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回眸篇司法改革漸入佳境

體制：伴隨改革開放進(jìn)程，我國(guó)司法制度與現(xiàn)代法制一步步靠近

回顧中國(guó)司法改革的歷程，就不能不追溯新中國(guó)司法制度確立和發(fā)展的歷史。

——根據(jù)1949年《中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央人民政府設(shè)立最高人民法院、最高人民檢察署、公安部和司法部，分別行使國(guó)家的審判、檢察、偵查和司法行政職權(quán)。這個(gè)階段實(shí)行的是審判、檢察從屬于行政的體制。當(dāng)時(shí)有這樣的規(guī)定：不足五年的徒刑以及宣告無(wú)罪的判決，由縣人民政府批準(zhǔn)；

——隨后，1954年我國(guó)第一部《憲法》和《人民法院組織法》、《，人民檢察院組織法》頒布，各級(jí)法院、檢察院被賦予與同級(jí)政府平行的地位，各自對(duì)本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時(shí)確立了國(guó)家審判權(quán)、檢察權(quán)只能由法院、檢察院分別依法獨(dú)立行使的原則。這一時(shí)期，逐步建立起來(lái)的人民陪審制度、公開審判制度、辯護(hù)制度、兩審終審制等，都留下了我國(guó)司法制度設(shè)計(jì)的筆墨；

——1966年到1976年，歷經(jīng)十年浩劫，公檢法被砸爛，審判權(quán)一度由公安機(jī)關(guān)行使，檢察機(jī)關(guān)被撤銷。

——1978年3月，五屆全國(guó)人大一次會(huì)議修改《憲法》，決定重建檢察機(jī)關(guān)，確定其為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是我國(guó)司法制度恢復(fù)的一個(gè)重要標(biāo)志。自此以后，我國(guó)司法制度開始向現(xiàn)代法制一步步靠近。

改革：正在醞釀的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，給了司法改革一次強(qiáng)勁的助力

在改革開放的20年進(jìn)程中，我國(guó)司法制度也在與時(shí)俱進(jìn)。但是，如果我們從改革的層面去審視就會(huì)發(fā)現(xiàn)：至上個(gè)世紀(jì)90年代以前，我國(guó)的司法體制是一種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景及其觀念下的“一貫制”——改革，只有細(xì)微的跡象顯現(xiàn)。

——是十一屆三中全會(huì)啟迪了人們的現(xiàn)代法治新觀念，萌動(dòng)了對(duì)建立現(xiàn)代司法體制的期盼。此后，司法改革的呼聲呈漸強(qiáng)之勢(shì)；

——司法改革實(shí)踐的全面啟動(dòng)是在十五大以后。司法改革走上前臺(tái)，引人矚目。初始階段的改革推進(jìn)了關(guān)于訴訟程序和管理方式的探索；

——進(jìn)入新世紀(jì)，十六大用300余字的篇幅，勾勒出中國(guó)司法改革大勢(shì)，其目標(biāo)和方向是：保障在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義。司法改革整體推進(jìn)、縱深發(fā)展的機(jī)遇來(lái)臨；

——無(wú)疑，正在十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上審議的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，給了司法改革一次強(qiáng)勁的助力?？梢灶A(yù)期：這個(gè)“改革開放以來(lái)力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革”，將為司法改革贏得更具操作性的平臺(tái)和空間。

關(guān)注：司法改革改什么？

對(duì)現(xiàn)行司法體制的局限性怎樣看？

對(duì)中外司法體制演變和改革頗有研究的北京大學(xué)教授賀衛(wèi)方在接受記者采訪時(shí)，首先對(duì)我國(guó)司法改革內(nèi)在的動(dòng)因給予了判斷：形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的司法體制，其觀念和管理模式肯定適應(yīng)不了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的需求和發(fā)展；其自身局限也肯定會(huì)制約市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下社會(huì)新格局的生成和構(gòu)建。

