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本文作者：教軍章作者單位：黑龍江大學(xué)

行政改革的制度問題

中國的行政改革存在著諸多問題，比如理論先導(dǎo)嚴(yán)重不足，效率主義、功利主義和機(jī)會(huì)主義的嚴(yán)重影響，經(jīng)濟(jì)改革、行政改革與政治改革之間的不同步性，領(lǐng)域改革與整體改革系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)性，等等。如上所述，所有這些問題實(shí)際上都與公共權(quán)力的配置原則及其制度表達(dá)方式的選擇有關(guān)，因此，行政改革中的制度問題也就成為我們無法回避的重要問題之一。一般而言，我們可以將改革中的制度問題解構(gòu)為制度構(gòu)建與制度運(yùn)行兩個(gè)不可分割的基本環(huán)節(jié)。在第一個(gè)環(huán)節(jié)中，中國已經(jīng)進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革抓住了政府職能轉(zhuǎn)變與定位這一核心問題展開，其基本定位選擇是符合時(shí)代要求的，但是問題的關(guān)鍵在于：（1）我們更多是在基本原則層面進(jìn)行價(jià)值方向的定位——這當(dāng)然是最為重要的首要任務(wù)，比如在政府經(jīng)濟(jì)職能上強(qiáng)調(diào)宏觀調(diào)控作用的重要性，在社會(huì)服務(wù)上凸顯政府社會(huì)公共服務(wù)均等化等。這與我們?nèi)狈ψ銐虻目茖W(xué)研究特別是公共管理理論研究直接相關(guān)。由于傳統(tǒng)公共管理長期以政府管理為唯一權(quán)力主體進(jìn)行，公共權(quán)力的高度統(tǒng)一并沒有把社會(huì)的多樣化狀態(tài)作為基礎(chǔ)，公共制度的構(gòu)建也就不會(huì)充分考慮到多樣化的社會(huì)結(jié)構(gòu)的文化需求，因此，在具體的制度改革與創(chuàng)新上就顯得一方面缺少足夠的激勵(lì)機(jī)制而難以達(dá)到系統(tǒng)性和連續(xù)性，另一方面則是制度技術(shù)的嚴(yán)重缺陷——如針對(duì)性不夠明確和重復(fù)性的形式主義現(xiàn)象較為嚴(yán)重等。這導(dǎo)致創(chuàng)制的過程總是表現(xiàn)出前瞻性和預(yù)期性功能的偏失，更多的地方公共管理制度規(guī)范僅僅是中央或上位規(guī)范原則的簡(jiǎn)單復(fù)制或翻版，使區(qū)域性公共管理制度的改革處于空泛乏力的狀態(tài)。（2）公共制度構(gòu)建還沒有在國家結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中形成嚴(yán)密的網(wǎng)絡(luò)體系，如果說它主要跟隨了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腳步，而政治改革進(jìn)程的緩慢——事實(shí)上可能主要不是快慢問題，而是政治權(quán)力配置體制的基本定位問題——隔阻了行政改革的路徑拓展。按照科普蘭公式和阿什比規(guī)律的思考邏輯，公共權(quán)力（特別是國家主權(quán)）作為完整統(tǒng)一的先決條件需要解決法律（包括制度）統(tǒng)一性在多樣性的社會(huì)管理實(shí)踐中產(chǎn)生的功能性矛盾問題，簡(jiǎn)言之，這就是穩(wěn)定統(tǒng)一的公共制度結(jié)構(gòu)如何有效回應(yīng)動(dòng)態(tài)多元的社會(huì)需求問題。顯然，我們必須肯定多樣性統(tǒng)一的社會(huì)發(fā)展方式，正如管理學(xué)大師彼得德魯克強(qiáng)調(diào)“有效性”時(shí)明確指出的那樣：“促進(jìn)想象力的最有效因素是不同意見，特別是要被迫進(jìn)行辯論、思考、找根據(jù)時(shí)，則更能激發(fā)想象力。”［5］163事實(shí)上，我們不斷追求政治民主制度的建設(shè)也同樣是為了凝聚多樣化的社會(huì)資源和力量，然而，如果我們相當(dāng)長時(shí)期沒有注意到制度網(wǎng)絡(luò)間關(guān)系，只是一味凸顯某種或某類制度的建設(shè)，則我們投入的成本必將大大增多，這與改革的目標(biāo)特別是制度均衡原理是相違背的。（3）公共行政主體的制度文化理念更新并未達(dá)成與公共制度功能相匹配的程度，這使公共制度即使是“有效的”——這一般而言也是不現(xiàn)實(shí)的——也很難自然地發(fā)揮出應(yīng)有的功效。正如人們所認(rèn)識(shí)到的，“政策的制定不可能明確到能確保管理者只需‘執(zhí)行’，而不用解釋、修正和補(bǔ)充”［6］30；相反，公共行政不僅需要直接參與到國家管理制度的創(chuàng)生之中，而且對(duì)于各種公共制度具體落實(shí)的諸多可能性和現(xiàn)實(shí)性也必須進(jìn)行經(jīng)常性的必要詮釋，這就需要制度主體具有詮釋制度文化的素質(zhì)與能力，特別需要公共行政人能夠在制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成文化反思的理性能力。