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【論文摘要】區(qū)域行政學和區(qū)域公共管理學分別從新的角度分析區(qū)域經濟發(fā)展中的區(qū)域合作問題,尤其是作為區(qū)域行政理論延伸的區(qū)域公共管理理論對于建立區(qū)域合作組織具有更重要的理論指導作用。在我國為了減少行政區(qū)劃對區(qū)域經濟的影響作用,應該在區(qū)域公共管理理論的指導下建立制度化的多層次的區(qū)域合作組織。

區(qū)域經濟學對于我國區(qū)域經濟發(fā)展問題已經作了很多研究,作為交叉學科的區(qū)域行政學以及在其基礎上發(fā)展起來的區(qū)域公共管理學分別從不同的角度論述了區(qū)域經濟發(fā)展中的合作問題。

一、區(qū)域公共管理理論的基礎:區(qū)域行政理論

由于綜合因素的影響,行政區(qū)劃在我國經濟本論文由整理提供生活中扮演著越來越重要的角色,與經濟區(qū)劃的矛盾也越來越突出,區(qū)域經濟的整體性發(fā)展被行政區(qū)劃肢解。而行政區(qū)劃的主體是各級地方政府,因此,對政府之間的關系進行協調,調適政府管理行為與經濟發(fā)展之間的關系,從而促進經濟發(fā)展的自然聯系和協調地區(qū)間的平衡發(fā)展,已成為公共行政學研究的一個新領域。

區(qū)域行政就是在一定區(qū)域內的政府(兩個或兩個以上),為了促進區(qū)域的發(fā)展而相互間協調關系,尋求合作,對公共事務進行綜合治理,以便實現社會資源的合理配置與利用,提供更優(yōu)質的公共服務。根據這一理解,區(qū)域行政的行為主體應該是政府,但是,它的研究對象又并不局限于單個的政府,而是主要關注政府之間的關系,包括同級政府之間的關系與上下級政府之間的關系。在這一點上,區(qū)域行政與區(qū)域經濟有著明顯的區(qū)別,因為區(qū)域經濟的主體是企業(yè),區(qū)域經濟的主要研究對象是經濟關系;但是區(qū)域經濟與區(qū)域行政又有著密不可分的聯系,因為區(qū)域行政的目的在于為區(qū)域經濟發(fā)展創(chuàng)造條件。

區(qū)域行政學主要是研究如何建立同級政府的合作和協調機制,并對其運行進行研究。同級政府之間的合作機制主要包括政府間的協商機制、政府間的經濟和社會合作項目與運行管理機制、政府間利益沖突的解決機制。在這一研究論題下,還會涉及到行政區(qū)劃的調整問題。就中國現有的橫向政府關系來看,已經有一些具體的表現形式,林尚立將它們概括為三種方式:一是城市政府聯合體;二是經濟區(qū)內各地方政府的聯合;三是跨經濟區(qū)的地方政府聯合。區(qū)域行政可以就此進行實證性的研究,進而提出可行性措施。

區(qū)域行政學作為區(qū)域經濟學和公共行政學的交叉學科,能夠突破行政區(qū)劃的限制,對我國區(qū)域經濟發(fā)展問題進行深人的分析。目前,我國區(qū)域行政學的發(fā)展雖然處于探索階段,但也具有重要意義。各地方政府不斷加強橫向的經濟聯系,建立各種形式的合作和利益協調機制正是區(qū)域行政學在實踐上的反映。

二、區(qū)域公共管理理論的發(fā)展

區(qū)域公共管理正是在區(qū)域公共行政的基礎上發(fā)展起來的,是對區(qū)域行政的一種深化。據目前掌握的文獻來看,“區(qū)域公共管理”這一學術概念,在《新時期區(qū)域公共管理創(chuàng)新》一文中最早使用,該書作者從公共管理與區(qū)域發(fā)展的互動關系角度提出,面對信息社會與全球化等區(qū)域發(fā)展的新形勢,必須導人新公共管理理念,進行區(qū)域管理的倉慚。因對于公共管理這一概念,國內外眾說紛紜,沒有統一的認識。我國有學者在綜合國內外各種觀點的基礎上認為現代公共管理即是“以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,提升政府績效和公共服務品質,從而實現公共的福扯與公共利益”。現代公共管理是公共行政發(fā)展的新趨勢,是公共行政領域不斷擴展、研究范式走向成熟的重要體現。

