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摘要：隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行，特別是取消農(nóng)業(yè)稅，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職能也要隨之發(fā)生變化，即由原來的“汲取型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該為農(nóng)民提供更多的服務(wù)。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革；職能轉(zhuǎn)變；服務(wù)型政府；

近年來，我國(guó)掀起了新一輪的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革熱潮，湖北、河南等省份都進(jìn)行了大量卓有成效的試點(diǎn)工作。雖然這次鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革仍然包含了歷次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的特點(diǎn)，如精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，但總的指導(dǎo)思想?yún)s是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“汲取型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

一、構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是新時(shí)期發(fā)展的必然要求

1.隨著農(nóng)業(yè)稅退出歷史的舞臺(tái)，中國(guó)農(nóng)村第一次迎來了“無稅時(shí)代”。傳統(tǒng)的帶有濃厚管理色彩，以收取農(nóng)業(yè)稅為要?jiǎng)?wù)的“汲取型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，明顯已不適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。

新中國(guó)成立以后，國(guó)家出于政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，不得不從農(nóng)村汲取資源,“汲取型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定的歷史時(shí)期內(nèi)仍然有其存在的必要。在這段特定的歷史時(shí)期內(nèi)，無論是“”還是“撤社建鄉(xiāng)”，都是根據(jù)當(dāng)時(shí)的土地生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)方式等客觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化而在基層政權(quán)形式上發(fā)生了變化,但從實(shí)質(zhì)上而言，這種汲取型的權(quán)力運(yùn)行邏輯并未發(fā)生根本性改變。20世紀(jì)80年代初期,隨著農(nóng)村土地的家戶經(jīng)營(yíng)模式的普遍推行，我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)雖然也發(fā)生了“社改鄉(xiāng)”的重要變化，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然將向農(nóng)民征收農(nóng)業(yè)稅作為一項(xiàng)主要職能，恢復(fù)重建后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在國(guó)家汲取中依舊扮演著關(guān)鍵性角色，延續(xù)著汲取型的權(quán)力運(yùn)行邏輯。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，特別是全面取消農(nóng)業(yè)稅政策的推行，國(guó)家對(duì)農(nóng)村的政策發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持“多予少取放活”的方針，重點(diǎn)在“多予”上下工夫，從過去一貫的以行政汲取為特征轉(zhuǎn)向以公共服務(wù)為特征。在這種新的歷史條件下，構(gòu)建服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為改革的必然[1]。

2.我國(guó)農(nóng)村的公共服務(wù)嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革必須以服務(wù)型政府作為價(jià)值取向。目前，農(nóng)村公共服務(wù)的基本狀況是供給嚴(yán)重不足，公共產(chǎn)品供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需要。據(jù)調(diào)查，全國(guó)僅有1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有供水站,83%的村不通自來水，13%的村不通公路，53%的村不通電話，95%的村接收的電視信號(hào)相當(dāng)微弱，全國(guó)尚有207個(gè)縣無公共圖書館，67.9%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有文化站。公共醫(yī)療保健服務(wù)供給極為落后，政府在疾病預(yù)防項(xiàng)目的投資占GDP的比重逐年減少，公共衛(wèi)生服務(wù)更多依賴收費(fèi)，使許多鄉(xiāng)村基本醫(yī)療保健服務(wù)指標(biāo)難以達(dá)到國(guó)家規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的絕大多數(shù)農(nóng)民還被排除在社會(huì)保險(xiǎn)體系之外。城鄉(xiāng)二元體制下的城鄉(xiāng)分離沒有得到改觀，城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步拉大，城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展水平相當(dāng)懸殊，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展政策體系還不健全，農(nóng)村還是落后地區(qū)、農(nóng)民還是一個(gè)弱勢(shì)群體、農(nóng)業(yè)還是一個(gè)弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)。要讓農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)走出發(fā)展的困境，就必須建設(shè)好與三農(nóng)密切相關(guān)的，也是三農(nóng)發(fā)展體制保障的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有職能，積極構(gòu)建服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

3.構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求。“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村，是黨中央、國(guó)務(wù)院在“一號(hào)文件”中規(guī)定的建設(shè)新農(nóng)村的目標(biāo)，也是建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的根本所在。這從政策上規(guī)定了必須加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)的投入，加大對(duì)農(nóng)村發(fā)展的政策保護(hù)，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村民主政治建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)建設(shè)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，最主要的力量還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的引導(dǎo)下積極帶動(dòng)農(nóng)民，運(yùn)用好政策全面建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村。實(shí)現(xiàn)這種職能給傳統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能體系提出了新的要求，必須轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心的工作思路，樹立全面服務(wù)的管理理念。

二、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該具備的職能體系

構(gòu)建服務(wù)型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在新的歷史條件下必須賦予不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在當(dāng)前的工作對(duì)象、承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)來看，必須具備以下幾種職能：