這種理性能力是公共制度文化傳承的結(jié)果，盡管它不可能在短時(shí)期內(nèi)迅速形成一種普遍的社會(huì)風(fēng)尚——就像人們所看到的“創(chuàng)立一個(gè)新的政治制度既不是快速的也不是容易，最終成果應(yīng)該以年代來衡量”［3］66一樣，公共行政人制度文化品格的形成肯定需要一定的公共制度史的實(shí)踐訓(xùn)練過程。但是，如果公共權(quán)力因?yàn)榉彪s的經(jīng)濟(jì)事務(wù)而沒有注意到對(duì)制度文化提倡的重要意義，并就此設(shè)計(jì)出必要的社會(huì)行動(dòng)方案，那么，作為典型公民的公共行政人就可能墜入“執(zhí)行”的陷阱而成為制度迷信的追隨者，最終使制度功能的有效發(fā)揮大打折扣。

就第二個(gè)環(huán)節(jié)而言，中國的行政改革已進(jìn)入到公共行政的“細(xì)節(jié)”階段，教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會(huì)保障制度、行政審批制度、住房制度、就業(yè)制度、物價(jià)調(diào)控制度、金融制度、事業(yè)單位制度、危機(jī)管理制度等，都已在不同程度上實(shí)現(xiàn)著制度運(yùn)行的程序化安排任務(wù)，而且，這些安排也著實(shí)在中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)體系和民主政治建設(shè)的旗幟下體現(xiàn)出應(yīng)有的旨向，即作為公共權(quán)力行使者的公共機(jī)構(gòu)始終擔(dān)當(dāng)著主導(dǎo)者的角色，“強(qiáng)勢(shì)民主”的公共解釋由公共部門確定基調(diào)并由其擔(dān)負(fù)著功過是非的全部責(zé)任。易言之，中國的建設(shè)發(fā)展是由政府來主動(dòng)調(diào)節(jié)其與市場(chǎng)、社會(huì)及公民的關(guān)系的，政府主導(dǎo)型的公共制度建構(gòu)是中國改革的核心主線。因此，（1）公共制度的整體運(yùn)行機(jī)制問題需要根本解決。這類似于英美等國的行政程序法，是對(duì)整個(gè)行政機(jī)關(guān)的基本權(quán)限及其行使?fàn)顩r的控審規(guī)則體系。比如，美國的《聯(lián)邦行政程序法》就規(guī)定了其作為管理行政機(jī)關(guān)的法律地位，它定義行政機(jī)關(guān)擁有的權(quán)力限度以及限定行政機(jī)關(guān)這種權(quán)力的基本方式，因此，它涉及對(duì)行政機(jī)關(guān)的授權(quán)、行使行政權(quán)力必須遵從的方式——主要強(qiáng)調(diào)法定程序規(guī)則以及對(duì)行政行為的司法審查等內(nèi)容。事實(shí)上，美國聯(lián)邦行政程序法所確定的目標(biāo)主要就是控制行政權(quán)，這就是說：“首先，預(yù)期中之司法復(fù)查應(yīng)為檢查而非取代行政行動(dòng)，其是保證行政行動(dòng)不逾越法律授與之權(quán)責(zé)。其次，預(yù)期中之司法復(fù)查為‘就憲法及立法觀點(diǎn)對(duì)法律之解釋發(fā)表最終定論’。其三，預(yù)期中之司法復(fù)查可要求行政機(jī)構(gòu)于處置裁決案件時(shí)運(yùn)用公允之程序。其四，預(yù)期中之司法復(fù)查在防止行政裁決之極度專橫及不力”［7］2。這里盡管主要說明行政法的基本性質(zhì)和作用，但是卻從基本程序規(guī)定中限定了公共行政機(jī)關(guān)的自由裁量限度，這為保證公共行政按照法律構(gòu)建的公共制度行事確定了行為標(biāo)準(zhǔn)，也便為行政主體與公共制度在實(shí)踐活動(dòng)中保持整體一致提供了依據(jù)。（2）公共制度的執(zhí)行力問題同樣需要強(qiáng)化。它表明公共制度在公共行政管理過程中的權(quán)威性，這種權(quán)威性具體是依賴公共行政組織的實(shí)際主體行為來完成的。如果制度是符合時(shí)代環(huán)境要求的，則制度權(quán)威應(yīng)該受到制度本身的狀況（目標(biāo)、結(jié)構(gòu)質(zhì)量、技術(shù)水平等）和制度執(zhí)行者運(yùn)用狀況的影響；進(jìn)而，假如制度本身的狀況也是良好的，則制度權(quán)威就主要受制于執(zhí)行者的能力。對(duì)此，帕特南等人對(duì)現(xiàn)代意大利地區(qū)制度變革的實(shí)證性研究同樣給我們以切實(shí)的啟示。