公共行政走向公共管理的必然趨勢決定區(qū)域行政必然走向區(qū)域公共管理。區(qū)域公共管理是與區(qū)域公共行政有本質區(qū)別的概念,可以將其界定為:區(qū)域內的多元主體為了解決在政治、經濟或社會其它領域的一面或多面的公共問題,實現共同利益,運用協商和調解的手段和方式對區(qū)域以及區(qū)域內橫向部分和縱向層級之間交叉重疊關系進行的管理。這一概念有以下幾個內涵:區(qū)域公共管理的主體是多元主體,包括政府組織、私域組織和第三部門;目的是解決由經濟、政治或社會其它領域構成的復雜的交錯性問題,實現最優(yōu)的共同利益;其采用的方式和手段與經濟市場領域和政府公共領域的管理不同,不是競爭和壓制,而是基于平等地位之上的協商和調解;對象是區(qū)域內個體和共體之間相互形成的交叉重疊的關系。在經濟全球化、區(qū)域一體化、社會信息化、組織網絡化以及國內經濟市場化和地方分權化的新形勢下,區(qū)域發(fā)展中的矛盾和沖突不斷增加和復雜起來,這給以區(qū)域政府為核心的區(qū)域公共管理的主體提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。區(qū)域公共管理的系統研究,能夠為區(qū)域發(fā)展提供理論上的指導甚至直接出謀劃策,提出有的放矢的政策建議和方案咨詢。

三、基于公共管理理論創(chuàng)立制度化的多層次區(qū)域合作組織

基于區(qū)域公共管理理論的分析,打破行政區(qū)劃和經濟區(qū)劃之間的矛盾,促進區(qū)域經濟一體化的發(fā)展,有必要在中央政府、地方政府和市場中介組織三個層面上形成制度化的組織結構,實行多層次的協調互動。

1.建立跨行政區(qū)的區(qū)域經濟協調發(fā)展管理機構。在推動區(qū)域經濟一體化的過程中,必然涉及跨行政區(qū)的大型基礎設施建設、整體性資源戰(zhàn)略開發(fā)以及生產要素流通、區(qū)際貿易關系等方面的問題,而且區(qū)域的地理范圍愈大,這類區(qū)際間的經濟關系越復雜。但在我國現行的區(qū)域經濟宏觀調控體系中,只有省一級的政府才有區(qū)際間經濟關系調控管理權限,而經濟區(qū)域盡管在整體上被人們認為是一個重要的經濟組織,卻存在著區(qū)域性利益主體和管理主體缺位問題。因此在區(qū)域經濟一體化進程中,出現了許多現實問題,如區(qū)域經濟的整體利益無人主張,區(qū)域利益沖突缺乏協調解決的組織機構等,這都給整個國民經濟和區(qū)域經濟發(fā)展帶來了非常不利的影響。

因此,組建跨行政區(qū)的區(qū)域經濟協調發(fā)展管理機構勢在必行。該機構的主要職能,一是提出區(qū)域經濟發(fā)展的建議并報請國務院、全國人大審批;二是協調區(qū)際利益關系;三是統一管理區(qū)域發(fā)展專項基金;四是具體負責實施跨行政區(qū)的大型基礎設施建設和資源開發(fā);五是監(jiān)督和約束地方政府在區(qū)域經濟發(fā)展中的行為,等等。

2.建立跨行政區(qū)的協調管理機構。本論文由整理提供盡管中央政府在促進區(qū)域經濟一體化中發(fā)揮著重要作用,但地方政府畢竟是區(qū)域經濟發(fā)展的主要參與者,因此,如何發(fā)揮各地方政府的積極性,建立一個反映各地方政府意愿、能獲得區(qū)域內各政府普遍認同的、具有民主的治理結構的跨行政區(qū)的協調管理機構,則是區(qū)域政府合作機制能夠真正建立的關鍵。