1.樹立公共精神。公共精神是公民道德和公共行政倫理的基礎(chǔ)。所謂公共精神就是以利他方式關(guān)心公共利益的態(tài)度與行為方式。作為基層政府，在新時(shí)期要求下，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人民素質(zhì)的提高，必須樹立公共精神，以此公共行政，培養(yǎng)公民的公共精神，特別是培育鄉(xiāng)村群眾的公共精神，這是提高農(nóng)民素質(zhì)的重要依靠。要在工作中通過公共的生活、生存、生產(chǎn)空間和公民社會(huì)來培養(yǎng)廣大人民的公共精神，建設(shè)良好的公民道德和公共行政倫理，將公共精神內(nèi)化為公民的氣質(zhì)與素質(zhì)具體表現(xiàn)為民主的精神、法的精神、公正的精神、公共服務(wù)的精神的培育與實(shí)踐的履行，做到公平與正義，合理與合法。

2.實(shí)行公共管理。公共管理是指不以營(yíng)利為目的，旨在有效地增進(jìn)與公平地分配社會(huì)公共利益的調(diào)控活動(dòng)，核心在于公共利益的實(shí)現(xiàn)。作為一級(jí)政府，建立公共管理的職能既是歷史也是現(xiàn)實(shí)更是未來的需求。隨著社會(huì)的進(jìn)步，科技的迅猛發(fā)展，政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公眾的關(guān)系不斷地變化，政府為了實(shí)行全面的服務(wù)必須實(shí)行公共管理。作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也必須適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)計(jì)劃安排式的管理，向服務(wù)職能轉(zhuǎn)變，逐步建立公共管理職能，在管理過程中做到公共利益與個(gè)人利益、政府與其他組織、社會(huì)管理與資源管理、結(jié)果管理與過程管理、公平與效率、外部管理與內(nèi)部管理、服務(wù)與管制、制度與技術(shù)相統(tǒng)一。3.供給公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品的提供是政府的基本職能。公共產(chǎn)品是社會(huì)發(fā)展的重要依托，也是人民生活水平提高的重要標(biāo)志。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為與農(nóng)村直接聯(lián)系的政府，在當(dāng)前農(nóng)村對(duì)公共產(chǎn)品的需求不斷提高之際，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須實(shí)現(xiàn)供給公共產(chǎn)品的基本職能。在實(shí)際管理中明確本級(jí)政府應(yīng)提供的公共產(chǎn)品，以滿足農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的需求為出發(fā)點(diǎn)，在提供純公共產(chǎn)品如國(guó)防、公共治安、防病減災(zāi)、環(huán)境治理的基礎(chǔ)上，更主要的是要提供一些與生活、生產(chǎn)、管理、社會(huì)發(fā)展等相關(guān)的如水、電公共通訊、公共郵政、公共醫(yī)療、水利設(shè)施、公共市場(chǎng)、公共消防、金融服務(wù)、科技信息、經(jīng)濟(jì)管理、稅務(wù)管理、土地管理、生態(tài)保護(hù)、義務(wù)教育、科技推廣、公共工程、扶貧、社會(huì)保障等半公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品或純公共產(chǎn)品。

4.提供公共服務(wù)。提供公共服務(wù)是與我國(guó)政治體制改革的大方向相一致的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為廣大鄉(xiāng)村提供公共服務(wù)符合我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)。雖經(jīng)多年的改革，農(nóng)村的發(fā)展還是比較落后，分散性較強(qiáng)的農(nóng)民群體不僅需要一個(gè)政府的管理指導(dǎo)更需要政府的服務(wù)引導(dǎo)，以此提高其階級(jí)整體性，作為基層政府，必須承擔(dān)這種責(zé)任。必須在農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)實(shí)需求的基礎(chǔ)上，圍繞“三農(nóng)”提供公共服務(wù)，提供如市場(chǎng)信息、技術(shù)推廣、培訓(xùn)咨詢、病蟲害預(yù)測(cè)預(yù)報(bào)、抗災(zāi)救災(zāi)、風(fēng)險(xiǎn)管理、檢測(cè)驗(yàn)測(cè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)。提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)，解除地區(qū)封鎖與壟斷，取消行業(yè)保護(hù)，取消地方保護(hù)主義，建立公共性的協(xié)會(huì)、專業(yè)、中介組織為農(nóng)村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，以此構(gòu)建較為完善的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)公共服務(wù)體系[2]。

5.維護(hù)公共秩序。公共秩序是法律、紀(jì)律以及優(yōu)良的社會(huì)習(xí)慣等行為準(zhǔn)則，一般包括公共場(chǎng)所的活動(dòng)秩序、交通秩序、社會(huì)管理秩序、工作秩序、居民生活秩序等。公共秩序需要每個(gè)公民個(gè)人來遵守，但同時(shí)更需要作為管理者的政府來維護(hù)。維護(hù)好本地區(qū)的公共秩序，這是政府任何時(shí)期都必須具備的基本職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府維護(hù)的公共秩序主要有城鄉(xiāng)的共同商品市場(chǎng)秩序，就業(yè)市場(chǎng)秩序，生產(chǎn)資料市場(chǎng)秩序，農(nóng)村生產(chǎn)活動(dòng)秩序，農(nóng)村社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化秩序，農(nóng)民的生活習(xí)俗秩序，農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)秩序，農(nóng)村社會(huì)治安秩序等等。只有這樣，才真正實(shí)現(xiàn)和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村。