他們指出：“制度是達(dá)成目標(biāo)的工具，而不僅僅是達(dá)成共識(shí)的工具”，其真正的意義在于其有效的執(zhí)行力：“一個(gè)高效的民主制度應(yīng)該既是回應(yīng)性的又是有效率的：對(duì)選民的需要很敏感，同時(shí)，在應(yīng)用有限的資源解決這些問題的時(shí)候富有效率”；這種執(zhí)行力源自于強(qiáng)勢(shì)的公共機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員的持續(xù)工作，“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地區(qū)政府之所以比較成功僅僅是因?yàn)樗鼈冇懈鼜?qiáng)的公共精神”，“公民性較弱的地區(qū)的國民沒有別的辦法可以解決霍布斯式的公共秩序困境，因?yàn)樗麄內(nèi)狈υ诠裥詮?qiáng)的地區(qū)里有效運(yùn)行的互惠合作的水平聯(lián)系”，“由于沒有團(tuán)結(jié)和自律，等級(jí)制和暴力是替代無政府狀態(tài)的惟一途徑?！保?］8，9，113，130盡管帕特南所欲強(qiáng)調(diào)的主要是公民公共文化傳統(tǒng)對(duì)于公共制度成功的重要性，然而這也從另一層面隱喻了制度執(zhí)行者執(zhí)行能力強(qiáng)弱對(duì)于制度功能發(fā)揮所起的重要作用，原因便是對(duì)公民公共文化的價(jià)值判斷也同樣是公共制度踐履者能力高低的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，它要求制度執(zhí)行者對(duì)公民進(jìn)行制度體驗(yàn)的教育、輔導(dǎo)和運(yùn)用能力的經(jīng)常性訓(xùn)練，即公民對(duì)制度的理解、解釋、運(yùn)用進(jìn)而形成一種公共制度習(xí)慣是制度執(zhí)行者的基本職責(zé)之一。（3）公共制度的效度評(píng)價(jià)問題，即所建立并依據(jù)的公共制度在公共行政實(shí)踐中發(fā)揮作用的實(shí)際效果檢驗(yàn)方式。任何行為的結(jié)果都需要檢驗(yàn)——盡管人們并非總是能夠自覺地及時(shí)完成這一任務(wù)，公共行政的制度行為特別需要選擇有效的方式進(jìn)行效度評(píng)價(jià)——因?yàn)槠涔驳男再|(zhì)使其更為重要。公共績(jī)效評(píng)價(jià)可以視為是形成公共行政連續(xù)性集體記憶的規(guī)范方式，它告知人們，公共行政的狀況需要做出相應(yīng)的判斷，這種狀況的形成需要公共行政人擔(dān)負(fù)責(zé)任。二戰(zhàn)期間，政府績(jī)效評(píng)價(jià)即在美國一些城市開始，克萊倫斯雷德與赫伯特西蒙的《市政工作衡量：行政管理評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)查》是其標(biāo)志；而其大規(guī)模地在主要發(fā)達(dá)國家展開則是全球公共管理運(yùn)行過程中出現(xiàn)的，其中典型案例如1979年撒切爾政府的“雷納評(píng)審”——解決問題導(dǎo)向的經(jīng)驗(yàn)調(diào)查，1983年英國衛(wèi)生與社會(huì)保障部提出140個(gè)指標(biāo)體系的評(píng)估方案，1989年各類評(píng)估指標(biāo)總數(shù)超過2000個(gè)，隨之開始“公民憲章運(yùn)動(dòng)”；1993年美國全國績(jī)效審查委員會(huì)（NPR）公布《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)動(dòng)作更好花費(fèi)更少的政府》報(bào)告，隨后公布《政府績(jī)效與結(jié)果法》（GPRA）。20世紀(jì)90年代，全球主要國家都進(jìn)入“評(píng)估國”行列，公共績(jī)效評(píng)估成為公共行政改革的一項(xiàng)主要內(nèi)容。中國的政府績(jī)效評(píng)價(jià)也已形成了諸如廈門模式、蘭州模式、珠海模式等多種方式，但是還沒有在全國范圍內(nèi)構(gòu)建起統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系，并且這種評(píng)價(jià)更沒有以法律或法規(guī)的制度形式來加以全面推廣。上述對(duì)中國公共行政改革中的制度問題還僅僅是從較為宏觀的視野進(jìn)行的簡(jiǎn)單梳理。整體而言，這種改革已經(jīng)取得了令世人矚目的成就，它促使具有數(shù)千年文明歷史傳承的大國從傳統(tǒng)走向了現(xiàn)代，由此說這是“中國經(jīng)驗(yàn)”或“中國道路”并不為過，這些也是必須加以肯定的——尤其是中國人自己必須正視這些成就的偉大意義。但是，同樣的理性態(tài)度是，我們還必須承認(rèn)這僅僅是一場(chǎng)偉大變革的開端，三十余年的經(jīng)驗(yàn)只能證明我們正確選擇了一條適應(yīng)性的發(fā)展道路，并不能證明此后的選擇總是正確的——這也是理性功能的限度使然。因此，清醒地認(rèn)識(shí)到改革中存在著我們未盡完成的制度構(gòu)建使命，能夠警示國人——特別是包括公共行政人在內(nèi)的社會(huì)知識(shí)精英團(tuán)體——以冷靜的心態(tài)和科學(xué)的立場(chǎng)對(duì)待發(fā)展過程中出現(xiàn)問題的必然性，并同樣以科學(xué)的態(tài)度和方法積極提升回應(yīng)能力，力圖過程中的制度問題能夠在創(chuàng)制期間得到有效解決。

行政改革的制度思考

