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“公民共同體根本不是指和諧的、幾無沖突的共同體”，公民能夠應對共同體的不穩(wěn)定或不和諧狀態(tài)，是國民化教育生成的美德與廣泛參與的公共制度的經(jīng)驗共同發(fā)揮了作用。對此，帕特南借用本杰明•巴伯“強勢民主”的觀點指出：“強勢民主的基礎是國民自我管理共同體的理念，他們的團結(jié)是出于公民化的教育而非同質(zhì)的利益，公民態(tài)度的美德和參與制度而非利他主義或善良本性使他們能夠達成共同的目標并采取共同的行動。”［3］136這就是說，所謂強勢民主的理論并非證明了現(xiàn)代民主作為一種制度的顯著優(yōu)勢，而是說明民主制度的公民經(jīng)驗與訓練（如教育、培訓、宣傳、體驗等）對于社會和諧狀態(tài)可能形成的特殊意義，由此也就定義了制度文明建設在行政改革進程中的特殊地位?？破仗m進一步闡述了人類社會穩(wěn)定自由發(fā)展與公共制度建設的內(nèi)在關系。他認為，人類社會存在的不平等現(xiàn)象是有根源的，“人類社會中不平等的最根本的原因是規(guī)則—規(guī)則主體—規(guī)則客體的關系。因此，擁有規(guī)則主體特權的那些人可以利用強制手段，因而可強行對采取無視或違抗法律策略的人施以懲罰”［2］45。這種制度規(guī)則設定與“主權理論”的邏輯直接相關，“因為人類是按照規(guī)則確定彼此在社會中的相互關系的。規(guī)則是以規(guī)范或秩序選擇的標準，即把什么是禁止的與什么是允許的及要求的區(qū)分開來作為基礎的以語言表達出的意愿。人類通過對所有可能的行動設置界限，便能夠?qū)崿F(xiàn)互相關系中的可預測性，并且仍然對選擇自由秩序開放充分的空間”［2］46。既然人類必須依賴公共權力的基本分配原則來維系其必須維系的關系模式，那么，公共權力配置理論也就成為一種當然性的合法選擇，所以“主權（權力支配）理論首先提出一個假設前提，法律對于任何社會中的有秩序的社會關系是必要的。進一步說，為了得到一種可以稱之為‘法律統(tǒng)一性’的凝聚力，也需要法律。為了使法律統(tǒng)一性存在，進一步作出的假定前提是‘權力統(tǒng)一性’對于社會的和平和協(xié)調(diào)是必要的。必須由一個單一的權力中心來行使最后的政府特權”［2］47。如果上述這兩項假設是人類社會得以自由和諧存在的充分必要條件的話，那么，“法律統(tǒng)一性依賴權力統(tǒng)一性的觀念”就具有了普遍意義，這是任何追求自由精神都渴望一個穩(wěn)定的社會結(jié)構(gòu)作為支撐的人類共同體無法選擇的選擇。

無論是法律統(tǒng)一性還是權力統(tǒng)一性原理都不意味著公共制度只是一種缺乏多樣性設計與安排的單一化構(gòu)建體系，“一個自由的社會依賴遵循兩個復雜的基本規(guī)則的制度安排的結(jié)構(gòu)。一個規(guī)則是古代的道德箴言‘己所不欲，勿施于人’。即人在洞察其他人時，不因自私而偏心，應努力做到公平。另一個規(guī)則是W.R.阿什比的必須多樣性規(guī)律：為了實現(xiàn)確定的效果而必須存在有如獲得多樣性條件一樣的可用策略的多樣性”［2］51。這就是說，自由的社會得益于法律制度的統(tǒng)一性規(guī)范功能的有效發(fā)揮，法律的統(tǒng)一必須建立在權力統(tǒng)一即構(gòu)建法律體系的國家權力的優(yōu)先性基礎上，而權力與法律的統(tǒng)一又一定是多元政策與策略方案的多樣性統(tǒng)一，人類“豐富的多樣性的發(fā)展”是其文明傳承的內(nèi)在機理，換言之，“個體差異的巨大優(yōu)勢，在于它使龐大的群體更有效率”，“個體差異增強了合作的群體的力量，使其超出個人努力的總和”；因此，“多樣性的發(fā)展是文化進化的重要組成部分，個人對于別人的價值，大多是由于他和別人有所不同。秩序的重要性和價值會隨著構(gòu)成因素多樣性的發(fā)展而增加，而更大的秩序又會提高多樣性的價值，由此使人類合作秩序的擴展變得無限廣闊?！保?］89，90這樣，我們似乎可以窺見到行政改革實踐的制度原理：改革是面向穩(wěn)定和諧的社會結(jié)構(gòu)狀態(tài)建設主題的，行政改革同樣需要在法律和權力體系的統(tǒng)一性上達成某種均衡；體現(xiàn)法律統(tǒng)一和權力統(tǒng)一規(guī)則體系的制度設計與安排，就逐漸成為穩(wěn)定和諧的社會秩序的常規(guī)工具；而制度規(guī)范的效度又依托于多樣化的社會文化（公民文化）的實現(xiàn)過程。所以，行政改革的制度問題核心就在于破解制度統(tǒng)一性與公民文化多樣性之間的內(nèi)在矛盾，亦即通過制度經(jīng)驗和訓練，提升公民共同體合作秩序的整體水平。如果上述原理是我們當下必須重視的制度效用邏輯，那么對于中國行政改革的制度問題就需要進行一番考量，如此才可能尋到制度管理與創(chuàng)新的正途。

