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目前中國公共行政面臨的主要挑戰(zhàn)

中國已經加入了WTO,必須兌現(xiàn)自己向全世界所做的承諾,履行一個成員國應盡的義務。近年來,隨著綜合國力的不斷增強,中國在國際舞臺上發(fā)揮著越來越重要的作用,無論是上海合作組織的構建與推動,朝核問題的調解與斡旋,還是非洲的建設與發(fā)展,中國作為和平崛起的力量正在不斷得到顯現(xiàn)。在這種背景下,中國的經濟、政治與社會必然朝著更加穩(wěn)定、科學、民主與合理的方向發(fā)展,而作為一個從計劃經濟向社會主義市場經濟轉型的發(fā)展中大國,中國又面臨著經濟發(fā)展、政治民主與社會進步三個問題的嚴峻挑戰(zhàn)。

(一)如何保持經濟持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展與繁榮中國20多年的改革開放,極大地解放了生產力,取得了全世界矚目的經濟成就,全國的工作重心,包括行政指向已經轉到經濟建設上來。但是,我們還存在著產業(yè)機構失衡、經濟效益不高、宏觀調控艱難、創(chuàng)新動力不足、地區(qū)發(fā)展不均、資源嚴重浪費、環(huán)境遭受破壞、就業(yè)困難、收入分配不公等諸多問題。我們的行政機構,必須要在制度設計、資源調動、推動創(chuàng)新、協(xié)調利益等方面有所作為。具體就是要建立適應市場經濟發(fā)展的企業(yè)機制,開放、公平、規(guī)范的市場機制,多種經濟形式共存共榮的所有制機制和完善的社會保障機制。

(二)如何在保持政治一體化與政治民主化中找到適度的平衡在實行了計劃經濟時代政治一體化以及經濟的高速增長后,中國在社會轉型時期又面臨著新的政治一體化和政治民主化的雙重挑戰(zhàn)。在傳統(tǒng)力量廣泛存在并十分強大,現(xiàn)代力量普遍缺乏,民間現(xiàn)代化力量弱小,社會法制體系與法制文化尚未成熟,公民自我管理能力薄弱的中國,面對劇烈的經濟與社會變革,激烈的國際競爭環(huán)境,政府必須要發(fā)揮應有的作用,以保持政治的穩(wěn)定與社會管理的有序。因此,中國的政治一體化不可或缺。但是,從馬克斯•韋伯關于權威理論的視角審察,中國正處于傳統(tǒng)型權威、魅力型權威向法律和理性權威過渡的階段,原有的傳統(tǒng)權威基礎因為不適應形勢正在受到沖擊,政府需要重新修正和確立自己的權威。因此,要實現(xiàn)政治的一體化,需要各方達成政治共識,認同當前的核心政治價值、社會政治變革的基本取向以及在此背景下的公共政策選擇。在現(xiàn)代社會利益多元化格局下,還要學會公平有效地協(xié)調、綜合與滿足不同階層、不同群體以及不同地域之間的利益,尋求利益的平衡,消弭引發(fā)政治沖突的誘因,同時還要嚴肅地懲治腐敗,鏟除任何引發(fā)政治危機、削弱黨和國家政治合法性與影響政治穩(wěn)定的不利因素?？傊?要在新形勢下,在改革與調整中,重新補充和構建新的適應市場經濟與當代社會發(fā)展的政治一體化格局。[2]由于全球化及傳播業(yè)的發(fā)展,現(xiàn)代化國家“民主政治”的示范效應日趨明顯,我國經濟市場化與民主化的力量不斷增長,公民的政治意識與參與意識不斷增強;但我們已有的民主政治體制不夠完善,我們長期習慣于采用政治動員的形式來實行對公共行政的領導和管理,缺乏政治的制度化及民主化機制與環(huán)境,這將是未來中國政治民主化應主要解決的問題。從中國的實際出發(fā)來理性地考量中國的政治發(fā)展,當代中國既不能實行單純的政治一體化,也不能實行絕對的政治民主化。過分擴大前者,會導致行政專斷、低效與腐敗,壓制社會生產力;過分強調后者,在中國民主意識與群眾認知基礎和水平薄弱的條件下,會出現(xiàn)社會動蕩,導致國家的發(fā)展目標與行政指向偏離軌道,引發(fā)社會危機。比較理想的狀態(tài)是實行政治一體化與政治民主化的有機整合,在二者之間尋求科學而適度的平衡,做到既能有效地進行領導和管理,又能最大限度地解放生產力。具體來說,就是在保證黨對國家堅強領導以及政府對國家有效管理的基礎上,擴大政治民主的范圍,釋放那些在計劃經濟體制下和統(tǒng)管一切的控制型行政中被過度壓制的社會生產力,廣泛調動一切積極因素,擴大全社會政治參與的范圍,特別要突出體現(xiàn)干部選拔、任用以及行政決策中的民主、公開與公平原則,做到把最適合的人選用到最適合的崗位上,讓其與領導團隊一起發(fā)揮作用,逐步探索一條適合中國國情的科學、民主與穩(wěn)定的政治文明與政治發(fā)展道路。

