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一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要特點和初步成效

據(jù)不完全統(tǒng)計，截止*年4月，波陽縣土地流轉(zhuǎn)面積23.2萬畝，占該縣耕地總量的20%；余干縣土地流轉(zhuǎn)面積14.4萬畝，占該縣耕地總量的21.5%。兩縣土地流轉(zhuǎn)面積占全市土地流轉(zhuǎn)面積總數(shù)的80.2%。從調(diào)查情況看，當(dāng)前農(nóng)村土地流程轉(zhuǎn)現(xiàn)4個特點：

一是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出讓的有償化。過去農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)大多是“免費”的，有的還“倒貼”。隨著改革的推進和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的發(fā)展，土地使用權(quán)利的流轉(zhuǎn)已從無償向有償轉(zhuǎn)變。

二是土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的“差異化”。濱湖地區(qū)耕地資源豐富，集中連片，具有發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化的基本條件，因而流轉(zhuǎn)率相對較高；而地勢復(fù)雜、人均耕地數(shù)量不多、零星分散的地方，流轉(zhuǎn)率則低。

三是土地流轉(zhuǎn)形式的多樣化。農(nóng)戶間的“自發(fā)流轉(zhuǎn)”和鄉(xiāng)村集體組織出面參與指導(dǎo)、操作的“組織流轉(zhuǎn)”同時并存。其中，“自發(fā)流轉(zhuǎn)”的面積占流轉(zhuǎn)面積的80%。具體有互換、轉(zhuǎn)讓和委托三種形式。當(dāng)前，鄉(xiāng)村組織出面參與指導(dǎo)、操作的“組織流轉(zhuǎn)”上升勢頭較快。主要形式就是反租倒包。波陽、余干兩縣以這種方式流轉(zhuǎn)的土地面積約為4.8萬畝，占土地流轉(zhuǎn)總面積的12.8%。四是土地流轉(zhuǎn)對象“能人化”。土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營對象以種糧大戶為主，工商企業(yè)以及城鎮(zhèn)干部職工參與農(nóng)業(yè)開發(fā)的不是很多。土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營內(nèi)容目前大多仍是傳統(tǒng)作物，進行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)的較少。據(jù)統(tǒng)計，波陽縣土地流轉(zhuǎn)面積中僅有3.4萬畝用于水產(chǎn)養(yǎng)殖和多種經(jīng)營，占該縣土地流轉(zhuǎn)面積的14.9%。從調(diào)查情況看，由于受市場風(fēng)險、政策因素等方面的影響，土地流轉(zhuǎn)對工商企業(yè)投資開發(fā)農(nóng)業(yè)的吸引力不強，城鎮(zhèn)機關(guān)企事業(yè)單位干部職工投身農(nóng)業(yè)開發(fā)的動力不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)示范基地效果不佳，農(nóng)業(yè)招商引資更顯貧乏。所以，土地流轉(zhuǎn)后的經(jīng)營對象仍以種田能手居多，但也不乏工商企業(yè)、干部職工參與其中。