行政改革的制度問題

中國的行政改革存在著諸多問題，比如理論先導嚴重不足，效率主義、功利主義和機會主義的嚴重影響，經(jīng)濟改革、行政改革與政治改革之間的不同步性，領域改革與整體改革系統(tǒng)的不協(xié)調(diào)性，等等。如上所述，所有這些問題實際上都與公共權力的配置原則及其制度表達方式的選擇有關，因此，行政改革中的制度問題也就成為我們無法回避的重要問題之一。一般而言，我們可以將改革中的制度問題解構(gòu)為制度構(gòu)建與制度運行兩個不可分割的基本環(huán)節(jié)。在第一個環(huán)節(jié)中，中國已經(jīng)進行的行政機構(gòu)改革抓住了政府職能轉(zhuǎn)變與定位這一核心問題展開，其基本定位選擇是符合時代要求的，但是問題的關鍵在于：（1）我們更多是在基本原則層面進行價值方向的定位——這當然是最為重要的首要任務，比如在政府經(jīng)濟職能上強調(diào)宏觀調(diào)控作用的重要性，在社會服務上凸顯政府社會公共服務均等化等。這與我們?nèi)狈ψ銐虻目茖W研究特別是公共管理理論研究直接相關。由于傳統(tǒng)公共管理長期以政府管理為唯一權力主體進行，公共權力的高度統(tǒng)一并沒有把社會的多樣化狀態(tài)作為基礎，公共制度的構(gòu)建也就不會充分考慮到多樣化的社會結(jié)構(gòu)的文化需求，因此，在具體的制度改革與創(chuàng)新上就顯得一方面缺少足夠的激勵機制而難以達到系統(tǒng)性和連續(xù)性，另一方面則是制度技術的嚴重缺陷——如針對性不夠明確和重復性的形式主義現(xiàn)象較為嚴重等。這導致創(chuàng)制的過程總是表現(xiàn)出前瞻性和預期性功能的偏失，更多的地方公共管理制度規(guī)范僅僅是中央或上位規(guī)范原則的簡單復制或翻版，使區(qū)域性公共管理制度的改革處于空泛乏力的狀態(tài)。（2）公共制度構(gòu)建還沒有在國家結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中形成嚴密的網(wǎng)絡體系，如果說它主要跟隨了社會經(jīng)濟發(fā)展的腳步，而政治改革進程的緩慢——事實上可能主要不是快慢問題，而是政治權力配置體制的基本定位問題——隔阻了行政改革的路徑拓展。按照科普蘭公式和阿什比規(guī)律的思考邏輯，公共權力（特別是國家主權）作為完整統(tǒng)一的先決條件需要解決法律（包括制度）統(tǒng)一性在多樣性的社會管理實踐中產(chǎn)生的功能性矛盾問題，簡言之，這就是穩(wěn)定統(tǒng)一的公共制度結(jié)構(gòu)如何有效回應動態(tài)多元的社會需求問題。顯然，我們必須肯定多樣性統(tǒng)一的社會發(fā)展方式，正如管理學大師彼得•德魯克強調(diào)“有效性”時明確指出的那樣：“促進想象力的最有效因素是不同意見，特別是要被迫進行辯論、思考、找根據(jù)時，則更能激發(fā)想象力?！保?］163事實上，我們不斷追求政治民主制度的建設也同樣是為了凝聚多樣化的社會資源和力量，然而，如果我們相當長時期沒有注意到制度網(wǎng)絡間關系，只是一味凸顯某種或某類制度的建設，則我們投入的成本必將大大增多，這與改革的目標特別是制度均衡原理是相違背的。（3）公共行政主體的制度文化理念更新并未達成與公共制度功能相匹配的程度，這使公共制度即使是“有效的”——這一般而言也是不現(xiàn)實的——也很難自然地發(fā)揮出應有的功效。正如人們所認識到的，“政策的制定不可能明確到能確保管理者只需‘執(zhí)行’，而不用解釋、修正和補充”［6］30；相反，公共行政不僅需要直接參與到國家管理制度的創(chuàng)生之中，而且對于各種公共制度具體落實的諸多可能性和現(xiàn)實性也必須進行經(jīng)常性的必要詮釋，這就需要制度主體具有詮釋制度文化的素質(zhì)與能力，特別需要公共行政人能夠在制度實踐的經(jīng)驗基礎上形成文化反思的理性能力。這種理性能力是公共制度文化傳承的結(jié)果，盡管它不可能在短時期內(nèi)迅速形成一種普遍的社會風尚——就像人們所看到的“創(chuàng)立一個新的政治制度既不是快速的也不是容易，最終成果應該以年代來衡量”［3］66一樣，公共行政人制度文化品格的形成肯定需要一定的公共制度史的實踐訓練過程。但是，如果公共權力因為繁雜的經(jīng)濟事務而沒有注意到對制度文化提倡的重要意義，并就此設計出必要的社會行動方案，那么，作為典型公民的公共行政人就可能墜入“執(zhí)行”的陷阱而成為制度迷信的追隨者，最終使制度功能的有效發(fā)揮大打折扣。