解決改革中的制度問題需要我們從制度研究中形成一種制度思考的習(xí)慣，選擇何種制度思考方式成為制度功能有效運(yùn)用的前提。按照勞丹關(guān)于“研究傳統(tǒng)”的解釋，制度思考實(shí)際上就是通過行政改革的制度經(jīng)驗(yàn)及其理性反思以便形成制度研究傳統(tǒng)的一種嘗試?！昂?jiǎn)單說來，研究傳統(tǒng)為具體理論的發(fā)展提供了一組指導(dǎo)原則。這些指導(dǎo)原則的一部分構(gòu)成了本體論，這一本體論一般規(guī)定了存在于該領(lǐng)域或該研究傳統(tǒng)所在領(lǐng)域基本實(shí)體的類型。研究傳統(tǒng)中的具體理論的作用則是通過將該領(lǐng)域的一切經(jīng)驗(yàn)問題‘歸結(jié)’為研究傳統(tǒng)的本體論而對(duì)之做出說明?！币痪湓捑褪牵骸把芯總鹘y(tǒng)是一組本體論和方法論規(guī)則，規(guī)定‘能做什么’和‘不能做什么’”［8］81。我們確實(shí)已經(jīng)到了迫切需要?jiǎng)?chuàng)造自己的公共制度研究傳統(tǒng)的歷史時(shí)期，借助于制度變遷歷史經(jīng)驗(yàn)的理性思考，以便為制度理論創(chuàng)新提供一組切實(shí)有效的指導(dǎo)規(guī)則，這也同樣應(yīng)該是現(xiàn)代公民精神養(yǎng)成過程中的一項(xiàng)歷史使命。

1.理性建構(gòu)主義信仰

中國的改革即使有可資借鑒的一些成熟國家的經(jīng)驗(yàn)作為參照，也還是需要其依賴自身特色來把握政治方向和基本技術(shù)路線，放之四海而皆準(zhǔn)的改革模式歷史上從來都沒有過。所以，考問理性建構(gòu)主義信仰的安身立命之地就是對(duì)人類本質(zhì)精神和實(shí)踐能力的結(jié)構(gòu)性剖析，它將對(duì)創(chuàng)制的淵源和創(chuàng)造的過程進(jìn)行透視，并以此判定中國尋求發(fā)展的道路的現(xiàn)實(shí)依據(jù)及其實(shí)踐主體理性擴(kuò)展的真實(shí)限閾。沒有理性建構(gòu)的文明傳承譜系，人類的思想史就不可能存在著。先讓我們引述一段話來說明問題：“自由國家不能被理解為總體上中立的。相反，它的特征恰恰在于它是為了追求特定整體的公共目標(biāo)而組織起來的共同體。正是這些目標(biāo)鞏固了自由國家一致性的根基，建構(gòu)了自由國家的制度、指導(dǎo)著自由國家的政策、樹立了自由國家的公共美德。在憲政背景下，正是這些目標(biāo)促成了對(duì)強(qiáng)制性國家利益的適當(dāng)理解，這種利益保證了以集體行為進(jìn)行公共干預(yù)的合理性?！保?］30這是主張“自由多元主義”的政治理論與實(shí)踐的著名作家蓋爾斯敦的觀點(diǎn)。蓋氏明確肯定“自由主義是有關(guān)合法差異的保護(hù)”的論斷證明了自由主義國家理論在現(xiàn)實(shí)的公共制度秩序結(jié)構(gòu)中存在著消弭人類自由的危險(xiǎn)，所以，他同樣贊同查爾斯拉莫對(duì)康德和穆勒自由主義觀的定義：“［這種自由主義依賴自治與個(gè)性，并將其視為美好生活的規(guī)范］并不足以解決關(guān)于政治問題中美好生活的理性分歧”，又從自由的三個(gè)例證——自由的中心目標(biāo)是“對(duì)人的生命的保護(hù)”，是“保護(hù)和促進(jìn)基本能力的正常發(fā)展”，是“‘社會(huì)理性’的發(fā)展”①——來求證“差異的制度性前提”，并斷言：“除了共同的自由目標(biāo)所要求和限定的一致性之外，自由國家還必須為差異提供最充分的可能性空間。并且，個(gè)人自治的發(fā)展被理解為建立在批判理性主義基礎(chǔ)之上的選擇，它并非共同的自由目標(biāo)之一?！保?］30-31顯然，理性建構(gòu)主義對(duì)公共行政得以在公共域確立制度權(quán)威起到了正向維護(hù)的作用——盡管這還需要進(jìn)行深刻的反思和實(shí)證。這便意味著，“社會(huì)與政治制度，事實(shí)上所有的人的組織，都是社會(huì)性地加以建構(gòu)的”，正如“電視手段就是一種社會(huì)制度”、“互聯(lián)網(wǎng)同樣見證著發(fā)展中的社會(huì)制度”一樣，“人類社會(huì)及文化制度與組織是社會(huì)建構(gòu)物”，因此，“對(duì)于我們大多數(shù)人而言，融入各種各樣的制度的社會(huì)化過程再也不會(huì)是‘自動(dòng)完成’的”［10］34，35?；蛟S，就是從這個(gè)維度思考人類社會(huì)歷史，人們才會(huì)將個(gè)人主義鼓吹的個(gè)體差異的無法圓滿實(shí)現(xiàn)視為公共制度建構(gòu)的秩序結(jié)構(gòu)造成的罪惡表現(xiàn)?？梢钥隙ǎ瑹o論人類由自然與情感造成多么大的個(gè)體差異——國家之間、民族之間、地域之間、組織之間、群體之間、家庭之間以及公民之間，拋開這些事物外在形式的不同，其內(nèi)在本質(zhì)都是表達(dá)為人的類同的存在方式或生活過程；正是人類有共同的物質(zhì)欲求、精神寄寓、思想力量和行動(dòng)能力，才會(huì)使其生成概念的抽象，進(jìn)而保持著理性追問的自組織激勵(lì)系統(tǒng)；也正是這種人類本質(zhì)能量的歷史積蓄的不斷自我傳承的社會(huì)化機(jī)制，才會(huì)使人類社會(huì)的“建構(gòu)物”保持著不斷繁衍的命脈。