此外，賀衛(wèi)方還指出，司法改革的外部環(huán)境也呈現(xiàn)“緊迫”之勢(shì)。政治體制改革的步履在穩(wěn)健中加快；“入世”后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步與國(guó)際接軌；在多種經(jīng)濟(jì)成分、多重利益格局的形成中，公眾對(duì)司法公正和效率的期望值在攀升；社會(huì)變革帶來(lái)的多種利益和社會(huì)矛盾亟須調(diào)整……在這樣的背景下，司法改革已經(jīng)成為一種社會(huì)需求。

司法改革改什么？換言之，我們對(duì)現(xiàn)行司法體制的局限性怎樣看呢？綜合諸多觀點(diǎn)，我們可以作這樣的粗線條梳理：

一是司法活動(dòng)基本上套用了行政管理模式，蒙上一層濃厚的行政色彩。比如，司法機(jī)關(guān)的設(shè)置與行政機(jī)關(guān)相對(duì)應(yīng)，對(duì)司法人員確定行政級(jí)別，按行政決策模式裁決司法案件，司法經(jīng)費(fèi)調(diào)撥由同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算劃定，等等；

二是重實(shí)體、輕程序的思想根深蒂固，司法程序被忽略。我們必須知道：在現(xiàn)代法治理念中，程序公正是實(shí)體公正的前提。重實(shí)體、輕程序或重程序、輕實(shí)體都可能導(dǎo)致司法不公；

三是司法獨(dú)立的客觀性還沒(méi)有受到真正意義的重視。我國(guó)憲法已經(jīng)明確規(guī)定了審判權(quán)、檢察權(quán)獨(dú)立行使的原則，然而，實(shí)現(xiàn)得并不盡如人意；

四是司法人員的非專業(yè)化，這一點(diǎn)可以看做是司法活動(dòng)行政化帶來(lái)的必然結(jié)果。在一段時(shí)間里，法官和檢察官的構(gòu)成里包容了大比例的非法律專業(yè)和沒(méi)有經(jīng)過(guò)專業(yè)培訓(xùn)的人員。盡管這種情況現(xiàn)在已經(jīng)大有改觀，但先前留下的諸多問(wèn)題至今還令人大傷腦筋。

結(jié)論：只有納入政治體制改革中統(tǒng)盤考慮，

司法改革才能從技術(shù)層面走向?qū)嵸|(zhì)性層面

很有意思的是，當(dāng)司法改革已經(jīng)啟動(dòng)并在大步前行時(shí)，人們對(duì)誰(shuí)是司法改革的主體提出了質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，只有檢察院和法院屬于司法體制之列，而公安機(jī)關(guān)、司法行政部門、律師協(xié)會(huì)等是行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體。而另有學(xué)者則指出，司法改革涉及到社會(huì)調(diào)整、社會(huì)意識(shí)和人們思想方式的深刻變化，公、檢、法、司等作為我國(guó)目前的一個(gè)現(xiàn)實(shí)的司法格局，無(wú)疑都應(yīng)在司法改革之列。

法學(xué)家對(duì)司法改革理論的不同論見(jiàn)，在加深我們對(duì)司法改革的認(rèn)識(shí)和思考。

司法改革實(shí)踐的大步前行，是在1997年十五大之后。對(duì)這五年司法改革實(shí)踐的評(píng)價(jià)，人們十分看重這樣三件事情：

一是，最高人民檢察院和最高人民法院先后頒布了《檢察改革三年實(shí)施意見(jiàn)》和《人民法院五年改革綱要》。這是在已有實(shí)踐基礎(chǔ)上，對(duì)改革的理性思考和規(guī)劃；

二是，2001年6月修改的《檢察官法》和《法官法》，強(qiáng)調(diào)以明顯的司法屬性特征來(lái)管理司法人員，是一個(gè)很大的進(jìn)步；