新制度經濟學認為,交易雙方如果試圖通過第三方的介人來協調彼此間關系,必然會使交易費用增加。而協調地方政府之間的利益關系,單單寄希望于中央政府的宏觀調控,不僅成本太高,也難以達到目標。所以美國著名的新制度主義學者埃莉諾·奧斯特羅姆指出,“我不同意如下的看法,即中央政府管理或私人產權是‘避免公用地災難的唯一途徑”’。他還通過實證研究,認為“在一定的自然條件下,面臨公用地兩難處境的人們,可以確定他們自己的體制安排,來改變他們所處的情況的結構”。

因此,促進地方政府間合作應該成為協調地方政府間利益矛盾,走出“公用地災難”和“囚徒博弈困境”的必然選擇。而實際上,由于資源察賦等的差異,各地區(qū)之間客觀上存在著通過互利合作而實現利益最大化的相互需要。只要能進行良好的信息溝通,建立雙邊或多邊協商機制,降低交易費用,在一個相對規(guī)模較小的組織中,實現集體行動應該是可能的。

跨行政區(qū)協調管理機構的職能必須強調其對于區(qū)域經濟規(guī)劃和建設的權限?？缧姓^(qū)協調管理機構的主要職能是:組織協調實施跨行政區(qū)的重大基礎設施建設、重大戰(zhàn)略資源開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護與建設以及跨區(qū)生產要素的流動等問題;統一制定符合本區(qū)域長遠發(fā)展的經濟發(fā)展規(guī)劃和產業(yè)結構;制定統一的市場競爭規(guī)則和政策措施,并負責監(jiān)督執(zhí)行情況;協助各市縣制定地方性經濟發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃,使局部性規(guī)劃與整體性規(guī)劃有機銜接。在公共服務上,跨行政區(qū)協調管理機構的設立,一方面可以獲得更大規(guī)模的追加效益,另一方面,盡可能避免了地方政府的重復建設,做到統一規(guī)劃和布局?？傊?跨行政區(qū)協調管理機構的建立可以在一定程度上緩解行政區(qū)和經濟區(qū)的矛盾,有利于兩者的相互協調。

3.鼓勵建立各種跨地區(qū)的民間組織。各級政府應積極推進體制改革,為民間組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。組建跨地區(qū)的民間組織,以民間的力量自下而上地推進區(qū)域政府合作,進而實現區(qū)域經濟一體化。以民間組織推動經濟合作,成本低、見效快,可以突破行政區(qū)劃的限制,有利于區(qū)域各類市場資源的連接和整合。在市場經濟條件下,應積極推動民間力量的發(fā)展,發(fā)揮民間組織在區(qū)域經濟發(fā)展中的重要作用。

民間組織的主要職責是研究區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和推進地區(qū)協作。具體形式可有不同層次:一是可建立以各地經濟專家為主體的,如“長江三角洲經濟一體化發(fā)展咨詢委員會”、“長江三角洲經濟協調聯合會”、“長江三角洲經濟一體化促進會”等組織。這些組織機構不同于一般的研究機構,它應成為相關地政府決策的咨詢參謀機構。二是充分發(fā)揮行業(yè)組織在區(qū)域產業(yè)一體化中的積極作用。這里的關鍵是,行業(yè)協會要突破行政區(qū)劃障礙,組成跨地區(qū)的行業(yè)聯盟,共同制定區(qū)域行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域共同市場規(guī)則,推進區(qū)域市場秩序建立,探索區(qū)域各類市場資源的連接和整合等。三是可組建跨地區(qū)股份制區(qū)域性集團公司?？鐕臼谴蚱茋抑g關稅和非關稅壁壘的最有效方式,同樣,跨區(qū)公司也是打破區(qū)域封閉格局最好的方式?？梢蕴剿魍ㄟ^跨地區(qū)強強聯合組成具有規(guī)模和競爭力的龍頭企業(yè),再通過龍頭企業(yè)聯合、控股區(qū)域內的上下游配套企業(yè),形成由緊密層和松散層組成的巨型企業(yè)集團,從而打破封閉,促進資源的優(yōu)化配置,促使區(qū)域經濟一體化的形成。

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