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內(nèi)容提要：本文從法律和實(shí)踐等角度分析了我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置現(xiàn)象存在的原因。作者認(rèn)為，我國現(xiàn)行法律雖然規(guī)定了農(nóng)村土地三級農(nóng)民集體所有，但卻沒有明確規(guī)定農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。而在實(shí)踐上，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的基本權(quán)能已事實(shí)上由土地使用權(quán)所代替。這種權(quán)能替換在很大程度上改變了土地所有權(quán)的法律地位，使土地所有權(quán)高度弱化、使用權(quán)對所有權(quán)的分割程度很高。特別是國家對農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)超法律強(qiáng)制，使本來在法律上已虛擬化了的農(nóng)民集體只能是有限的土地所有權(quán)人，國家才是農(nóng)村土地的終極所有者。

關(guān)鍵詞：土地所有權(quán)權(quán)利主體權(quán)能替換超法律限制

目前，理論界有關(guān)我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置的具體表現(xiàn)及對農(nóng)村進(jìn)一步改革的影響已多有論述，而對為什么會產(chǎn)生這一現(xiàn)象卻很少深究。我認(rèn)為，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置現(xiàn)象之所以存在主要有三個(gè)方面原因：法定權(quán)利主體的多級性和不確定性、所有權(quán)與使用權(quán)權(quán)能的相互替換以及國家對農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)超法律限制。

一、法定權(quán)利主體的多級性和不確定性

我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法都有關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的規(guī)定。年憲法第十條規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。年施行的《民法通則》第七十四條將憲法中的集體所有具體規(guī)定為：集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有。年修改的《土地管理法》第八條在民法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有。年的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》第十一條也作了與土地管理法相同的規(guī)定。上述這些法律，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)規(guī)定為三級制的農(nóng)民集體所有。這就是村農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有和村內(nèi)兩個(gè)以上的集體經(jīng)濟(jì)組織中的農(nóng)民集體所有。也就是說，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的法定主體是三個(gè)級類的農(nóng)民集體。

但現(xiàn)行法律卻沒有明確規(guī)定農(nóng)民集體作為土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則；沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位；沒有解決農(nóng)民集體與農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。

首先，農(nóng)民集體不是法律上的組織，而是全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義的集合群體。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，不是法律關(guān)系的主體。

財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是很重要的法律權(quán)利，其主體必然是法律關(guān)系的主體，應(yīng)該具有法律上的人格意義。也就是說，它應(yīng)該是參與法律關(guān)系享受權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人──法人或自然人（公民）。法人與自然人都具有法律上的人格，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的組織。從我國現(xiàn)行法律關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的立法本意和相關(guān)規(guī)定上來分析，農(nóng)民集體在概念上與農(nóng)民集體組織有著十分明顯的區(qū)別。農(nóng)民集體不是指鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村或者村以內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、也不是指某級行政組織如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府或某級自治組織如村民委員會。對于這一點(diǎn)，法律明確規(guī)定由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營管理屬于村農(nóng)民集體所有的土地就是最好的說明。也就是說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會都沒有土地所有權(quán)，它們只能經(jīng)營管理屬于農(nóng)民集體所有的土地。顯然這是與傳統(tǒng)的社會主義公有制理論相一致的。按照傳統(tǒng)的公有制理論解釋，農(nóng)民集體所有是農(nóng)村勞動群眾集體所有制在法律上的表現(xiàn)，指的是屬于一定區(qū)域內(nèi)（鄉(xiāng)、村、村以下）全體農(nóng)民所有，即不歸哪一個(gè)組織（生產(chǎn)合作社或村民委員會或村民小組），也不歸農(nóng)民個(gè)人。然而，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入，我國相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和民事法律的健全和發(fā)展，特別是在進(jìn)行農(nóng)村集體土地的確權(quán)過程中，這種沒有具體組織形態(tài)和法律人格化的農(nóng)民集體就會遇到諸如不能行使和保護(hù)自身權(quán)利等情況。為了解決這一問題，經(jīng)濟(jì)理論界和有關(guān)的行政管理部門都力圖明確農(nóng)民集體的性質(zhì)。例如年月國家土地管理局地籍管理司在關(guān)于對農(nóng)民集體土地確權(quán)有關(guān)問題的答復(fù)中就指出：農(nóng)民集體是指鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，包括由原基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)延續(xù)下來的經(jīng)濟(jì)組織。行政執(zhí)法部門的這種解釋，在一定的意義上將農(nóng)民集體確定為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。但這與正式的法律表述是不一致的。這種模糊不明確的規(guī)定，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中的混亂。在現(xiàn)實(shí)中，有些地方是由村民委員會或村民小組等非經(jīng)濟(jì)組織履行土地產(chǎn)權(quán)的職能；有的地方雖然規(guī)定土地由其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，可是國家征用土地卻仍需經(jīng)村民小組同意，征地補(bǔ)償款仍由村民小組支配；有些地方則由于無法確定農(nóng)民集體的法律性質(zhì)，虛設(shè)產(chǎn)權(quán)主體，以至失去土地的發(fā)包主體，造成產(chǎn)權(quán)混亂現(xiàn)象。