三是，實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一司法考試制度。對(duì)此，有專家評(píng)價(jià)，以往進(jìn)行的改革多屬于技術(shù)層面，而統(tǒng)一司法考試的改革是制度層面的。它不僅確立了法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，而且有利于法律職業(yè)共同體的形成，并將帶動(dòng)司法人員選任、升降、懲戒和退出等一系列深層次的改革。

對(duì)進(jìn)一步推進(jìn)司法改革，賀衛(wèi)方教授這樣強(qiáng)調(diào)：作為政治體制的重要組成部分和政治文明的重要體現(xiàn)，司法體制改革只有被納入到政治體制改革中統(tǒng)盤考慮，才能從技術(shù)層面走向?qū)嵸|(zhì)性層面，才能獲得我們期盼的成效和突破。

賀教授還提到了一件很細(xì)微的事情——法官袍。他說(shuō)包括檢察官制服“準(zhǔn)軍警式制服”的退役，這是真正的觀念變革；因?yàn)閺纳鐣?huì)學(xué)來(lái)看，服飾是人的觀念的體現(xiàn)。而任何一項(xiàng)改革，尤其是政治體制改革、司法體制改革，觀念的更新是前提。

圖為四川省南充市順慶區(qū)檢察院干警用多媒體系統(tǒng)出庭示證。

實(shí)踐篇

基層改革“亮點(diǎn)”頻現(xiàn)

周口：設(shè)立指導(dǎo)偵查室。

辦案質(zhì)量提高了，監(jiān)督關(guān)口前移了

2001年4月，河南省周口市檢察院和公安局開始了“檢察引導(dǎo)偵查取證”探索，并聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全市設(shè)立指導(dǎo)偵查室的決定》。當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人向記者這樣表述“引導(dǎo)偵查取證”：引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)以公訴為標(biāo)準(zhǔn)，依法收集、固定和完善證據(jù)，并對(duì)偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，保證辦案質(zhì)量，贏得公正和效率。建立指導(dǎo)偵查工作制度，將監(jiān)督關(guān)口前移，變事后性、被動(dòng)式的監(jiān)督為事前事中監(jiān)督、主動(dòng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)既監(jiān)督又配合，使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能充分發(fā)揮。

他們規(guī)定指導(dǎo)偵查的范圍是：1．重特大、疑難復(fù)雜案件；2．社會(huì)影響大、群眾反響強(qiáng)烈的案件；3．上級(jí)機(jī)關(guān)交辦、督辦案件；4．檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督案件；5．公安機(jī)關(guān)要求或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要指導(dǎo)的案件。

周口市檢察機(jī)關(guān)兩年來(lái)共適時(shí)介入重特大案件734案1319人，追捕追訴被遺漏的罪犯200余人，使20多個(gè)重大犯罪團(tuán)伙被徹底摧毀。該市項(xiàng)城市檢察院與公安機(jī)關(guān)密切配合，及時(shí)引導(dǎo)偵查活動(dòng)，圍繞依法收集和固定證據(jù)，先后提出檢察建議90余條，提出糾正違法意見(jiàn)30條，追捕36名遺漏罪犯，促使偵破懸案20起，糾正錯(cuò)案3起。

監(jiān)督關(guān)口前移，強(qiáng)化了立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督，糾正和防止了案件流失現(xiàn)象，及時(shí)預(yù)防和糾正了偵查活動(dòng)中的違法行為。周口檢察機(jī)關(guān)在辦理以孔剛為首的特大犯罪團(tuán)伙案件中，通過(guò)依法介入偵查活動(dòng)，進(jìn)行立案監(jiān)督先后追捕漏網(wǎng)疑犯24人。商水縣檢察院在依法介入一起敲詐勒索的黑惡勢(shì)力犯罪案件時(shí)，對(duì)濫用職權(quán)、包庇縱容犯罪的4名公安人員依法查辦。