就第二個環(huán)節(jié)而言，中國的行政改革已進入到公共行政的“細節(jié)”階段，教育制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度、社會保障制度、行政審批制度、住房制度、就業(yè)制度、物價調(diào)控制度、金融制度、事業(yè)單位制度、危機管理制度等，都已在不同程度上實現(xiàn)著制度運行的程序化安排任務，而且，這些安排也著實在中國特色社會主義市場體系和民主政治建設的旗幟下體現(xiàn)出應有的旨向，即作為公共權力行使者的公共機構(gòu)始終擔當著主導者的角色，“強勢民主”的公共解釋由公共部門確定基調(diào)并由其擔負著功過是非的全部責任。易言之，中國的建設發(fā)展是由政府來主動調(diào)節(jié)其與市場、社會及公民的關系的，政府主導型的公共制度建構(gòu)是中國改革的核心主線。因此，（1）公共制度的整體運行機制問題需要根本解決。這類似于英美等國的行政程序法，是對整個行政機關的基本權限及其行使狀況的控審規(guī)則體系。比如，美國的《聯(lián)邦行政程序法》就規(guī)定了其作為管理行政機關的法律地位，它定義行政機關擁有的權力限度以及限定行政機關這種權力的基本方式，因此，它涉及對行政機關的授權、行使行政權力必須遵從的方式——主要強調(diào)法定程序規(guī)則以及對行政行為的司法審查等內(nèi)容。事實上，美國聯(lián)邦行政程序法所確定的目標主要就是控制行政權，這就是說：“首先，預期中之司法復查應為檢查而非取代行政行動，其是保證行政行動不逾越法律授與之權責。其次，預期中之司法復查為‘就憲法及立法觀點對法律之解釋發(fā)表最終定論’。其三，預期中之司法復查可要求行政機構(gòu)于處置裁決案件時運用公允之程序。其四，預期中之司法復查在防止行政裁決之極度專橫及不力”［7］2。這里盡管主要說明行政法的基本性質(zhì)和作用，但是卻從基本程序規(guī)定中限定了公共行政機關的自由裁量限度，這為保證公共行政按照法律構(gòu)建的公共制度行事確定了行為標準，也便為行政主體與公共制度在實踐活動中保持整體一致提供了依據(jù)。（2）公共制度的執(zhí)行力問題同樣需要強化。它表明公共制度在公共行政管理過程中的權威性，這種權威性具體是依賴公共行政組織的實際主體行為來完成的。如果制度是符合時代環(huán)境要求的，則制度權威應該受到制度本身的狀況（目標、結(jié)構(gòu)質(zhì)量、技術水平等）和制度執(zhí)行者運用狀況的影響；進而，假如制度本身的狀況也是良好的，則制度權威就主要受制于執(zhí)行者的能力。對此，帕特南等人對現(xiàn)代意大利地區(qū)制度變革的實證性研究同樣給我們以切實的啟示。他們指出：“制度是達成目標的工具，而不僅僅是達成共識的工具”，其真正的意義在于其有效的執(zhí)行力：“一個高效的民主制度應該既是回應性的又是有效率的：對選民的需要很敏感，同時，在應用有限的資源解決這些問題的時候富有效率”；這種執(zhí)行力源自于強勢的公共機構(gòu)和公務人員的持續(xù)工作，“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地區(qū)政府之所以比較成功僅僅是因為它們有更強的公共精神”，“公民性較弱的地區(qū)的國民沒有別的辦法可以解決霍布斯式的公共秩序困境，因為他們?nèi)狈υ诠裥詮姷牡貐^(qū)里有效運行的互惠合作的水平聯(lián)系”，“由于沒有團結(jié)和自律，等級制和暴力是替代無政府狀態(tài)的惟一途徑?！保?］8，9，113，130盡管帕特南所欲強調(diào)的主要是公民公共文化傳統(tǒng)對于公共制度成功的重要性，然而這也從另一層面隱喻了制度執(zhí)行者執(zhí)行能力強弱對于制度功能發(fā)揮所起的重要作用，原因便是對公民公共文化的價值判斷也同樣是公共制度踐履者能力高低的檢驗標準，它要求制度執(zhí)行者對公民進行制度體驗的教育、輔導和運用能力的經(jīng)常性訓練，即公民對制度的理解、解釋、運用進而形成一種公共制度習慣是制度執(zhí)行者的基本職責之一。（3）公共制度的效度評價問題，即所建立并依據(jù)的公共制度在公共行政實踐中發(fā)揮作用的實際效果檢驗方式。任何行為的結(jié)果都需要檢驗——盡管人們并非總是能夠自覺地及時完成這一任務，公共行政的制度行為特別需要選擇有效的方式進行效度評價——因為其公共的性質(zhì)使其更為重要。公共績效評價可以視為是形成公共行政連續(xù)性集體記憶的規(guī)范方式，它告知人們，公共行政的狀況需要做出相應的判斷，這種狀況的形成需要公共行政人擔負責任。二戰(zhàn)期間，政府績效評價即在美國一些城市開始，克萊倫斯•雷德與赫伯特•西蒙的《市政工作衡量：行政管理評估標準的調(diào)查》是其標志；而其大規(guī)模地在主要發(fā)達國家展開則是全球公共管理運行過程中出現(xiàn)的，其中典型案例如1979年撒切爾政府的“雷納評審”——解決問題導向的經(jīng)驗調(diào)查，1983年英國衛(wèi)生與社會保障部提出140個指標體系的評估方案，1989年各類評估指標總數(shù)超過2000個，隨之開始“公民憲章運動”；1993年美國全國績效審查委員會（NPR）公布《從繁文縟節(jié)到以結(jié)果為本——創(chuàng)造一個動作更好花費更少的政府》報告，隨后公布《政府績效與結(jié)果法》（GPRA）。20世紀90年代，全球主要國家都進入“評估國”行列，公共績效評估成為公共行政改革的一項主要內(nèi)容。中國的政府績效評價也已形成了諸如廈門模式、蘭州模式、珠海模式等多種方式，但是還沒有在全國范圍內(nèi)構(gòu)建起統(tǒng)一的評價標準體系，并且這種評價更沒有以法律或法規(guī)的制度形式來加以全面推廣。

