此作出裁判，而不應當將行政訴訟法中沒有規(guī)定作為法律適用依據(jù)或參照的其他規(guī)范性文件無條件予以承認，完全受由行政機關所制定的其他規(guī)范性文件的約束。否則，行政相對人提起行政訴訟將沒有任何實際意義。

三、問題的根源

一是相關法律制度不夠完善。比如，行政證據(jù)制度相關立法滯后、行政訴訟證明標準制度不夠完善。行政證據(jù)是行政機關賴以作出行政行為的事實依據(jù)，如果某一行政行為缺乏相應的行政證據(jù)證明相關事實，那么行政行為必將喪失合法性基礎。世界上一些行政法治較為發(fā)達的國家，都對行政程序中的證據(jù)制度比較重視。如美國《聯(lián)邦行政程序法》第566條專門設立兩款，著重規(guī)定了行政證據(jù)的范圍、行政證據(jù)責任的分配和行政證明標準；奧地利《普通行政程序法》專門設立一篇規(guī)定調查程序和證據(jù)問題；葡萄牙《行政程序法典》共有20個條文詳細規(guī)定了行政證據(jù)的調查、收集和審查判斷。①然而在我國，關于行政證據(jù)的確切含義在立法上沒有明確，理論中尚存爭議。我國至今沒有統(tǒng)一的行政程序立法，雖然在《行政訴訟法》和《行政復議法》都將證據(jù)是否“確鑿、充分”明確規(guī)定為衡量和判斷行政行為是否合法的重要要件之一，將“主要證據(jù)不足”作為撤銷具體行政行為的原因之一，但是否“確鑿、充分”、“主要證據(jù)不足”的規(guī)定都是缺乏操作性的空乏表述。由于行政證據(jù)制度立法滯后，導致行政機關在作出行政處罰、許可以外的眾多行政行為時往往無章可循或自定證據(jù)規(guī)則。本案就是明證。在行政訴訟中，立法上追求客觀真實的訴訟證明標準也存在明顯的不合理。二是最高法院的司法解釋隨意突破法律，導致審判實踐中法律適用方面過分依賴效力等級低的其他規(guī)范性文件。如上所述，根據(jù)《行政訴訟法》第52條、53條的規(guī)定，法院審理行政案件時，只能依據(jù)法律、法規(guī)，參照規(guī)章。但1999年的《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第62條第2款規(guī)定“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件?！?004年5月18日下發(fā)的法［2004］96號通知，印發(fā)了最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)。在《紀要》中對有關部門為指導法律執(zhí)行或者實施行政措施而作出的具體應用解釋和制定的其他規(guī)范性文件的法律地位、與司法審查權的關系作出了明確規(guī)定：“這些具體應用解釋和規(guī)范性文件不是正式的法律淵源，對人民法院不具有法律意義上的約束力。但是人民法院經(jīng)審查認定被訴具體行政行為依據(jù)的具體應用解釋和其他規(guī)范性文件合法有效并合理、適用的，在認定被訴具體行政行為合法性時應承認其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理和適當進行評述?！本蜕鲜鰞?nèi)容分析，最高法院的司法解釋和紀要顯然超越了《行政訴訟法》第52、53條規(guī)定的行政訴訟中法律適用的范圍，將《行政訴訟法》中并未涉及到的其他規(guī)范性文件提升到了在行政裁判文書中直接引用的依據(jù)地位。正是在最高法院這種突破法律的司法解釋指導下，導致行政訴訟審判實踐中，“在最高法院的帶動下，長期以來，中國各級法院在適用法律的時候，法官的腦袋往下鉆，眼睛往下看，舍大求小，棄重就輕，一直找到最有操作性的規(guī)范為止，哪怕這個最有操作性的規(guī)范是市政府部門的會議記錄甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的規(guī)定,人民法院也堅決捍衛(wèi)其權威而可以置根本大法于不顧。”

總之，由于法律制度的缺陷以及最高法院司法解釋的不足，導致在本案審理中，法院在事實認定和法律適用方面都過分依賴和支持被告行政機關的判斷和規(guī)范性文件依據(jù)，導致不公正的裁判。因此，今后要避免在行政案件的審理中出現(xiàn)類似問題，歸根結底還是應當完善相關行政法律制度，以確保類似案件行政訴訟的公正裁判。