當(dāng)然，我們需要警示的是唯理性主義的危害，即只相信理性作為人類認(rèn)識(shí)問題的唯一法寶，忽視人作為理性與非理性有機(jī)復(fù)合體存在的復(fù)雜意義。這正如法國著名政治學(xué)家雷蒙阿隆（RaymondAron，1905—1983）所指出的那樣：“政治哲學(xué)的核心就是維護(hù)政治理性（politicalreason）”，這種理性明確地反對(duì)“決定論和烏托邦”，認(rèn)為“具體政治領(lǐng)域悲劇性沖突”是客觀存在的，因此，“人們必須對(duì)現(xiàn)代政治生活的狀況作具體的分析，以選擇自己的政治制度”；同時(shí)，它還認(rèn)為“終極狀態(tài)是可以設(shè)想的，并且可以作為評(píng)判現(xiàn)實(shí)政治的道德標(biāo)準(zhǔn)”，然而，這種理性的設(shè)想一定體現(xiàn)在“對(duì)政治選擇不確定性的認(rèn)識(shí)和對(duì)其可能結(jié)果所作的分析之中”；如此，可以肯定“理性選擇的過程同時(shí)也就是人的自由充分展現(xiàn)的過程”。［11］1肯定理性的價(jià)值及其限度對(duì)于把握社會(huì)公共秩序的建構(gòu)過程非常重要。一方面，我們必須跨越公共理性斷裂造成的對(duì)現(xiàn)實(shí)改革實(shí)踐缺乏深度反思的心理鴻溝，從而使社會(huì)氛圍陷入單向度功利主義和機(jī)會(huì)主義旋渦而失卻理性審思的明確方向。社會(huì)轉(zhuǎn)型不僅是社會(huì)生產(chǎn)和生活基本方式的過渡性變化，人們的思想觀念的變化盡管是緩慢的但確是具有內(nèi)在決定力量的因素。一般而言，社會(huì)規(guī)模的改革總是從思想開始的，而后才是社會(huì)活動(dòng)的逐次展開。中國的改革同樣起步于“實(shí)事求是”和真理標(biāo)準(zhǔn)問題的討論，少部分精英的理性思索重新奠定了實(shí)踐是檢驗(yàn)真理標(biāo)準(zhǔn)的地位，政治領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)在政治革命勝利后重又延續(xù)了近代先進(jìn)國人求強(qiáng)求富的民族發(fā)展主題，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心和以改革開放為路徑的社會(huì)變革運(yùn)動(dòng)在中國大地上全面鋪開。時(shí)至今天，國民關(guān)心的已不是要不要改革而是對(duì)改革的預(yù)期走向與自身命運(yùn)的關(guān)系問題，他們也不是幾十年前那些經(jīng)過全民福利政策惠及而又受到新體制沖擊的社會(huì)成員——滿足與怨惡交織、回憶與寄望同體而又懷戀、徘徊、抱恨多于行動(dòng)的一代人，而主要是直接感受改革開放政策洗禮而又未經(jīng)由大浪淘沙徹底沖刷的幾代人。這些人伴隨著中國現(xiàn)代化發(fā)展而成長，絕大多數(shù)人是在家庭溫室中長大的，家庭教育、學(xué)校教育和社會(huì)教育的某些偏失可能造成的科學(xué)知識(shí)增長條件下的社會(huì)價(jià)值和文化蘊(yùn)量的折損，使他們面對(duì)紛擾的現(xiàn)實(shí)往往偏離社會(huì)的公共判斷力。面對(duì)這種形勢(shì)，整個(gè)社會(huì)特別是公共機(jī)關(guān)將重塑公共理性判斷力作為責(zé)無旁貸的歷史使命就是迫切的任務(wù)。另一方面，公共理性在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)公共生活實(shí)踐中養(yǎng)成，理性地思考與分析現(xiàn)實(shí)生活過程的艱巨性和不確定性需要理性建構(gòu)主義的評(píng)判能力支持。理性只有面對(duì)實(shí)踐或在實(shí)踐中才有可能的意義，中國的公共理性同樣需要面對(duì)中國的公共行政改革實(shí)踐。中國的改革面臨雙重難題：一是社會(huì)轉(zhuǎn)型的震蕩，一是必須解決西方市場(chǎng)體系已經(jīng)出現(xiàn)和正在面臨的困境。如果說社會(huì)轉(zhuǎn)型權(quán)且視為中國社會(huì)的內(nèi)部問題，那么，中國經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)體制的轉(zhuǎn)軌就足以給國家治理帶來巨大挑戰(zhàn)，而社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的整體變革還只是在緩慢的進(jìn)程中，諸多的不確定性隨時(shí)都會(huì)給社會(huì)造成沉重的壓力。況且，隨著全球化擴(kuò)展，幾乎任何國家的任何危機(jī)都將波及周邊乃至世界，國際關(guān)系中的利益博弈增加著國家管理的難度，各種政治思潮在文化多元化的號(hào)召下并非自由流動(dòng)而往往是某種意識(shí)形態(tài)暗流的涌動(dòng)，崇尚自由主義的資本世界也并非愿意為其因誘降而步入資本意識(shí)統(tǒng)一的“世界體系”所出現(xiàn)的難收殘局認(rèn)真負(fù)起責(zé)任。這些難題的啟示就是告訴我們必須選擇適合本國特色的發(fā)展道路，對(duì)此還必須形成全體國民的基本共識(shí)，這就需要在解決改革實(shí)踐問題的過程中培育公共理性精神，并通過建構(gòu)的公共理性來促成公共制度的有效性。