上述對中國公共行政改革中的制度問題還僅僅是從較為宏觀的視野進行的簡單梳理。整體而言，這種改革已經(jīng)取得了令世人矚目的成就，它促使具有數(shù)千年文明歷史傳承的大國從傳統(tǒng)走向了現(xiàn)代，由此說這是“中國經(jīng)驗”或“中國道路”并不為過，這些也是必須加以肯定的——尤其是中國人自己必須正視這些成就的偉大意義。但是，同樣的理性態(tài)度是，我們還必須承認這僅僅是一場偉大變革的開端，三十余年的經(jīng)驗只能證明我們正確選擇了一條適應性的發(fā)展道路，并不能證明此后的選擇總是正確的——這也是理性功能的限度使然。因此，清醒地認識到改革中存在著我們未盡完成的制度構(gòu)建使命，能夠警示國人——特別是包括公共行政人在內(nèi)的社會知識精英團體——以冷靜的心態(tài)和科學的立場對待發(fā)展過程中出現(xiàn)問題的必然性，并同樣以科學的態(tài)度和方法積極提升回應能力，力圖過程中的制度問題能夠在創(chuàng)制期間得到有效解決。

行政改革的制度思考

解決改革中的制度問題需要我們從制度研究中形成一種制度思考的習慣，選擇何種制度思考方式成為制度功能有效運用的前提。按照勞丹關于“研究傳統(tǒng)”的解釋，制度思考實際上就是通過行政改革的制度經(jīng)驗及其理性反思以便形成制度研究傳統(tǒng)的一種嘗試。“簡單說來，研究傳統(tǒng)為具體理論的發(fā)展提供了一組指導原則。這些指導原則的一部分構(gòu)成了本體論，這一本體論一般規(guī)定了存在于該領域或該研究傳統(tǒng)所在領域基本實體的類型。研究傳統(tǒng)中的具體理論的作用則是通過將該領域的一切經(jīng)驗問題‘歸結(jié)’為研究傳統(tǒng)的本體論而對之做出說明?！币痪湓捑褪牵骸把芯總鹘y(tǒng)是一組本體論和方法論規(guī)則，規(guī)定‘能做什么’和‘不能做什么’”［8］81。我們確實已經(jīng)到了迫切需要創(chuàng)造自己的公共制度研究傳統(tǒng)的歷史時期，借助于制度變遷歷史經(jīng)驗的理性思考，以便為制度理論創(chuàng)新提供一組切實有效的指導規(guī)則，這也同樣應該是現(xiàn)代公民精神養(yǎng)成過程中的一項歷史使命。1.理性建構(gòu)主義信仰中國的改革即使有可資借鑒的一些成熟國家的經(jīng)驗作為參照，也還是需要其依賴自身特色來把握政治方向和基本技術路線，放之四海而皆準的改革模式歷史上從來都沒有過。所以，考問理性建構(gòu)主義信仰的安身立命之地就是對人類本質(zhì)精神和實踐能力的結(jié)構(gòu)性剖析，它將對創(chuàng)制的淵源和創(chuàng)造的過程進行透視，并以此判定中國尋求發(fā)展的道路的現(xiàn)實依據(jù)及其實踐主體理性擴展的真實限閾。沒有理性建構(gòu)的文明傳承譜系，人類的思想史就不可能存在著。先讓我們引述一段話來說明問題：“自由國家不能被理解為總體上中立的。相反，它的特征恰恰在于它是為了追求特定整體的公共目標而組織起來的共同體。正是這些目標鞏固了自由國家一致性的根基，建構(gòu)了自由國家的制度、指導著自由國家的政策、樹立了自由國家的公共美德。在憲政背景下，正是這些目標促成了對強制性國家利益的適當理解，這種利益保證了以集體行為進行公共干預的合理性。”［9］30這是主張“自由多元主義”的政治理論與實踐的著名作家蓋爾斯敦的觀點。蓋氏明確肯定“自由主義是有關合法差異的保護”的論斷證明了自由主義國家理論在現(xiàn)實的公共制度秩序結(jié)構(gòu)中存在著消弭人類自由的危險，所以，他同樣贊同查爾斯•拉莫對康德和穆勒自由主義觀的定義：“［這種自由主義依賴自治與個性，并將其視為美好生活的規(guī)范］并不足以解決關于政治問題中美好生活的理性分歧”，又從自由的三個例證——自由的中心目標是“對人的生命的保護”，是“保護和促進基本能力的正常發(fā)展”，是“‘社會理性’的發(fā)展”①——來求證“差異的制度性前提”，并斷言：“除了共同的自由目標所要求和限定的一致性之外，自由國家還必須為差異提供最充分的可能性空間。并且，個人自治的發(fā)展被理解為建立在批判理性主義基礎之上的選擇，它并非共同的自由目標之一。”［9］30-31顯然，理性建構(gòu)主義對公共行政得以在公共域確立制度權威起到了正向維護的作用——盡管這還需要進行深刻的反思和實證。這便意味著，“社會與政治制度，事實上所有的人的組織，都是社會性地加以建構(gòu)的”，正如“電視手段就是一種社會制度”、“互聯(lián)網(wǎng)同樣見證著發(fā)展中的社會制度”一樣，“人類社會及文化制度與組織是社會建構(gòu)物”，因此，“對于我們大多數(shù)人而言，融入各種各樣的制度的社會化過程再也不會是‘自動完成’的”［10］34，35?