“引導(dǎo)偵查取證”新機(jī)制帶來(lái)的另一個(gè)最明顯的變化是辦案質(zhì)量和效率大大提高。周口市實(shí)行新機(jī)制以來(lái)，審查批捕時(shí)間由原來(lái)的平均5天縮短到現(xiàn)在的2天，實(shí)現(xiàn)了“小案不過(guò)一天、大案不過(guò)三天”；審查起訴時(shí)間也平均縮短了7天，所辦理的案件無(wú)一超期。

浦東：確定檢察人員五大職位系列。

凸現(xiàn)司法屬性，跳出行政管理模式

現(xiàn)行的以行政職級(jí)管理為主、法律職級(jí)管理為輔的模式，其弊端是顯見(jiàn)的。上海市浦東新區(qū)檢察院經(jīng)過(guò)調(diào)研和論證，進(jìn)行了對(duì)檢察人員分類管理的改革。

根據(jù)法律監(jiān)督職能、輔助執(zhí)法書記員職能、行政管理職能、司法專業(yè)技術(shù)職能和執(zhí)法警衛(wèi)職能，他們將檢察人員分為五大職位系列：1．檢察官；2．檢察書記員；3．檢察行政人員；4．檢察專業(yè)技術(shù)人員；5．司法警察。

力度更大的舉措是，浦東新區(qū)檢察院對(duì)檢察官、書記員取消行政職級(jí)，實(shí)行法律職級(jí)管理制。他們按照檢察員和助理檢察員、主任書記員和書記員不同職位，賦予相應(yīng)的法律等級(jí)。在檢察機(jī)關(guān)尚未建立獨(dú)立的工資體系之前，按法律職位、等級(jí)暫時(shí)參照?qǐng)?zhí)行相當(dāng)于公務(wù)員行政級(jí)別的工資標(biāo)準(zhǔn)。

相應(yīng)地，浦東新區(qū)檢察院還建立新的晉升機(jī)制。他們將各系列的職位劃分為高職位和普通職位兩類。檢察員職位、主任書記員職位等為高職位；助理檢察員等職位為普通職位。高職位實(shí)行職位任期職級(jí)（等級(jí)）制，經(jīng)選聘程序上崗，每屆任期三年。普通職位以“年功”和年度考核結(jié)果相結(jié)合，實(shí)行考核晉升制，設(shè)定2至10年不等的考核晉升年限。同時(shí)，設(shè)定提前和延遲晉升的條件及高職位與普通職位間的流轉(zhuǎn)等規(guī)則。

對(duì)目前的改革實(shí)踐，浦東新區(qū)檢察院認(rèn)為很有成效。

首先，實(shí)行法律等級(jí)管理制，有效解決了原有的由于法律等級(jí)和行政級(jí)別交織在一起、法律職務(wù)受到行政職級(jí)制約的問(wèn)題，凸現(xiàn)了司法屬性。

其次，試行職位分類，使檢察人員專業(yè)清晰、權(quán)責(zé)分明，從體制上有效解決了“千軍萬(wàn)馬擠檢察官獨(dú)木橋”的老大難問(wèn)題。

還有，就是優(yōu)化了隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)，建立了以執(zhí)法業(yè)務(wù)為重心、較為合理的職系比例。目前，浦東新區(qū)檢察院五個(gè)職位系列的比例是：檢察官135人，占56％；檢察書記員45人，占18．7％；檢察行政人員40人，占16．6％；檢察技術(shù)人員11人，占4．6％；法警10人，占4．1％。

海淀：嘗試“一四二”審判模式。

追求公正和效率

對(duì)適用簡(jiǎn)易程序的刑事案件，北京市海淀區(qū)法院進(jìn)行了“一四二”審判模式的探索。

所謂“一四二”審判模式，是刑事獨(dú)任審判庭的“一審多助多書”組織運(yùn)行模式在海淀區(qū)法院的具體化。在“一審多助多書”模式中，獨(dú)任法官是固定的，法官助理和書記員的數(shù)量根據(jù)案件工作量隨時(shí)調(diào)整。目前，在海淀區(qū)法院的刑事獨(dú)任審判庭中，由一名獨(dú)任法官、四名法官助理和兩名書記員組成，這被稱為“一四二”架構(gòu)。在審理過(guò)程中，獨(dú)任法官協(xié)調(diào)全部訴訟活動(dòng)；四名法官助理中的兩人為庭前助理，兩人為庭后助理。四名助理和兩名書記員被分成兩個(gè)辦案組，每組各一名庭前助理、庭后助理和書記員。兩個(gè)組相互獨(dú)立，分別負(fù)責(zé)不同日期開庭的案件。