三、構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的策略與機(jī)制

由汲取型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的政府，必須從體制上下工夫。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須大力加強(qiáng)在深層體制方面的創(chuàng)新，從體制創(chuàng)新中真正實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)型。

1.從創(chuàng)新學(xué)習(xí)機(jī)制入手，促使干部轉(zhuǎn)型。長(zhǎng)期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府“重管理輕服務(wù)”，許多干部忙于應(yīng)對(duì)行政事務(wù)，服務(wù)“三農(nóng)”的本領(lǐng)相對(duì)欠缺。稅費(fèi)改革后，干部“干什么、怎么干”的問題應(yīng)該賦予新的內(nèi)容。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作主要體現(xiàn)在干部的服務(wù)上，沒有技能，“服務(wù)”就成為一句空話。因此促使干部向技能型轉(zhuǎn)變就成為建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。通過學(xué)習(xí)各項(xiàng)技能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部成為農(nóng)村政策法律法規(guī)的宣傳員、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)員、農(nóng)村矛盾的調(diào)解員、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的服務(wù)員、為民辦事的勤務(wù)員。通過建立干部學(xué)習(xí)“倒逼”機(jī)制，保障干部學(xué)技能的成效。一要建立按需所學(xué)機(jī)制，“三農(nóng)”需要什么，干部就學(xué)習(xí)什么，把每位干部逐步培養(yǎng)為“有技能、會(huì)服務(wù)”的復(fù)合型人才。二要建立每學(xué)必考機(jī)制，完善干部考核與服務(wù)檔案，建立干部技能證書制度，激發(fā)干部不斷學(xué)習(xí)新知識(shí)、新技能。三要建立學(xué)以致用機(jī)制，實(shí)現(xiàn)技能服務(wù)和群眾需求有效對(duì)接，增強(qiáng)干部的學(xué)習(xí)動(dòng)力[3]。

2.從創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制入手，促使政府的職能轉(zhuǎn)變。從一定意義上來看，“管得最少的政府，就是最好的政府”。當(dāng)前農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和各種行業(yè)組織還不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉，市場(chǎng)中介服務(wù)和公共服務(wù)短缺。因此，構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫切要求改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，整合行政資源，降低行政成本，提高行政效率和服務(wù)水平。就是要按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和職能需求，創(chuàng)造性地打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”上下對(duì)應(yīng)的傳統(tǒng)設(shè)置模式，綜合設(shè)置“一辦若干辦公室\中心”，推行“集體式辦公、超市式服務(wù)”，有條件地建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政服務(wù)中心，實(shí)行全程委托制，公開服務(wù)內(nèi)容，規(guī)范辦理程序，嚴(yán)格考核管理。

3.從創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制入手，促使工作轉(zhuǎn)軌。長(zhǎng)期以來，部門機(jī)關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)并不十分順暢，“只掃自家門前雪，不管他人瓦上霜”的現(xiàn)象比較普遍。構(gòu)建服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)機(jī)制，理順機(jī)關(guān)部門和農(nóng)村的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)工作重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。一方面，建立縣、鄉(xiāng)、村縱向服務(wù)鏈，把縣直機(jī)關(guān)部門建設(shè)成為服務(wù)型機(jī)關(guān)，發(fā)揮部門專業(yè)人才集聚優(yōu)勢(shì)，從縣直機(jī)關(guān)部門選派農(nóng)村指導(dǎo)員、企業(yè)助理、科技助理、平安助理、金融助理等，深入鄉(xiāng)村基層一線，提供技能服務(wù)，指導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)、生活，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供智力支持和技術(shù)保障。另一方面，建立鄉(xiāng)村橫向服務(wù)平臺(tái)，在農(nóng)村建立村級(jí)為民服務(wù)中心，以“替民辦事、幫民致富、為民解憂、讓民滿意”為宗旨，為群眾提供政務(wù)全程代辦、政策信息宣傳、實(shí)用科技指導(dǎo)、維穩(wěn)調(diào)處、農(nóng)村信貸、文化公益事業(yè)、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等服務(wù)，搭建起農(nóng)村黨員干部為民服務(wù)的平臺(tái)。同時(shí)建立村務(wù)運(yùn)行質(zhì)詢監(jiān)督制，全面加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，解決村民參與村務(wù)知情難、做主難、監(jiān)督難的“三難”問題，推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)。通過縱橫服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的交叉互補(bǔ)，促使政府的工作全面轉(zhuǎn)移到為民服務(wù)的軌道上來。

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