；蛟S，就是從這個維度思考人類社會歷史，人們才會將個人主義鼓吹的個體差異的無法圓滿實現(xiàn)視為公共制度建構(gòu)的秩序結(jié)構(gòu)造成的罪惡表現(xiàn)?？梢钥隙?，無論人類由自然與情感造成多么大的個體差異——國家之間、民族之間、地域之間、組織之間、群體之間、家庭之間以及公民之間，拋開這些事物外在形式的不同，其內(nèi)在本質(zhì)都是表達為人的類同的存在方式或生活過程；正是人類有共同的物質(zhì)欲求、精神寄寓、思想力量和行動能力，才會使其生成概念的抽象，進而保持著理性追問的自組織激勵系統(tǒng)；也正是這種人類本質(zhì)能量的歷史積蓄的不斷自我傳承的社會化機制，才會使人類社會的“建構(gòu)物”保持著不斷繁衍的命脈。當然，我們需要警示的是唯理性主義的危害，即只相信理性作為人類認識問題的唯一法寶，忽視人作為理性與非理性有機復合體存在的復雜意義。這正如法國著名政治學家雷蒙•阿隆（RaymondAron，1905—1983）所指出的那樣：“政治哲學的核心就是維護政治理性（politicalreason）”，這種理性明確地反對“決定論和烏托邦”，認為“具體政治領域悲劇性沖突”是客觀存在的，因此，“人們必須對現(xiàn)代政治生活的狀況作具體的分析，以選擇自己的政治制度”；同時，它還認為“終極狀態(tài)是可以設想的，并且可以作為評判現(xiàn)實政治的道德標準”，然而，這種理性的設想一定體現(xiàn)在“對政治選擇不確定性的認識和對其可能結(jié)果所作的分析之中”；如此，可以肯定“理性選擇的過程同時也就是人的自由充分展現(xiàn)的過程”。

1肯定理性的價值及其限度

對于把握社會公共秩序的建構(gòu)過程非常重要。一方面，我們必須跨越公共理性斷裂造成的對現(xiàn)實改革實踐缺乏深度反思的心理鴻溝，從而使社會氛圍陷入單向度功利主義和機會主義旋渦而失卻理性審思的明確方向。社會轉(zhuǎn)型不僅是社會生產(chǎn)和生活基本方式的過渡性變化，人們的思想觀念的變化盡管是緩慢的但確是具有內(nèi)在決定力量的因素。一般而言，社會規(guī)模的改革總是從思想開始的，而后才是社會活動的逐次展開。中國的改革同樣起步于“實事求是”和真理標準問題的討論，少部分精英的理性思索重新奠定了實踐是檢驗真理標準的地位，政治領導集團在政治革命勝利后重又延續(xù)了近代先進國人求強求富的民族發(fā)展主題，以經(jīng)濟建設為中心和以改革開放為路徑的社會變革運動在中國大地上全面鋪開。時至今天，國民關心的已不是要不要改革而是對改革的預期走向與自身命運的關系問題，他們也不是幾十年前那些經(jīng)過全民福利政策惠及而又受到新體制沖擊的社會成員——滿足與怨惡交織、回憶與寄望同體而又懷戀、徘徊、抱恨多于行動的一代人，而主要是直接感受改革開放政策洗禮而又未經(jīng)由大浪淘沙徹底沖刷的幾代人。這些人伴隨著中國現(xiàn)代化發(fā)展而成長，絕大多數(shù)人是在家庭溫室中長大的，家庭教育、學校教育和社會教育的某些偏失可能造成的科學知識增長條件下的社會價值和文化蘊量的折損，使他們面對紛擾的現(xiàn)實往往偏離社會的公共判斷力。面對這種形勢，整個社會特別是公共機關將重塑公共理性判斷力作為責無旁貸的歷史使命就是迫切的任務。另一方面，公共理性在紛繁復雜的現(xiàn)實公共生活實踐中養(yǎng)成，理性地思考與分析現(xiàn)實生活過程的艱巨性和不確定性需要理性建構(gòu)主義的評判能力支持。理性只有面對實踐或在實踐中才有可能的意義，中國的公共理性同樣需要面對中國的公共行政改革實踐。中國的改革面臨雙重難題：一是社會轉(zhuǎn)型的震蕩，一是必須解決西方市場體系已經(jīng)出現(xiàn)和正在面臨的困境。如果說社會轉(zhuǎn)型權且視為中國社會的內(nèi)部問題，那么，中國經(jīng)濟向市場體制的轉(zhuǎn)軌就足以給國家治理帶來巨大挑戰(zhàn)，而社會治理結(jié)構(gòu)的整體變革還只是在緩慢的進程中，諸多的不確定性隨時都會給社會造成沉重的壓力。況且，隨著全球化擴展，幾乎任何國家的任何危機都將波及周邊乃至世界，國際關系中的利益博弈增加著國家管理的難度，各種政治思潮在文化多元化的號召下并非自由流動而往往是某種意識形態(tài)暗流的涌動，崇尚自由主義的資本世界也并非愿意為其因誘降而步入資本意識統(tǒng)一的“世界體系”所出現(xiàn)的難收殘局認真負起責任。這些難題的啟示就是告訴我們必須選擇適合本國特色的發(fā)展道路，對此還必須形成全體國民的基本共識，這就需要在解決改革實踐問題的過程中培育公共理性精神，并通過建構(gòu)的公共理性來促成公共制度的有效性。