記者采訪了海淀區(qū)法院惟一的一名獨(dú)任法官王冬香。她介紹說(shuō)，案件進(jìn)入簡(jiǎn)易程序后，先由她將案件分給法官助理。開庭審理前，庭前助理閱卷了解案情，掌握案件的證據(jù)情況，并就案件的事實(shí)、證人證言及是否有法定、酌定情節(jié)等，制作《案件審查、量刑情節(jié)表》，在開庭前3日之內(nèi)送給王冬香審核。開庭時(shí)，庭前助理負(fù)責(zé)出示證據(jù)，并協(xié)助法官完成庭審工作。

當(dāng)庭宣判后3天之內(nèi)，庭后助理負(fù)責(zé)起草法律文書，交給獨(dú)任法官簽發(fā)。書記員則進(jìn)行后面的收尾工作，包括印刷、送達(dá)判決書，裝訂歸檔，以及判決生效后，及時(shí)將贓款贓物送達(dá)執(zhí)行庭執(zhí)行等工作。

海淀區(qū)法院有關(guān)人士解釋說(shuō)，“一四二”審判模式的一個(gè)特點(diǎn)是，能夠讓法官做到居中裁判，保障案件審理過(guò)程的內(nèi)部監(jiān)督。在這一模式下，判決結(jié)果是由獨(dú)任法官在法庭審理后作出決定，但具體案卷是由法官助理來(lái)審查的，一般文書工作就由書記員承擔(dān)了；而法官在庭審之前基本上接觸不到當(dāng)事人、辯護(hù)人以及訴訟人。

2002年，海淀區(qū)法院刑事獨(dú)任審判庭審理1614件案件，當(dāng)庭宣判率99．9％，其中提起附帶民事訴訟的近500件，調(diào)解成功率高達(dá)97％。20件被提出上訴，二審終審的14起案件，全都維持原判，無(wú)一被改判或發(fā)回重審。

“如果按照一審判員一書記員搭配的傳統(tǒng)工作模式，一年1614件簡(jiǎn)易程序刑事案件，至少需要3名獨(dú)任審判員和3名書記員，而且月結(jié)案量要達(dá)到50件以上。而‘一四二’模式運(yùn)行后，我們刑事獨(dú)任審判庭的5名成員每人都有時(shí)間看書學(xué)習(xí)了……”

思考：司法改革的嘗試要凸現(xiàn)其

司法屬性的本來(lái)意義。不然，就會(huì)發(fā)生偏離

周口、浦東、海淀三個(gè)地方的改革實(shí)踐曾引起法學(xué)理論界的關(guān)注。對(duì)周口的實(shí)踐，專家強(qiáng)調(diào)，“引導(dǎo)偵查取證”要強(qiáng)化的是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，絕不是幫忙，更不能搞成了“合二為一”。對(duì)浦東的改革實(shí)踐，許多專家提出，司法人員管理體制的改革不是孤立的，這方面要有大的突破，必須，有其他部門配套的改革、有立法的支持。而海淀對(duì)審判模式的改革，提出了一個(gè)問(wèn)題：這種模式在多大程度上能適用于其他案件？“一四二”模式的一般意義在哪里？

中國(guó)人民大學(xué)教授楊立新曾擔(dān)任過(guò)最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長(zhǎng)。對(duì)司法改革的實(shí)踐和理論，他有著獨(dú)特的感受。