可見，現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民集體這樣一個(gè)無法律人格、不能具體行使對土地有效監(jiān)督和管理的集合群體作為農(nóng)村土地的所有權(quán)主體，必然造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置。

其次，如果將農(nóng)民集體確定為農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織，又會造成大量的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清和不穩(wěn)定。

我國長期實(shí)行三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)的農(nóng)村集體所有制。1962年9月中國共產(chǎn)黨第八屆中央委員會第十次會議通過的《農(nóng)村工作條例修正草案》在第四章規(guī)定：生產(chǎn)隊(duì)是中的基本核算單位。它實(shí)行獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)，組織收益的分配。生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準(zhǔn)出租和買賣。生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，不經(jīng)過縣級以上的人民委員會的審查和批準(zhǔn)，任何單位和個(gè)人不得占有。集體所有的山林、水面和草原，凡是歸生產(chǎn)隊(duì)所有比較有利的，都?xì)w生產(chǎn)隊(duì)所有。事實(shí)上，在對政社合一的體制進(jìn)行改革之前，我國農(nóng)村許多地區(qū)公社與大隊(duì)兩級并沒有形為真正的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，只是一級行政管理機(jī)構(gòu)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國農(nóng)村99％是以上生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，90％以上的土地歸生產(chǎn)隊(duì)所有。在年撤銷時(shí)，生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)也由村民委員會和村民小組所替代，雖然一部分在規(guī)模和范圍上作了調(diào)整，但總體上還是保持了原體制下的土地占有關(guān)系。

根據(jù)這種情況，《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》將《民法通則》規(guī)定村和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級農(nóng)民集體所有變更為三級類所有。但問題是《土地管理法》和《農(nóng)業(yè)法》規(guī)定的村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織是否就是生產(chǎn)隊(duì)解體后的村民小組？對此，年月國家土地管理局政策法規(guī)司關(guān)于對《土地管理法》有關(guān)問題請示的答復(fù)中指出：農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織必須有一定的組織機(jī)構(gòu)、管理人員、資金，具有一定的民事權(quán)利能力和民事行為能力，能夠以自已名義獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。在生產(chǎn)隊(duì)解體為村民小組后，原生產(chǎn)隊(duì)所有的土地，可以屬于該村民小組相應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有，不應(yīng)理解為村民小組擁有土地所有權(quán)。那么，什么是與村民小組相應(yīng)的農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織？有關(guān)部門沒有進(jìn)一步解釋和確定，而事實(shí)上絕大多數(shù)村民小組沒有建立獨(dú)立的集體經(jīng)濟(jì)組織。