2.制度變遷的路徑依賴

道格拉斯諾思將布蘭阿瑟（W.BrianArthur）技術(shù)演進(jìn)的路徑依賴思想拓展到社會(huì)制度變遷領(lǐng)域，建立起制度變遷的路徑依賴?yán)碚?。他認(rèn)為，制度變遷原因有二：制度的收益遞增和網(wǎng)絡(luò)外部性，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中存在著顯著的交易成本。在他看來，制度變遷和技術(shù)變遷一樣存在報(bào)酬遞增和自我強(qiáng)化機(jī)制。這種機(jī)制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。所以，人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇，沿著既定的路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷可能進(jìn)入良性循環(huán)的軌道而迅速得到優(yōu)化；也可能順著原來錯(cuò)誤的路徑繼續(xù)下滑，最終被“鎖定”（Lock-in）在一種惡性循環(huán)的無效率狀態(tài)。［12］路徑依賴在制度變遷過程中確實(shí)能夠說明很多現(xiàn)象，比如好的路徑會(huì)對(duì)公共制度起到正反饋?zhàn)饔?，通過制度運(yùn)行慣性和張力產(chǎn)生飛輪效應(yīng)，從而保證社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)狀態(tài)；不好的路徑會(huì)對(duì)公共制度起到負(fù)反饋?zhàn)饔?，同樣產(chǎn)生厄運(yùn)循環(huán)的飛輪效應(yīng)，社會(huì)結(jié)構(gòu)就可能會(huì)被鎖定在某種無效率的狀態(tài)下而導(dǎo)致混亂。但是，路徑依賴的制度變遷也給人們帶來了一定的思維困境，即面對(duì)復(fù)雜的公共制度選擇如何保證路徑的正確或有效？這本身就需要實(shí)踐的檢驗(yàn)或試錯(cuò)過程，如此就容易使一般人安于現(xiàn)狀而任由已在的制度結(jié)構(gòu)擺布，理性的創(chuàng)新能力就可能因客觀的制度路徑變遷而被阻滯。制度變遷是人類實(shí)踐理性能力的表現(xiàn)。“制度是人力所為，雖然絕非任意設(shè)計(jì)或隨意執(zhí)行的產(chǎn)物。更進(jìn)一步說，制度分歧一旦發(fā)生，即使兩國隨后面臨同一技術(shù)和市場(chǎng)環(huán)境，他們的整體性制度安排仍可能會(huì)相差甚遠(yuǎn)，其結(jié)果取決于各自制度發(fā)展的歷史軌跡——這就是著名的路徑依賴現(xiàn)象。”［13］18中國的行政改革同樣是制度變遷過程，其特殊的路徑依賴軌跡通過三個(gè)維度顯現(xiàn)：制度改革的歷史初始條件會(huì)提供強(qiáng)大的制度慣性；意識(shí)形態(tài)和認(rèn)知能力對(duì)制度的穩(wěn)定和變革具有強(qiáng)制作用；成型的制度利益集團(tuán)制約著現(xiàn)行制度。第一，經(jīng)濟(jì)體制改革的路徑首選使公共制度改革始終成為輔助性策略，從而限制了公共制度變遷的自主進(jìn)程。中國行政改革的漸進(jìn)模式確定了我們先從制度外圍和表象的組織機(jī)構(gòu)變革入手的基本路徑，通過機(jī)構(gòu)改革逐步深入到制度核心的政府職能和公共權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，保證了社會(huì)公共結(jié)構(gòu)的調(diào)整不像經(jīng)濟(jì)改革那樣引起較大波動(dòng)，整體上維護(hù)了一個(gè)較為穩(wěn)定的社會(huì)政治環(huán)境。行政改革是被經(jīng)濟(jì)制度變革喚起和誘發(fā)的，經(jīng)濟(jì)體制的改革路徑?jīng)Q定了行政制度的發(fā)展程度，同時(shí)也為其限定了方向：主要考慮經(jīng)濟(jì)管理的特點(diǎn)來進(jìn)行，而較少關(guān)注政府公共行政自身的規(guī)律。因此，市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)與非市場(chǎng)化的管理之間構(gòu)成了公共制度變革的主要矛盾，傳統(tǒng)的制度慣性在機(jī)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)了惡性循環(huán)；另一方面則表現(xiàn)出制度變革的過渡性特征，即經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌需要形成必要的緩沖區(qū)域，這一區(qū)域通常表現(xiàn)為政府既是游戲規(guī)則的制定者又是游戲的直接參與者；既是改革的設(shè)計(jì)者、推動(dòng)者和實(shí)施者，又是被改革的對(duì)象和客體。