從周口、浦東、海淀三個(gè)地方的改革實(shí)踐說(shuō)開去，談及整個(gè)司法改革的現(xiàn)狀，楊立新教授認(rèn)為，幾年來(lái)的司法改革主要集中在管理方式和訴訟制度上面，如擴(kuò)大司法人員的職權(quán)和責(zé)任，法官職業(yè)化、主訴檢察官責(zé)任制、律師事務(wù)所改革和庭前程序的設(shè)置等。這些嘗試凸現(xiàn)出一點(diǎn)：改革是朝著民主、公正、實(shí)效的明確目標(biāo)和方向發(fā)展的。

楊教授又進(jìn)一步分析指出兩點(diǎn)：第一，改革在各地、各層面的發(fā)展是不平衡的；第二，深入到體制層面的改革將成為今后的難點(diǎn)和熱點(diǎn)。他還特別提醒：“在進(jìn)行司法改革的某一方面嘗試時(shí)，一定要凸現(xiàn)其司法屬性的本來(lái)意義，不然，就會(huì)發(fā)生偏離，就會(huì)與改革的初衷背道而馳?！?/p>

展望篇

從技術(shù)性向體制性突破

正在召開的十屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是一個(gè)亮點(diǎn)。在被稱為“這是改革開放以來(lái)力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革”的背景下，司法體制改革引起了“兩會(huì)”代表委員們更深層的關(guān)注。其中的許多思考顯示出他們對(duì)司法體制改革的長(zhǎng)期思考和期盼。

整體推進(jìn)：

“三步走”和“集團(tuán)進(jìn)軍”

十六大報(bào)告把完善社會(huì)主義民主與法制作為全面建設(shè)小康社會(huì)的四大目標(biāo)之一?？偟姆较蛴辛?，那么，司法改革應(yīng)不應(yīng)該有階段性目標(biāo)？司法改革分幾步走？記者采訪了多位代表和委員，他們作了如下描述——

——十五大拉開了司法改革帷幕，這是第一步。這個(gè)階段的改革偏重于一些操作性、技術(shù)性的管理方式方面，比如法院的審判方式改革，檢察機(jī)關(guān)的主訴主辦檢察官責(zé)任制等；

——第二步，以十六大召開為標(biāo)志，司法改革進(jìn)入體制性階段，將觸及很多深層次的改革；

——隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更趨成熟和與世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步融入，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的司法模式將淡出；而適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代司法制度，將在正在形成的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中得到確立。這就是第三步，時(shí)間要到2010年。

在“三步走”的進(jìn)程下，許多代表委員都提出司法改革必須變“各自為戰(zhàn)”為“集團(tuán)進(jìn)軍”，整體推進(jìn)司法改革。

廣西壯族自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)這幾年推行了主辦、主訴檢察官辦案責(zé)任制改革，法院推行了選任獨(dú)任審判員、審判長(zhǎng)等改革。實(shí)行很久了，但相應(yīng)的待遇卻落實(shí)不了，相關(guān)補(bǔ)貼在財(cái)政部門沒(méi)有列出，無(wú)法做到“責(zé)權(quán)利”統(tǒng)一。

舉此例后，廣西壯族自治區(qū)檢察院檢察長(zhǎng)郭永運(yùn)代表歸結(jié)道：“司法體制的改革不是一家能夠辦到的，必須統(tǒng)籌安排?！蹦贻p的福建省華僑大學(xué)法律系副教授戴仲川代表說(shuō)，不管對(duì)我國(guó)司法體制的認(rèn)識(shí)如何，但公檢法各家的業(yè)務(wù)相互銜接，是一個(gè)大系統(tǒng)、大格局，在各部門的改革分頭推進(jìn)的情況下，就有一個(gè)整體協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排、互相關(guān)聯(lián)的問(wèn)題。他透露，已有代表建議設(shè)立司法改革委員會(huì)，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、統(tǒng)籌這項(xiàng)工作。