(三)如何在社會轉型期各種矛盾聚集中保持社會的發(fā)展與進步人類已經進入了21世紀,世界各國已經告別了單純用經濟增長來衡量一個國家發(fā)展的陳舊理念,普遍進入了一個重視經濟、政治、文化與社會綜合協(xié)調發(fā)展的科學發(fā)展時代,中央提出貫徹落實科學發(fā)展觀就是一個明顯的例證。在中國社會人均GDP達到1000美元,地區(qū)發(fā)展與城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡,各種社會矛盾和新問題不斷涌現(xiàn)的情況下,我們的公共行政必須要面對人口危機、生態(tài)危機與社會危機的多重考驗。首先是人口危機。2004年,中國城鎮(zhèn)人均受教育年限為9.43年,鄉(xiāng)村為7年;城鎮(zhèn)文盲率為4.91%,鄉(xiāng)村為10.71%,與世界中等發(fā)達國家相比仍然有比較大的差距。降低人口的文盲率,提高全民受教育的程度,仍然是一個十分艱巨的任務。同時,中國在2003年就已經進入了老齡化國家的行列,目前老齡人口約1.5億,但是,養(yǎng)老保障制度與養(yǎng)老服務都不完善,老年社會的危機和矛盾已經十分嚴重。此外,中國的現(xiàn)代化伴隨著深重的資源環(huán)境矛盾。改革開放20多年,中國的工業(yè)化進程更加突飛猛進。中國人口占世界21%,但石油儲量僅占世界1.8%,天然氣占0.7%,鐵礦石不足9%,銅礦不足5%,鋁土礦不足2%。今天,我們已經不可能靠國內資源來支撐今后的發(fā)展。從消費總量看,到2010年,我國的石油對外依存度將達到57%,鐵礦石將達到57%,銅將達到70%,鋁將達80%。我國的國內資源再也難以支撐傳統(tǒng)工業(yè)文明的持續(xù)增長,我國的環(huán)境更難以支撐當前這種高污染、高消耗、低效益生產方式的持續(xù)擴張。我國現(xiàn)有荒漠化土地面積已經達到267.4萬多平方公里,占國土總面積的27.9%,而且每年還有1萬多平方公里的新增面積;我國18個省的471個縣,近4億人口的耕地和家園正受到不同程度的荒漠化威脅;我國目前的廢水排放總量為439.5億立方米,超過環(huán)境容量的82%;我國七大江河水系,劣五類水質占40.9%,75%的湖泊出現(xiàn)不同程度的負營養(yǎng)化;我國600多座城市中有400多座供水不足,其中100多個城市嚴重缺水;我國尚有3.6億農村人口喝不上符合衛(wèi)生標準的水;我國廢氣中二氧化硫排放量為1927萬噸,煙塵排放量為1013萬噸,工業(yè)粉塵排放量為941萬噸,人民身體健康受到嚴重損害。[3]這些問題都亟待解決。最后,轉型時期社會失衡,社會保障制度缺失,資源以及利益分配不均,貧富懸殊等深度問題大量顯現(xiàn),而我們的公共行政在經濟與社會飛速發(fā)展和變革的時代卻處于相對封閉的狀態(tài),與整個中國社會的開放趨勢和大環(huán)境形成了較大的反差。因此,縮小中國社會體系與行政體系之間的制度反差,就成了中國行政變革的主要任務之一。