綜合波陽、余干兩縣土地流轉(zhuǎn)的情況，基本動因主要有三點：一是農(nóng)業(yè)比較效益低，農(nóng)民種田賺不了多少錢，甚至虧本，這是土地流轉(zhuǎn)的根本原因。以波陽縣為例，*年常規(guī)早稻每百斤成本達38元，而市場收購價僅32元。農(nóng)民種早稻入不敷出，負擔(dān)較重，導(dǎo)致農(nóng)民與土地的親和力、依附力下降，甚至拋田不種，“離土離鄉(xiāng)”。這為土地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)備了心理條件。二是農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)民“退包”現(xiàn)象逐年增多，土地拋荒問題日益嚴(yán)重，從而為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在土地供給方面提供了條件。據(jù)統(tǒng)計，余干縣農(nóng)戶要求退包面積達21.7萬畝，拋荒面積6.3萬畝，兩項合計占該縣耕地總量的42.6%。大量的“退包”和土地拋荒，客觀上使農(nóng)民自由調(diào)劑土地和鄉(xiāng)村集體組織參與操作等多種形式的土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了充分的空間。三是農(nóng)村基層組織和基層干部的積極參與和推動，成為當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)速度加快的顯著因素。當(dāng)前，由于多種因素的影響，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展呈現(xiàn)出停滯不前的趨勢，農(nóng)村各項稅費的收繳難度也因此而加大，基層組織和基層干部深感壓力加大，千方百計地尋求破解的良方和出路。土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模化帶來的高收益以及給農(nóng)村工作帶來的各種便利，使農(nóng)村基層組織和基層干部將其作為新形勢下推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、化解各種矛盾的出路，并表現(xiàn)出了較高的熱情和積極性，從而促進了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)既是調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的客觀要求，也是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果。從當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進展情況看，其成效主要表現(xiàn)在：從土地流轉(zhuǎn)戶方面看，一是可以讓外出務(wù)工經(jīng)商人員減輕責(zé)任田的壓力。土地流轉(zhuǎn)解決了“有人無田種、有田無人種”，“多種不能、少種不行”的人地矛盾，促進了農(nóng)村剩余勞動力向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是可以讓“種田的好把式”多包耕地，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。從農(nóng)村基層組織方面看，土地流轉(zhuǎn)在一定程度上解決了土地拋荒問題，推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，縮小了稅費收繳面，強化了稅費收繳的法律約束，杜絕了稅費收繳的空白點，減輕了稅費收繳任務(wù)的壓力；同時，也在一定程度上緩解了干群關(guān)系，減輕了農(nóng)民負擔(dān)。

二、存在的主要問題及原因分析

1、有的地方存在混淆土地承包權(quán)與經(jīng)營使用權(quán)關(guān)系的情況。有的地方在農(nóng)戶讓出土地使用權(quán)后，變相取消了農(nóng)戶對土地的承包權(quán)；有的名義上雖保留承包權(quán)，但承包權(quán)已演變成有限的租金。這些情況的出現(xiàn)使有的農(nóng)民對土地延包“30年不變”政策產(chǎn)生疑慮，他們向農(nóng)業(yè)部門詢問中央是不是有新政策？有的農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)后還能不能繼續(xù)得到土地承包權(quán)表示擔(dān)心。

2、部分鄉(xiāng)村基層組織和基層干部在組織土地流轉(zhuǎn)過程中，存在簡單地以行政方式推動，不尊重農(nóng)民意愿，甚至搞強迫命令的苗頭。目前，按人口均分土地形成的“插花田”實行歸堆集中難度大；而要實現(xiàn)土地的集中連片，有賴于承包土地的農(nóng)戶一致同意。要田與棄田，絕大部分農(nóng)戶同意與極少數(shù)農(nóng)戶反對，維護少數(shù)農(nóng)戶合法權(quán)益與推進效益農(nóng)業(yè)等矛盾沖突困擾著鄉(xiāng)村組織。如何解決矛盾，從調(diào)查情況看，目前還局限于依賴鄉(xiāng)村干部做耐心細致的思想動員和說服教育工作，通過村民代表會議以少數(shù)服從多數(shù)的方式來決定。在這種情況下，有的地方就出現(xiàn)了曲解土地承包政策、違背極少數(shù)農(nóng)民意愿的問題。有的地方重新丈量土地，將責(zé)任田收回搞招標(biāo)承包；有的地方在分配口糧田時與“舊欠”掛鉤；有的地方把“反租倒包”賺取租金差額作為鄉(xiāng)村組織收繳農(nóng)業(yè)稅費或創(chuàng)收的手段之一。這些鄉(xiāng)村基層組織和干部對如何發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入，如何為種田大戶和投資農(nóng)業(yè)開發(fā)的工商企業(yè)及個人提供有效的服務(wù)等，想的不多，辦法更少；有的地方在土地租金的收益分配方面缺乏公開性和合理性，等等。從目前的情況看，雖然還沒有造成不良后果，但對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、維護農(nóng)村穩(wěn)定可能會產(chǎn)生消極因素甚至隱患，因此，必須引起各級領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，絕不可掉以輕心。