設(shè)立指導(dǎo)司法改革的專門機(jī)構(gòu)來(lái)作出總體規(guī)劃和部署，協(xié)調(diào)部門改革，整體推進(jìn)司法改革——記者采訪了六七個(gè)來(lái)自法院和檢察院的代表，他們都表達(dá)了這樣的相近意見(jiàn)。他們說(shuō)：在新的一屆人大開始工作的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)更加注重人大對(duì)司法改革的決策和協(xié)調(diào)，更多的司法改革措施應(yīng)當(dāng)由人大作出決定，或者通過(guò)立法確定，使司法機(jī)關(guān)的改革成為真正意義上的國(guó)家的司法改革。那樣，我國(guó)的司法改革就會(huì)駛?cè)虢】蛋l(fā)展的軌道，取得更好的成績(jī)。

改革著力點(diǎn)：

依法獨(dú)立行使司法權(quán)和確保公正司法

按“三步走”的司法改革進(jìn)程，許多代表委員指出：目前的司法改革進(jìn)入了攻堅(jiān)階段。河南省高級(jí)法院院長(zhǎng)李道民代表分析說(shuō)：“經(jīng)過(guò)這么多年的實(shí)踐，改革已經(jīng)開始觸及到核心和關(guān)鍵問(wèn)題?！?/p>

云南省檢察院檢察長(zhǎng)李春林代表說(shuō)，司法改革一個(gè)很關(guān)鍵的任務(wù)是要解決法律規(guī)定權(quán)限的可操作性問(wèn)題。“憲法規(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但目前的司法程序還難以保障訴訟監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處”。

吉林大學(xué)博士生導(dǎo)師王維忠代表告訴記者：“法律雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，可以抗訴，但沒(méi)有具體的操作程序，使民行檢察面臨諸如調(diào)卷難等具體困難和問(wèn)題?！蓖蹙S忠代表將就此提出建議。

十六大報(bào)告指出：要“從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。湖南省檢察院檢察長(zhǎng)何素斌代表強(qiáng)調(diào)，這就是我們進(jìn)行司法改革的著力點(diǎn)。

曾經(jīng)提出過(guò)400余件議案和建議、連任四屆全國(guó)人大代表的山東省曲阜市紅十字會(huì)副會(huì)長(zhǎng)姜健代表在接受記者采訪時(shí)提出，獨(dú)立司法的前提是依法?，F(xiàn)在應(yīng)該抓緊修改《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》，理順?lè)ㄔ?、檢察院上下級(jí)之間以及同其他相關(guān)部門的關(guān)系。他說(shuō)：“對(duì)司法機(jī)關(guān)的‘垂直管理’模式應(yīng)該進(jìn)行論證，要探索符合我國(guó)國(guó)情、從體制上保證司法獨(dú)立的現(xiàn)實(shí)途徑?！敝腥A全國(guó)律師協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、山東琴島律師事務(wù)所主任楊偉程代表也提出了司法機(jī)關(guān)實(shí)行垂直管理、人財(cái)物與地方脫鉤的改革意見(jiàn)。

司法改革的第二個(gè)著力點(diǎn)是：確保司法公正。

司法改革要有助于遏制司法腐敗。近幾年來(lái)，檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督工作中一系列新工作機(jī)制的運(yùn)用，對(duì)懲治司法腐敗發(fā)揮的職能作用是有目共睹的。如郭永運(yùn)代表所言：“十六大提出要健全‘權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的司法體制’，隨著司法改革越來(lái)越接近這個(gè)目標(biāo)，司法腐敗就越會(huì)得到有效遏制，司法公正就越會(huì)得到最充分的體現(xiàn)。”