中國行政變革的內容與焦點

隨著經濟、政治、社會各個領域改革開放的不斷深入,我國行政管理體制中一些深層次的問題正逐漸暴露出來:政府行政決策制度和程序不完善;政府對全社會的經濟、社會活動的宏觀調控比較薄弱,對微觀活動干擾過多;行政決策的執(zhí)行不力,甚至發(fā)生扭曲;信息的反饋不完整、不及時、甚至失真;行政行為缺乏規(guī)范化,監(jiān)督薄弱;政府部門間的職責分工不清,缺乏自我調節(jié)的機制;機構膨脹,缺乏制約機制,政府機關的人員結構不合理等等,[4](p.142)這些公共行政的內動機制與深層次問題都需要通過行政變革來加以改變。行政改革是促進經濟與社會發(fā)展的迫切需要,是國家領導制度改革的重要內容。早在中共十五大期間,我們黨就向全世界展示了我國改革與發(fā)展的宏偉藍圖,提出了建立中國特色的、現(xiàn)代化的、運轉協(xié)調與精干高效的行政管理體制。經過近10年的探索,在取得一些成績的同時,依然還有大量的問題需要解決。目前,需要深化與改革的內容很多,包括轉變政府職能、轉變行政組織職能、調整行政組織結構、科學劃分管理權限、建立民主、科學的行政決策機制、建立市場監(jiān)管與協(xié)調機制、完善國家公務員制度、構建服務行政、建設法治政府等。根據(jù)我國目前的經濟、政治與社會發(fā)展狀況,結合資訊時代的要求,中國當前的行政變革重點應在以下三個方面:

(一)轉變觀念,構建推動經濟與社會發(fā)展的服務型行政體系隨著經濟的全球化、政治民主化以及文化多元化趨勢的不斷加強,這三大領域的多元化與同質化之間必然會出現(xiàn)不同力量的競爭與博弈,最終會產生出符合社會生產力發(fā)展,順應歷史潮流的主流行政文化。因此,在新形勢下我國必須要改變傳統(tǒng)的行政價值觀,實現(xiàn)由全能行政到有限行政、權力行政到科學行政、管理行政到服務行政、因襲行政到創(chuàng)新行政、人治行政到法治行政的五個轉變,最終達到構建服務型政府的目標,實現(xiàn)政府宗旨的回歸。改革開放20多年的事實和我國取得的舉世矚目的成就,再次雄辯地證明了鄧小平“發(fā)展是硬道理”的科學論斷。我國的行政在實行各種觀念轉變的同時,還要做到“萬變不離其宗”,那就是要緊緊圍繞推動我國經濟與社會發(fā)展這個中心和大局來開展工作,認真貫徹落實科學發(fā)展觀,在保持經濟健康、快速、穩(wěn)定增長的同時,也保持社會各領域的協(xié)調發(fā)展。