2.制度變遷的路徑依賴

道格拉斯•諾思將布蘭•阿瑟（W.BrianArthur）技術演進的路徑依賴思想拓展到社會制度變遷領域，建立起制度變遷的路徑依賴理論。他認為，制度變遷原因有二：制度的收益遞增和網(wǎng)絡外部性，經(jīng)濟和社會中存在著顯著的交易成本。在他看來，制度變遷和技術變遷一樣存在報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度變遷一旦走上某一條路徑，它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。所以，人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇，沿著既定的路徑，經(jīng)濟和政治制度的變遷可能進入良性循環(huán)的軌道而迅速得到優(yōu)化；也可能順著原來錯誤的路徑繼續(xù)下滑，最終被“鎖定”（Lock-in）在一種惡性循環(huán)的無效率狀態(tài)。［12］路徑依賴在制度變遷過程中確實能夠說明很多現(xiàn)象，比如好的路徑會對公共制度起到正反饋作用，通過制度運行慣性和張力產(chǎn)生飛輪效應，從而保證社會結(jié)構(gòu)發(fā)展進入良性循環(huán)狀態(tài)；不好的路徑會對公共制度起到負反饋作用，同樣產(chǎn)生厄運循環(huán)的飛輪效應，社會結(jié)構(gòu)就可能會被鎖定在某種無效率的狀態(tài)下而導致混亂。但是，路徑依賴的制度變遷也給人們帶來了一定的思維困境，即面對復雜的公共制度選擇如何保證路徑的正確或有效？這本身就需要實踐的檢驗或試錯過程，如此就容易使一般人安于現(xiàn)狀而任由已在的制度結(jié)構(gòu)擺布，理性的創(chuàng)新能力就可能因客觀的制度路徑變遷而被阻滯。制度變遷是人類實踐理性能力的表現(xiàn)?！爸贫仁侨肆λ鶠?，雖然絕非任意設計或隨意執(zhí)行的產(chǎn)物。更進一步說，制度分歧一旦發(fā)生，即使兩國隨后面臨同一技術和市場環(huán)境，他們的整體性制度安排仍可能會相差甚遠，其結(jié)果取決于各自制度發(fā)展的歷史軌跡——這就是著名的路徑依賴現(xiàn)象?！保?3］18中國的行政改革同樣是制度變遷過程，其特殊的路徑依賴軌跡通過三個維度顯現(xiàn)：制度改革的歷史初始條件會提供強大的制度慣性；意識形態(tài)和認知能力對制度的穩(wěn)定和變革具有強制作用；成型的制度利益集團制約著現(xiàn)行制度。第一，經(jīng)濟體制改革的路徑首選使公共制度改革始終成為輔助性策略，從而限制了公共制度變遷的自主進程。中國行政改革的漸進模式確定了我們先從制度外圍和表象的組織機構(gòu)變革入手的基本路徑，通過機構(gòu)改革逐步深入到制度核心的政府職能和公共權力結(jié)構(gòu)調(diào)整，保證了社會公共結(jié)構(gòu)的調(diào)整不像經(jīng)濟改革那樣引起較大波動，整體上維護了一個較為穩(wěn)定的社會政治環(huán)境。行政改革是被經(jīng)濟制度變革喚起和誘發(fā)的，經(jīng)濟體制的改革路徑?jīng)Q定了行政制度的發(fā)展程度，同時也為其限定了方向：主要考慮經(jīng)濟管理的特點來進行，而較少關注政府公共行政自身的規(guī)律。因此，市場化的經(jīng)濟與非市場化的管理之間構(gòu)成了公共制度變革的主要矛盾，傳統(tǒng)的制度慣性在機構(gòu)和權力運行中出現(xiàn)了惡性循環(huán)；另一方面則表現(xiàn)出制度變革的過渡性特征，即經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌需要形成必要的緩沖區(qū)域，這一區(qū)域通常表現(xiàn)為政府既是游戲規(guī)則的制定者又是游戲的直接參與者；既是改革的設計者、推動者和實施者，又是被改革的對象和客體。政府身份的特殊性決定了行政改革投入的精力，并為公共制度發(fā)展的自主進程設置了障礙，這便構(gòu)成了制度變遷的初始路徑依賴。