3、土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織匱乏，流轉(zhuǎn)機制不完善。雖然有的地方成立了土地流轉(zhuǎn)的中介組織，但總體上仍相當(dāng)匱乏，缺少一個由下至上、網(wǎng)絡(luò)狀、多功能的中介服務(wù)體系。由于土地流轉(zhuǎn)的中介組織匱乏，土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，這在一定程度上影響了土地流轉(zhuǎn)的程度、規(guī)模和效益，提高了土地流轉(zhuǎn)的交易費用，造成“有買找不到賣，有賣找不到買”的局面，并限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍。從流轉(zhuǎn)機制看，流轉(zhuǎn)形式單一，程序不規(guī)范。特別是農(nóng)戶間自發(fā)進行的土地流轉(zhuǎn)，大多是“口頭協(xié)議”，沒有通過流轉(zhuǎn)合同或契約規(guī)范雙方的權(quán)利和義務(wù)，缺乏明確的法律依據(jù)；有的地方即使簽訂合同也存在手續(xù)不規(guī)范、條款不完備的問題。這既容易導(dǎo)致承包關(guān)系混亂也容易引起糾紛，同時，這也是造成承包者掠奪性經(jīng)營的重要因素。

4、缺乏法律法規(guī)的支撐。目前，指導(dǎo)農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)工作的政策、法規(guī)較缺乏，各地都在“摸著石頭過河”。比如，土地流轉(zhuǎn)雙方（或三方）的權(quán)利和義務(wù)如何明確，其利益補償關(guān)系如何協(xié)調(diào)，轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓價格根據(jù)什么確定，都存在較大的隨意性；土地流轉(zhuǎn)合同的簽證、仲裁主體不明，不便于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范運作；土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的矛盾和糾紛，缺乏明確的法律處理依據(jù)。

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)問題的原因是多方面的，主要是有的農(nóng)村基層組織和基層干部在理解和執(zhí)行中央的土地政策上存在偏差，在推行土地流轉(zhuǎn)進程中，對農(nóng)民缺乏有效的指導(dǎo)與引導(dǎo)。從本質(zhì)上講，根本原因是農(nóng)村管理體制改革滯后，農(nóng)民的組織化程度低，專業(yè)性服務(wù)組織和市場中介組織匱乏，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營進程緩慢，農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系不夠健全、完善。

三、對策與建議

土地問題是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的核心，是農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。落實黨的農(nóng)村政策，最根本的是落實土地政策。搞好土地流轉(zhuǎn)工作，核心是堅持“三權(quán)”（土地所權(quán)、土地承包權(quán)、土地使用權(quán)）分離，堅持農(nóng)民自主自愿，堅持按市場契約和法律規(guī)范進行流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，加強政府的組織、指導(dǎo)與監(jiān)督。衡量土地流轉(zhuǎn)的成功與否，要以農(nóng)村是否穩(wěn)定，農(nóng)村經(jīng)濟是否發(fā)展，農(nóng)民是否增收，土地利用率是否提高作為最終檢驗標(biāo)準(zhǔn)。