誰(shuí)來(lái)監(jiān)督司法機(jī)關(guān)？一些代表提出，在司法改革的制度創(chuàng)新中，必須把司法機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督制度設(shè)計(jì)進(jìn)去。楊偉程代表認(rèn)為：“還應(yīng)包括新聞?shì)浾摫O(jiān)督、社會(huì)團(tuán)體和人民群眾監(jiān)督等等，只有這樣，才形成了實(shí)現(xiàn)司法公正的完備的制度性保障?！彼f(shuō)，尤其是要強(qiáng)化各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、各級(jí)人大代表對(duì)司法機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督，基于此，去年已經(jīng)提請(qǐng)審議的《監(jiān)督法》應(yīng)及早出臺(tái)。《監(jiān)督法》對(duì)司法改革的體制設(shè)計(jì)具有的獨(dú)特意義是不容置疑的。

經(jīng)費(fèi)保障體制：

有望成為體制上率先改革的突破口

在檢察機(jī)關(guān)工作近40年的貴州省檢察院原檢察長(zhǎng)王安新代表，對(duì)西部貧困地區(qū)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)短缺深有感觸：“1998年至2003年這5年間，貴州縣級(jí)檢察院每月人均辦公辦案經(jīng)費(fèi)只有600元左右。電話被停、水電被拉閘的事在很多縣級(jí)檢察院經(jīng)常發(fā)生……”

經(jīng)費(fèi)保障關(guān)乎執(zhí)法形象、關(guān)乎司法公正。同時(shí)擔(dān)任著山東省、青島市兩級(jí)政府法律顧問(wèn)的楊偉程代表說(shuō)：“有的地方，辦案時(shí)吃當(dāng)事人的、用當(dāng)事人的、花當(dāng)事人的，群眾能相信你公正嗎？”

多年來(lái)，很多人大代表和政協(xié)委員為司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)短缺而奔走呼吁。連任多屆的全國(guó)政協(xié)委員黃景鈞多次在全國(guó)政協(xié)會(huì)議上提出對(duì)檢察機(jī)關(guān)增加經(jīng)費(fèi)和物質(zhì)保障的提案，引起國(guó)家計(jì)委等有關(guān)部門的重視。

接受記者采訪時(shí)，河南省檢察院檢察長(zhǎng)王尚宇代表提出了他對(duì)改革司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的思路：“我有兩點(diǎn)建議：一是，建立各級(jí)人民代表大會(huì)審議通過(guò)法院、檢察院經(jīng)費(fèi)預(yù)算制度，各級(jí)政府財(cái)政部門根據(jù)本級(jí)法院、檢察院申請(qǐng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算項(xiàng)目、數(shù)額，審編獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，由人代會(huì)分別審議通過(guò)政府、法院、檢察院的預(yù)決算。二是，建立中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助貧困地區(qū)司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的制度。我國(guó)東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，同一省內(nèi)也有貧困縣市，但國(guó)家法律必須以一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一實(shí)施。因此，建立中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助貧困地區(qū)司法機(jī)關(guān)的制度就十分必要和迫切?！?/p>

一位基層檢察院檢察長(zhǎng)曾經(jīng)對(duì)記者說(shuō)過(guò)這樣的話：“我很多時(shí)間都在為錢發(fā)愁，人要吃飯，車要喝油……我多么希望基層檢察院的檢察長(zhǎng)不再這么過(guò)日子呀?！彼f(shuō)話時(shí)那種特有的神情深深地印在記者的心里。目前，很多地方司法經(jīng)費(fèi)的多少在很大程度上取決于司法機(jī)關(guān)的跑和要。努力實(shí)現(xiàn)以制度保障取代“跑”經(jīng)費(fèi)“要”“皇糧”，這是司法機(jī)關(guān)尤其是基層司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈呼聲，也是他們對(duì)改革寄予的莫大期望。

如果說(shuō)司法改革必將深入體制的深層，經(jīng)費(fèi)保障體制的率先突破應(yīng)該是最現(xiàn)實(shí)的。一些代表委員如是說(shuō)。對(duì)此，人們注意到了朱镕基總理在今年的政府工作報(bào)告中的一句話——“逐步完善政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，努力為政法系統(tǒng)開展工作提供必要條件”。