第二，公共制度改革的威權依賴淡化了法律規(guī)范的權威性，這使中國行政改革必然需要一個強有力的中央政府的平臺支撐。中國行政改革是自上而下地從體制內(nèi)向體制外釋放的過程，它主要依賴政治權力和政治意志的意識形態(tài)化來推進，即強大的中央政府——特別是由政黨力量的強大支撐——決定著改革進程和內(nèi)容，也便決定著改革的規(guī)模與程度。這并不是說西方改革不需要政治權力支持，而是說政治議決的結(jié)果往往以法律的方式推動著改革運動，政治意志和力量是以合法化的形式獲得行政改革的基礎，比如法國的《權力下放法案》、德國的《基本法》、日本的《總定員法》以及美國里根總統(tǒng)的《1988改革計劃》等。中國政府在法制建設層面缺乏足夠的社會經(jīng)驗，傳統(tǒng)的人治色彩濃厚，意識形態(tài)化的政治運動經(jīng)常取代法治的過程；此外，行政改革之初存在著指導思想、理論依據(jù)和改革理念的明顯缺失，“試錯法”的成本當然應該支付，但是長期功利主義和機會主義的選擇思維并不能夠解決改革的方向問題。盡管目前的形勢已經(jīng)有所改觀——諸多的政治學理論、公共管理理論研究為中國特色社會主義理論體系的完備化提供了較為豐富的學術背景，但是逐步提升法律制度的權威地位仍是一項艱巨的任務，這需要從體制內(nèi)外獲取更多的資源。第三，公共制度創(chuàng)新路徑選擇必然來源于對公共實踐的理性反思，社會多樣化的穩(wěn)定需要消解壟斷集團的利益結(jié)構(gòu)，從而為制度創(chuàng)新提供多項選擇的空間。詹姆斯•C.斯科特曾經(jīng)指出：“現(xiàn)代國家機器的基本特征就是簡單化，國家的簡單化就像是張簡略的地圖。它們并未成功地表達它們所描述的真實社會活動，它們目的也不在此；它們只表達了官方觀察員所感興趣的片斷?！保?4］顯然，導言對現(xiàn)代國家機器簡單化和標準化特征的描述是為了批判公共機關管理方式的某種偏好性，即現(xiàn)代主義的政府及其官員總是以自己感興趣的方式試圖改造環(huán)境，以使公民生活符合其要求，而對于這種方式的適用性和正當性則很少問津。在這個層面上說，作為公共機關的政府經(jīng)常因為利益集團的蠻橫與社會公眾甚至整個公民社會之間構(gòu)成鮮明的對立，正如張康之所指出那樣：“政府管理以行政審批的形式出現(xiàn)時，一直體現(xiàn)著限制和規(guī)約的理念?！保?5］公共服務型政府的制度模式建構(gòu)往往因為政府本身的利益壟斷而夭折。因此，消解壟斷的利益結(jié)構(gòu)鏈條，促使多樣化的公民社會穩(wěn)定的公共制度體系生成，需要政府本身從改革的視角尋求制度創(chuàng)新的路徑安排。

3.制度均衡的利益公正

公共制度均衡本身并非意味著它就能夠有效地解決公共管理的現(xiàn)實問題，要想使制度均衡的美學意義轉(zhuǎn)化成實用的方法論價值需要對其規(guī)范的內(nèi)容進行具有針對性的解析。制度的核心功能在于制度主體平衡公共利益的機制，利益公正是制度均衡意義的評價準則。為此，彼得•勒伊斯瑞斯等人對新古典制度管理模式進行了評說，他們指出：“新古典模型以最大化個人效用的一維價值概念為基礎，對經(jīng)濟現(xiàn)象進行了深刻的描述。所有企業(yè)和家庭的內(nèi)在價值與社會的外在價值之間的相互對應共同構(gòu)成了一般均衡理論的基礎。但是，社會存在著比效用價值最大化更多的文化維度。當需要考慮其他的文化維度時，生產(chǎn)者和消費者的新古典概念就需要擴展。治理這些行為人的規(guī)制就需要用更復雜的工具來設計。”［16］490-491因此，以制度均衡來尋求利益公正的實現(xiàn)就不只是“最大化個人效用”問題，公共利益無論如何都不只是制度經(jīng)濟學的范圍，它涉及人類生活的全部內(nèi)涵，而超越經(jīng)濟學的利益公正體系也就需要以超越經(jīng)濟學的制度理論與實踐來加以應對，這只能是通過一種復雜的規(guī)則和規(guī)范工具建構(gòu)來完成。