1、尊重實踐，堅持自愿。在推行土地流轉(zhuǎn)過程中，必須把尊重農(nóng)民意愿、維護農(nóng)民利益放在首位，認真處理好三個關(guān)系：一是流轉(zhuǎn)與穩(wěn)定的關(guān)系。上饒是經(jīng)濟欠發(fā)達的農(nóng)業(yè)大市。在農(nóng)村社會保障體制建立之前，土地具有社會保障功能，大多數(shù)農(nóng)民仍把土地看成是“活命田”和“就業(yè)保險田”。推行土地流轉(zhuǎn)，必須認真貫徹落實中央關(guān)于土地延包“30年不變”的政策，引導(dǎo)農(nóng)民在穩(wěn)定承包權(quán)的前提下，搞活土地使用權(quán)。二是流轉(zhuǎn)與自愿的關(guān)系。在土地流轉(zhuǎn)中，組織引導(dǎo)是必要的。但必須充分考慮和尊重農(nóng)民的意愿，決不能搞強迫命令。要通過深入細致的思想教育和動員工作，通過示范、服務(wù)和扶持，使農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生認同和贊成。三是流轉(zhuǎn)與利益的關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是有償?shù)?，必須切實保護農(nóng)民利益，讓集體和農(nóng)民從流轉(zhuǎn)中真正得到實惠。任何增加農(nóng)民負擔(dān)、損害農(nóng)民利益的行為都是不允許的。

2、建立土地流轉(zhuǎn)機制，運用市場手段引導(dǎo)土地健康有序流轉(zhuǎn)。首先，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)基本操作規(guī)程。對各種土地流轉(zhuǎn)形式的操作辦法和程序應(yīng)作出明確規(guī)定。例如，應(yīng)遵循以下四道程序：①農(nóng)民要有出讓土地使用權(quán)的意愿，并書面向村委會或中介服務(wù)組織提出流轉(zhuǎn)申請；②第三者愿意以協(xié)商的條件接受出讓土地；③以土地出讓和接受雙方為主體，有關(guān)的基層組織或法律認證機構(gòu)參與簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，并向具備資格的合同管理部門備案；④合同管理部門對土地流轉(zhuǎn)合同進行簽證，審核其合理性、合法性。其次，建立土地租金評估制度。目前，土地使用權(quán)的租金多是流轉(zhuǎn)雙方自由協(xié)商或基層組織協(xié)調(diào)確定，缺乏科學(xué)評估依據(jù)。建議建立農(nóng)用土地評估機構(gòu)，以土地流轉(zhuǎn)前的評估作為確定租金的依據(jù)；土地流轉(zhuǎn)后的評估，主要是監(jiān)督土使用情況，防止土地肥力、地力被破壞。再次，建立土地流轉(zhuǎn)合同管理制度。流轉(zhuǎn)雙方要在平等互利的基礎(chǔ)上，簽訂書面土地流轉(zhuǎn)合同，明確流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、期限、條件和雙方的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)；涉及承包土地田塊變動的，要及時辦理承包權(quán)證變更手續(xù)；有條件的，還可到公證部門辦理公證手續(xù)。農(nóng)村基層組織和承包合同管理部門要加強對流轉(zhuǎn)合同的審查、監(jiān)督，對合同的登記、立卷、歸檔，要形成制度化和規(guī)范化的管理。第四，建立必要的流轉(zhuǎn)中介組織。負責(zé)管理需轉(zhuǎn)讓土地農(nóng)戶的申請和需承包土地的投資人的申請，采用多種形式為雙方牽線搭橋，保護流轉(zhuǎn)雙方的利益?？山梃b浙江紹興縣的做法，由農(nóng)辦牽頭，聯(lián)合農(nóng)業(yè)、土管、林業(yè)等部門設(shè)立“土地信托服務(wù)中心”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級設(shè)立土地信托服務(wù)中轉(zhuǎn)站，村一級由村委會具體接受農(nóng)民土地信托服務(wù)，突破土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)僅在有限區(qū)域內(nèi)進行的制約，實行三級聯(lián)網(wǎng)，形成統(tǒng)一的土地使用權(quán)流通市場。