政府身份的特殊性決定了行政改革投入的精力，并為公共制度發(fā)展的自主進(jìn)程設(shè)置了障礙，這便構(gòu)成了制度變遷的初始路徑依賴。第二，公共制度改革的威權(quán)依賴淡化了法律規(guī)范的權(quán)威性，這使中國行政改革必然需要一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府的平臺(tái)支撐。中國行政改革是自上而下地從體制內(nèi)向體制外釋放的過程，它主要依賴政治權(quán)力和政治意志的意識(shí)形態(tài)化來推進(jìn)，即強(qiáng)大的中央政府——特別是由政黨力量的強(qiáng)大支撐——決定著改革進(jìn)程和內(nèi)容，也便決定著改革的規(guī)模與程度。這并不是說西方改革不需要政治權(quán)力支持，而是說政治議決的結(jié)果往往以法律的方式推動(dòng)著改革運(yùn)動(dòng)，政治意志和力量是以合法化的形式獲得行政改革的基礎(chǔ)，比如法國的《權(quán)力下放法案》、德國的《基本法》、日本的《總定員法》以及美國里根總統(tǒng)的《1988改革計(jì)劃》等。中國政府在法制建設(shè)層面缺乏足夠的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，傳統(tǒng)的人治色彩濃厚，意識(shí)形態(tài)化的政治運(yùn)動(dòng)經(jīng)常取代法治的過程；此外，行政改革之初存在著指導(dǎo)思想、理論依據(jù)和改革理念的明顯缺失，“試錯(cuò)法”的成本當(dāng)然應(yīng)該支付，但是長期功利主義和機(jī)會(huì)主義的選擇思維并不能夠解決改革的方向問題。盡管目前的形勢(shì)已經(jīng)有所改觀——諸多的政治學(xué)理論、公共管理理論研究為中國特色社會(huì)主義理論體系的完備化提供了較為豐富的學(xué)術(shù)背景，但是逐步提升法律制度的權(quán)威地位仍是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，這需要從體制內(nèi)外獲取更多的資源。第三，公共制度創(chuàng)新路徑選擇必然來源于對(duì)公共實(shí)踐的理性反思，社會(huì)多樣化的穩(wěn)定需要消解壟斷集團(tuán)的利益結(jié)構(gòu)，從而為制度創(chuàng)新提供多項(xiàng)選擇的空間。詹姆斯C.斯科特曾經(jīng)指出：“現(xiàn)代國家機(jī)器的基本特征就是簡(jiǎn)單化，國家的簡(jiǎn)單化就像是張簡(jiǎn)略的地圖。它們并未成功地表達(dá)它們所描述的真實(shí)社會(huì)活動(dòng)，它們目的也不在此；它們只表達(dá)了官方觀察員所感興趣的片斷?！保?4］顯然，導(dǎo)言對(duì)現(xiàn)代國家機(jī)器簡(jiǎn)單化和標(biāo)準(zhǔn)化特征的描述是為了批判公共機(jī)關(guān)管理方式的某種偏好性，即現(xiàn)代主義的政府及其官員總是以自己感興趣的方式試圖改造環(huán)境，以使公民生活符合其要求，而對(duì)于這種方式的適用性和正當(dāng)性則很少問津。在這個(gè)層面上說，作為公共機(jī)關(guān)的政府經(jīng)常因?yàn)槔婕瘓F(tuán)的蠻橫與社會(huì)公眾甚至整個(gè)公民社會(huì)之間構(gòu)成鮮明的對(duì)立，正如張康之所指出那樣：“政府管理以行政審批的形式出現(xiàn)時(shí)，一直體現(xiàn)著限制和規(guī)約的理念?！保?5］公共服務(wù)型政府的制度模式建構(gòu)往往因?yàn)檎旧淼睦鎵艛喽舱?。因此，消解壟斷的利益結(jié)構(gòu)鏈條，促使多樣化的公民社會(huì)穩(wěn)定的公共制度體系生成，需要政府本身從改革的視角尋求制度創(chuàng)新的路徑安排。

3.制度均衡的利益公正

公共制度均衡本身并非意味著它就能夠有效地解決公共管理的現(xiàn)實(shí)問題，要想使制度均衡的美學(xué)意義轉(zhuǎn)化成實(shí)用的方法論價(jià)值需要對(duì)其規(guī)范的內(nèi)容進(jìn)行具有針對(duì)性的解析。制度的核心功能在于制度主體平衡公共利益的機(jī)制，利益公正是制度均衡意義的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則。為此，彼得勒伊斯瑞斯等人對(duì)新古典制度管理模式進(jìn)行了評(píng)說，他們指出：“新古典模型以最大化個(gè)人效用的一維價(jià)值概念為基礎(chǔ)，對(duì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象進(jìn)行了深刻的描述。所有企業(yè)和家庭的內(nèi)在價(jià)值與社會(huì)的外在價(jià)值之間的相互對(duì)應(yīng)共同構(gòu)成了一般均衡理論的基礎(chǔ)。但是，社會(huì)存在著比效用價(jià)值最大化更多的文化維度。當(dāng)需要考慮其他的文化維度時(shí)，生產(chǎn)者和消費(fèi)者的新古典概念就需要擴(kuò)展。