一方面，這種建構(gòu)一定是能夠充分體現(xiàn)公共價值旨向的制度體系。這正如約翰•羅爾斯闡述公平正義的公共性時指出的那樣：公平正義的“公共性的理念”主要體現(xiàn)在三個基本層次上，第一層是“每一個有理性的人都認識到”“社會基本結(jié)構(gòu)的制度是正義的”；第二層是對正義第一原則（自由的平等權利）的接受依照“人類本性的普遍信念”；第三層是“公共正義觀念”必須得到“充分的證明”。［17］70這就是說，公正的公共性必須在普遍接受的存在事實、普遍持有的公共理念和普遍獲得的公共證明這三個基本維度上得到充分體現(xiàn)，由此建構(gòu)的公共秩序結(jié)構(gòu)才符合公平正義的原則，也才會充分體現(xiàn)利益公正的實際結(jié)果。所以，羅爾斯堅持認為：“讓我們堅持要求以秩序良好的社會滿足公共性的所有三個層次的要求為前提條件，以便我們可以稱之為‘充分的公共性條件’能夠得到滿足。這種充分條件可能看起來有些過于強烈了。但盡管如此，它仍然是合適的，因為它適合于一種為理性而合理、自由而平等的公民所建立的政治正義觀念?！保?7］71從這個層面來理解公共制度實際上就是關于國家體制的價值取向問題，即國家的基本性質(zhì)是為什么人服務的問題。

另一方面，利益公正的公共制度必須是具有實際操作機制的結(jié)構(gòu)體系。盡管人們認為“制度是體制和機制建立的前提和基礎”［18］，但是，沒有機制作為制度實踐的工具，制度將是一紙空文。所以，我們可以理解休謨關于制度的表述：制度是實現(xiàn)“使每個人各得其應有物的一種恒常和永久的意志”［19］567，只有按照這種意志構(gòu)建相應的規(guī)則并實踐了其所規(guī)定的利益內(nèi)容，公共制度才是有意義的。為此，羅爾斯又明確指出：“自由而平等的公民之間的公平社會合作項目，就應該滿足充分公共性的要求。當政治正義觀念滿足這一條件時，基本的社會安排和個體行動就完全能夠獲得正當性的證明，公民就能為他們自己的信仰找到正當理由，相互之間也能對下述問題充滿信心：即這一為人們公認的推斷本身將會強化而不是削弱公共理解。在實踐尺度允許的范圍內(nèi)，公共性確保公民能夠了解和接受那些塑造著他們有關自己的觀念、他們的品格和目的的基本結(jié)構(gòu)的普遍影響?！保?7］72“公平的社會合作項目”就是公共秩序提供給社會公民并滿足公民基本要求的各種社會活動的形式，它應該包括社會所有公民的幾乎所有需求的構(gòu)成部分——從普遍的基本生活保障到精神生活領域的相應條件，這顯然是一種理想化的制度設計——現(xiàn)實的制度安排只是部分地達到這種狀況。因為在人類歷史的特定時空限域內(nèi)，任何理性的公共機構(gòu)設計與安排都只能首先直面亟需解決的問題，系統(tǒng)論和協(xié)同論給予我們的還主要是一種公共管理的哲學觀，真正的社會系統(tǒng)協(xié)同聯(lián)動結(jié)構(gòu)的實踐需要完善的公民社會的主體自覺支持，而到目前為止我們還沒有給定公民社會的實踐標準?；蛟S，我們只能在公共行政改革的實踐過程中獲取公民利益公正的信心，廣泛的公共合作項目隨著發(fā)展的深度與廣度的挺進總有達成“帕累托改進”平衡點的可能性，屆時的利益公正將會是公共結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的一種自動生成功能。

總之，中國的行政改革需要善的制度的全面呵護，改革中存在的制度問題必須在改革進程中獲得消解的機制，若想獲得解決制度問題的機會便需要形成公正理性的制度思考方式，而所有這些又都依賴于一種公共理性文化精神統(tǒng)御下的公民社會的基礎保障。因此，行政改革就必須為培育公民精神和優(yōu)良的公民品格提供足夠的制度資源，在公平正義的利益規(guī)范秩序格局中尋求行政改革的制度創(chuàng)新路徑。這正如人們指出的那樣：“基本結(jié)構(gòu)的各種制度具有著深刻而長遠的社會效果，并在一些根本方面塑造著公民的品格和目的，亦即塑造著他們所是的和渴望成為的那種個人”［17］71-72；“如果‘人民’只能在街上從事大眾化的政治活動的話，是不能成為新秩序合法化的源泉的。要成為權威的資源，他們必須先從一個更高的‘非人格化’的機制那里獲得權威；這個機制就是成文憲法。人民必須經(jīng)過創(chuàng)造而成為人民（Warner，1990）?！保?0］19這樣，如果我們以真實的依據(jù)行政改革實踐的態(tài)度進行制度思考方式的公共性探索，或許就可能為根本解決改革中出現(xiàn)的制度問題提供一個切實可行的路徑創(chuàng)造條件，或者至少為降低制度問題可能帶來的社會成本提供一個可以選擇的公共空間。

作者：教軍章單位：黑龍江大學政府管理學院