而且，有的學(xué)者認(rèn)為，作為農(nóng)村集體所有權(quán)的代表，必須具有穩(wěn)定性、權(quán)威性和代表性。據(jù)此，任何農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都不能很好地履行所有者職權(quán)。理由有三：（）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或其它鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織都是企業(yè)法人，其存在與發(fā)展具有動態(tài)性，不能長期穩(wěn)定地承擔(dān)集體土地所有權(quán)代表。（）作為經(jīng)濟(jì)組織，其合理的行為準(zhǔn)則是追求本單位的經(jīng)濟(jì)利益最大化。而各類農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的范圍不是固定的，可以只包括社區(qū)集體的一部分成員，也可以大大超越社區(qū)集體范圍。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織不能完全代表社區(qū)集體全體成員的整體和長遠(yuǎn)利益。（）隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，各類集體經(jīng)濟(jì)組織將會越來越多，如果每個(gè)企業(yè)都擁有自已占用的集體土地所有權(quán)，將會使集體不斷被分割和瓜分，造成社區(qū)集體成員之間的不公平。這又反過來導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會對集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行行政干預(yù)的要求，使其難以按現(xiàn)代企業(yè)制度的在求經(jīng)營管理。①應(yīng)該說，這種分析有一定的道理。我國司法機(jī)關(guān)在司法實(shí)踐中，也大都將農(nóng)民集體所有的土地具體確認(rèn)為村委會和村民小組等組織所有。②問題是，農(nóng)村行政組織或自治組織成為農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的法律根據(jù)同樣不足。

再次，如果將農(nóng)民集體所有理解為全體農(nóng)民共同所有，我國法律規(guī)定的共有產(chǎn)權(quán)將與土地公有制理論沖突。

將法律規(guī)定上的農(nóng)民集體所有理解為全體農(nóng)民共同所有，目前被稱之為農(nóng)村集體土地制度改革的重要思路之一。按照我國民法通則規(guī)定，財(cái)產(chǎn)共有權(quán)中的共有財(cái)產(chǎn)主體是各個(gè)共有人，在共有的形式上有按份共有和共同共有。其中按份共有，是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的共有人按照預(yù)先確定的財(cái)產(chǎn)份額，分別對于共有財(cái)產(chǎn)享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)；共同共有則是兩個(gè)以上的人基于某種共同關(guān)系而共同享有某項(xiàng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。共同共有與按份共有的主要區(qū)別是不分份額。在共同共有中，只要共有關(guān)系存在，共有人就不能劃分出哪個(gè)人享有多少份額。由于財(cái)產(chǎn)不分份額，共同共有人對于共有的財(cái)產(chǎn)都享有平等的占有、使用、收益和處分的權(quán)利。那么，農(nóng)民集體所有的土地是按份共有還是共同共有呢？顯然，如果要確定為共同所有的話，只能是共同共有了。但是，如果確定農(nóng)村集體所有的土地屬于社區(qū)農(nóng)民共同共有的話，在農(nóng)民集體所有這種共有關(guān)系消滅時(shí)，就要確定農(nóng)民各自應(yīng)得的多少份額。毫無疑問，這種土地所有權(quán)份額的確定是對農(nóng)民個(gè)人擁有土地所有權(quán)的肯定，也就是承認(rèn)了土地所有權(quán)的私人所有。這是與公有制理論相沖突的。因?yàn)榘凑諅鹘y(tǒng)的公有制理論，農(nóng)民集體所有這種公有制形式，財(cái)產(chǎn)關(guān)系的主體只能是代表該集體全體成員的集體，任何個(gè)人都不是公有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利主體。農(nóng)民個(gè)人對集體的財(cái)產(chǎn)，只有集體的所有權(quán)，盡管農(nóng)民是集體成員之一，但沒有確定個(gè)人份額的所有權(quán)。在集體公有制中財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)是不可分割的。不能量化到個(gè)人，也不能以個(gè)人為單位進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。勞動者對勞動成果的獲得不是直接與財(cái)產(chǎn)份額掛鉤而是同勞動數(shù)量和質(zhì)量聯(lián)系在一起。這種理論，在法律上的表現(xiàn)出來的就是，決定農(nóng)民個(gè)人不是農(nóng)村集體土地任何產(chǎn)權(quán)意義上的主體，所有權(quán)的主體，只能是不具備法律人格意義的、虛擬化的農(nóng)民集體。