治理這些行為人的規(guī)制就需要用更復(fù)雜的工具來設(shè)計(jì)?！保?6］490-491因此，以制度均衡來尋求利益公正的實(shí)現(xiàn)就不只是“最大化個(gè)人效用”問題，公共利益無論如何都不只是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的范圍，它涉及人類生活的全部?jī)?nèi)涵，而超越經(jīng)濟(jì)學(xué)的利益公正體系也就需要以超越經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度理論與實(shí)踐來加以應(yīng)對(duì)，這只能是通過一種復(fù)雜的規(guī)則和規(guī)范工具建構(gòu)來完成。一方面，這種建構(gòu)一定是能夠充分體現(xiàn)公共價(jià)值旨向的制度體系。這正如約翰羅爾斯闡述公平正義的公共性時(shí)指出的那樣：公平正義的“公共性的理念”主要體現(xiàn)在三個(gè)基本層次上，第一層是“每一個(gè)有理性的人都認(rèn)識(shí)到”“社會(huì)基本結(jié)構(gòu)的制度是正義的”；第二層是對(duì)正義第一原則（自由的平等權(quán)利）的接受依照“人類本性的普遍信念”；第三層是“公共正義觀念”必須得到“充分的證明”。［17］70這就是說，公正的公共性必須在普遍接受的存在事實(shí)、普遍持有的公共理念和普遍獲得的公共證明這三個(gè)基本維度上得到充分體現(xiàn)，由此建構(gòu)的公共秩序結(jié)構(gòu)才符合公平正義的原則，也才會(huì)充分體現(xiàn)利益公正的實(shí)際結(jié)果。所以，羅爾斯堅(jiān)持認(rèn)為：“讓我們堅(jiān)持要求以秩序良好的社會(huì)滿足公共性的所有三個(gè)層次的要求為前提條件，以便我們可以稱之為‘充分的公共性條件’能夠得到滿足。這種充分條件可能看起來有些過于強(qiáng)烈了。但盡管如此，它仍然是合適的，因?yàn)樗m合于一種為理性而合理、自由而平等的公民所建立的政治正義觀念?！保?7］71從這個(gè)層面來理解公共制度實(shí)際上就是關(guān)于國家體制的價(jià)值取向問題，即國家的基本性質(zhì)是為什么人服務(wù)的問題。另一方面，利益公正的公共制度必須是具有實(shí)際操作機(jī)制的結(jié)構(gòu)體系。盡管人們認(rèn)為“制度是體制和機(jī)制建立的前提和基礎(chǔ)”［18］，但是，沒有機(jī)制作為制度實(shí)踐的工具，制度將是一紙空文。所以，我們可以理解休謨關(guān)于制度的表述：制度是實(shí)現(xiàn)“使每個(gè)人各得其應(yīng)有物的一種恒常和永久的意志”［19］567，只有按照這種意志構(gòu)建相應(yīng)的規(guī)則并實(shí)踐了其所規(guī)定的利益內(nèi)容，公共制度才是有意義的。為此，羅爾斯又明確指出：“自由而平等的公民之間的公平社會(huì)合作項(xiàng)目，就應(yīng)該滿足充分公共性的要求。當(dāng)政治正義觀念滿足這一條件時(shí)，基本的社會(huì)安排和個(gè)體行動(dòng)就完全能夠獲得正當(dāng)性的證明，公民就能為他們自己的信仰找到正當(dāng)理由，相互之間也能對(duì)下述問題充滿信心：即這一為人們公認(rèn)的推斷本身將會(huì)強(qiáng)化而不是削弱公共理解。在實(shí)踐尺度允許的范圍內(nèi)，公共性確保公民能夠了解和接受那些塑造著他們有關(guān)自己的觀念、他們的品格和目的的基本結(jié)構(gòu)的普遍影響?！保?7］72“公平的社會(huì)合作項(xiàng)目”就是公共秩序提供給社會(huì)公民并滿足公民基本要求的各種社會(huì)活動(dòng)的形式，它應(yīng)該包括社會(huì)所有公民的幾乎所有需求的構(gòu)成部分——從普遍的基本生活保障到精神生活領(lǐng)域的相應(yīng)條件，這顯然是一種理想化的制度設(shè)計(jì)——現(xiàn)實(shí)的制度安排只是部分地達(dá)到這種狀況。因?yàn)樵谌祟悮v史的特定時(shí)空限域內(nèi)，任何理性的公共機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)與安排都只能首先直面亟需解決的問題，系統(tǒng)論和協(xié)同論給予我們的還主要是一種公共管理的哲學(xué)觀，真正的社會(huì)系統(tǒng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)結(jié)構(gòu)的實(shí)踐需要完善的公民社會(huì)的主體自覺支持，而到目前為止我們還沒有給定公民社會(huì)的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)?；蛟S，我們只能在公共行政改革的實(shí)踐過程中獲取公民利益公正的信心，廣泛的公共合作項(xiàng)目隨著發(fā)展的深度與廣度的挺進(jìn)總有達(dá)成“帕累托改進(jìn)”平衡點(diǎn)的可能性，屆時(shí)的利益公正將會(huì)是公共結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的一種自動(dòng)生成功能。