3、加強組織協(xié)調(diào)，注重引導(dǎo)服務(wù)，發(fā)揮農(nóng)村基層組織的積極作用。要實現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，就必須在充分尊重農(nóng)民意愿、保護農(nóng)民家庭經(jīng)營積極性的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮農(nóng)村基層組織的作用，以較小的交易成本推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保護雙方的合法權(quán)益?？傮w看，農(nóng)村基層組織在土地流轉(zhuǎn)中既非不可為，但也不可隨意為，必須堅持“三條原則”：在流轉(zhuǎn)前協(xié)調(diào)，流轉(zhuǎn)中組織，流轉(zhuǎn)后服務(wù)，防止出現(xiàn)為流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)，為創(chuàng)收而流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)了事等錯誤傾向。具體可以發(fā)揮以下三個作用：一是組織協(xié)調(diào)。通過宣傳中央土地延包“30年不變”的政策，宣傳推行土地流轉(zhuǎn)對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增加農(nóng)民收入的重要意義，引導(dǎo)農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地。二是土地整理。通過土地整理，改變田、地、塘相互“插花”的現(xiàn)象，增加有效耕地面積，實現(xiàn)土地集中連片，為推進適度規(guī)模經(jīng)營和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整消除土地零散的障礙。同時，加大農(nóng)業(yè)招商引資力度，吸引工商企業(yè)和經(jīng)營大戶投資效益農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)向產(chǎn)業(yè)化、集約化、專業(yè)化、高效化方向發(fā)展。三是管理服務(wù)。土地管理部門和農(nóng)村基層組織要做好土地流轉(zhuǎn)后的土地用途、經(jīng)營狀況的監(jiān)督，確保農(nóng)民利益不受損失；對土地流轉(zhuǎn)中和流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)的矛盾和糾紛，農(nóng)村基層組織和基層干部要出面及時化解，消除不安定因素。積極創(chuàng)造條件，為流轉(zhuǎn)戶提供法律政策、市場信息、資金技術(shù)等綜合性服務(wù)；同時，根據(jù)流轉(zhuǎn)戶的需求，不斷拓寬服務(wù)領(lǐng)域，增加服務(wù)內(nèi)容，提高服務(wù)質(zhì)量，為土地流轉(zhuǎn)戶提供優(yōu)良的經(jīng)營環(huán)境。

4、制定配套措施，完善法律政策，為土地合理流轉(zhuǎn)提供堅強的支持和法律保障。一是制定鼓勵土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)優(yōu)惠政策。在優(yōu)惠的對象上實行雙向優(yōu)惠，既鼓勵土地轉(zhuǎn)出方，又鼓勵土地轉(zhuǎn)入方；在優(yōu)惠的內(nèi)容上實行綜合優(yōu)惠，不光在經(jīng)濟上優(yōu)惠，在流轉(zhuǎn)方享受集體公益事業(yè)服務(wù)方面都給予適當(dāng)照顧；在優(yōu)惠的手段上實行配套優(yōu)惠，包括在資金、技術(shù)、稅費等方面給予適當(dāng)支持；在優(yōu)惠的取向上實行重點優(yōu)惠，即對“四荒”開發(fā)性經(jīng)營項目、具有技術(shù)推廣價值和市場發(fā)展前景的特色種養(yǎng)項目以及實行集約化、規(guī)?；?jīng)營的項目進行重點扶持。結(jié)合機構(gòu)改革，制定激勵措施，鼓勵和引導(dǎo)機關(guān)分流干部、機關(guān)企事業(yè)單位、城鎮(zhèn)下崗職工、各類社會服務(wù)組織通過土地流轉(zhuǎn)參與土地經(jīng)營。二是深化農(nóng)村社會管理體制配套改革。大力培育農(nóng)村勞動力市場，加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。加大農(nóng)村戶籍制度改革力度，改變農(nóng)民的“戀土”觀念，為農(nóng)民“退一進二闖三”創(chuàng)造條件，減少農(nóng)民對土地的直接依賴。加快建立健全適合農(nóng)村特點的社會就業(yè)、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療等社會保障體系，消除農(nóng)民離土的后顧之憂。三是完善法律。通過立法，進一步明確農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)；明確允許農(nóng)民擁有土地的抵押權(quán)；開拓有關(guān)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營的保險業(yè)務(wù)等。