(二)加強行政中的民主與法制化建設,實現(xiàn)行政體系的制度化我們過去的行政,借助于中國傳統(tǒng)文化的深厚沉淀與巨大影響,最大限度地整合各種資源,充分發(fā)揮了其巨大的魅力及權威作用,也推動了生產力的發(fā)展。但在制度與規(guī)范日益普及的全球化背景下,我們傳統(tǒng)行政的弊端日益顯現(xiàn)。傳統(tǒng)行政,由于長期缺乏一套科學完備的制度體系及公正而剛性的法律體系,規(guī)則多變,朝令夕改,不僅極大地降低了行政效率,也會影響現(xiàn)在以及未來國家經濟與社會的穩(wěn)定、延續(xù)與發(fā)展。我們在傳統(tǒng)的行政管理中不善于構建并使用制度來規(guī)范社會,調整結構,解決問題,而習慣并偏好于政治動員,喜歡通過行政運動來追求行政目標,放任了行政的隨意性。另外,我國的行政文化仍然十分注重權利崇拜,官本位思想、血緣、地緣和人緣關系在行政中的影響十分明顯,以人代法、以權代法的問題相當嚴重。面對全球公共行政的民主、科學與法制化的大趨勢,我們滯后的行政體制已經越來越與我國經濟與社會的發(fā)展不相適應。我們必須要在行政中加大民主與法制建設的力度,進一步解放生產力,調動那些仍然在沉寂中、被壓抑或被浪費的,特別是與行政領導和行政人力資源有關的積極因素,構建適應社會主義市場經濟體制的新型行政文化與體制系統(tǒng)。首先,要深化行政人力資源管理制度的改革,建立選拔行政領導與行政管理人員的民主機制,做到在最大的范圍,用最公平公開的方式來選拔最合適的行政人員。其次,要加大行政立法的深度與廣度,在現(xiàn)有行政法律規(guī)章的基礎上,把行政的立法擴大到行政的其他各個領域,使行政的所有環(huán)節(jié)都有法可依,并在具體的行政實踐中不斷地加以強化、豐富和完善。第三,要科學行政,正確決策,提高行政績效。可考慮建立相對獨立的重大行政決策的監(jiān)督與評估機制,保證重大行政決策的科學、合理與正確,避免因行政決策不當而造成巨大資源浪費。最后,要遵循和把握公共行政的規(guī)律,結合我國行政的特點,豐富和創(chuàng)新行政組織,建立行政管理網(wǎng)絡,實行行政人員的職業(yè)化,創(chuàng)建積極健康的行政文化,構建和完善中國的行政制度體系。

(三)加大行政傳播的力度,展現(xiàn)我國行政的國際影響隨著資訊時代傳播的發(fā)展,中國的公共行政逐漸揭去了自己神秘的面紗,由后臺走到了前臺,無論是行政主體的行為,還是行政客體的內容都將越來越多地暴露在大眾傳媒和公眾的視野與監(jiān)督之下,資訊時代的行政就成了在社會與公眾監(jiān)督之下的行政,成了日益透明的公共行政。為此,公共行政深層的變革與行政系統(tǒng)的構建都需要在資訊時代通過有效的行政傳播來加以形象化、具體化與普及化,使行政在資訊時代達到內部機制的科學構建與外部相關體的高度一致與有機平衡。近年來,我國在以突發(fā)公共事件為代表的危機管理中建立的新聞報道制度、新聞制度以及應急預案等就是一個明顯的例證,這些行政傳播的行為展示了一個公開透明的政府形象,在國內外受到了相當?shù)暮迷u。行政傳播的另一個目的就是行政的國際影響。我國在全球經濟、政治與文化的發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用,因此,我國的行政系統(tǒng)自然受到國際社會的高度關注。通過行政變革與行政傳播,我們不僅可以讓世界更好地了解正在和平發(fā)展的中國,介紹我國改革開放以及現(xiàn)代化建設的成就,還可以在國際社會中展示中國社會發(fā)展與政治文明的良好形象,使中國能夠以更加開放的胸懷面對世界,廣泛參與國際事務,在受到國際社會普遍尊重的同時發(fā)揮更大的積極作用。

作者：王石泉何小蕾單位：中國浦東干部學院教學實驗中心