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一、真正確立人大監(jiān)督的地位

要真正確立人大在國(guó)家監(jiān)督體制中的地位，必須遵循兩個(gè)原則：首先，要按照法律從屬性原則進(jìn)行重構(gòu)。要克服現(xiàn)行監(jiān)督機(jī)制的不足，一要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)構(gòu)的地位；二要加強(qiáng)對(duì)監(jiān)督人員行使監(jiān)督職權(quán)的法律保障。加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)的基本目標(biāo)是：監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)有很高的權(quán)威性，監(jiān)督機(jī)關(guān)地位必須獨(dú)立，對(duì)監(jiān)督人員實(shí)行有效保障。因此，應(yīng)改革現(xiàn)行監(jiān)督體系，轉(zhuǎn)換制約主體。如，可將審計(jì)、監(jiān)察部門從政府序列中獨(dú)立出來，成為直接向人大負(fù)責(zé)的機(jī)構(gòu)，由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這樣可以拓寬人大對(duì)財(cái)政、人事情況的了解渠道，形成對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督合力，以充分發(fā)揮國(guó)家審計(jì)部門和監(jiān)察部門的功能。其次，要按照黨政職能分開原則進(jìn)行重構(gòu)。要通過立法進(jìn)一步明確國(guó)家監(jiān)督職能，理順人大監(jiān)督與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，以保證國(guó)家監(jiān)督形式充分地、有效地發(fā)揮作用。把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)與管理國(guó)家具體事務(wù)嚴(yán)格區(qū)分開來，有利于加強(qiáng)人大的監(jiān)督，發(fā)揮人大的監(jiān)督作用。黨通過人大的監(jiān)督渠道，來實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家行政、司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。因此，進(jìn)行政治體制改革，明確黨的政治領(lǐng)導(dǎo)與管理國(guó)家具體事務(wù)的關(guān)系，是確立人大監(jiān)督是國(guó)家最高層次監(jiān)督的前提條件。

二、健全人大監(jiān)督的機(jī)構(gòu)

從目前各級(jí)人大常委會(huì)組織機(jī)構(gòu)的狀況看，既未設(shè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也缺少監(jiān)督的專門手段和力量，這已不能適應(yīng)權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)的日趨繁重的監(jiān)督工作的要求，更不能適應(yīng)憲政建設(shè)發(fā)展和完善的要求。特別是縣級(jí)人大常委會(huì)，專職委員少，辦事機(jī)構(gòu)又沒有監(jiān)督權(quán)，未能對(duì)“一府兩院”的工作實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督。因此，有必要在全國(guó)和地方各級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)，明確其應(yīng)有的職能?？紤]到在目前各級(jí)人大常委會(huì)專職委員少和編制較緊的情況下，某一工作機(jī)構(gòu)很難擁有各方面的專門人才，可由人大常委會(huì)各工作部門配備專門力量，共同組成監(jiān)督委員會(huì)。這樣，有利于拓寬監(jiān)督視野，加大監(jiān)督力度，提高監(jiān)督效果。這種監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)有如下職能：一是依照憲法對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章、決定等規(guī)范性文件進(jìn)行審查；二是派人參加行政、司法機(jī)關(guān)的會(huì)議，調(diào)閱行政、司法機(jī)關(guān)的會(huì)議記錄和文件；三是協(xié)助權(quán)力機(jī)關(guān)受理控告國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員違憲違法案件，對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查，提出處理意見；四是有權(quán)提出罷免案和質(zhì)詢案；五是有權(quán)在報(bào)刊、電視等新聞媒體上公開揭露違法失職人員。為保證監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，在實(shí)施監(jiān)督過程中，能客觀、公正地作出結(jié)論，實(shí)事求是地處理問題，它的組成人員應(yīng)由人大選舉產(chǎn)生，要依法獨(dú)立行使各項(xiàng)監(jiān)督權(quán)力，如視察權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)、批評(píng)權(quán)、受理控告權(quán)、公開權(quán)、質(zhì)詢權(quán)等。只有通過法律來保證專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其工作人員的上述權(quán)力，才能體現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性和獨(dú)立性。

三、完善人大監(jiān)督的程序

從監(jiān)督的實(shí)踐看，目前監(jiān)督效果不佳是由多種因素決定的，但監(jiān)督形式?jīng)]有得到全面和科學(xué)的運(yùn)用是一個(gè)主要原因。如，權(quán)力監(jiān)督僅限于聽取工作匯報(bào)、提意見，而對(duì)法定的質(zhì)詢、組織特定問題調(diào)查等集體行使監(jiān)督權(quán)的有效形式卻極少運(yùn)用。這里有認(rèn)識(shí)上的原因，也與這些監(jiān)督手段法律規(guī)定過于原則，缺乏可操作性有關(guān)。如，法律規(guī)定地方各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)有權(quán)撤銷同級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令，卻沒有這些決定、命令向權(quán)力機(jī)關(guān)備案的配套規(guī)定。又如，監(jiān)督抽象行政行為應(yīng)當(dāng)遵循哪些程序，與行政單位內(nèi)部監(jiān)督如何銜接等問題，也缺少程序性的可操作的法律規(guī)定。因此，完善監(jiān)督程序是保證監(jiān)督職能實(shí)現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。監(jiān)督程序的完善，是指每項(xiàng)監(jiān)督手段一般應(yīng)包括三個(gè)過程，一是監(jiān)督如何提出，監(jiān)督權(quán)適用的范圍和條件；二是監(jiān)督的具體組織，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)利義務(wù)；三是監(jiān)督的法律后果，監(jiān)督采取什么樣的法律強(qiáng)制手段等。

首先，各種監(jiān)督手段的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)科學(xué)化。要定性定量，明確人大監(jiān)督的合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)，以便在每個(gè)具體監(jiān)督行動(dòng)中評(píng)判監(jiān)督對(duì)象的行動(dòng)，以決定是否實(shí)施監(jiān)督。如，關(guān)于撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和命令，就要明確不適當(dāng)?shù)臎Q議、決定和命令包括的范圍。又如，關(guān)于組織特定問題調(diào)查，就要明確哪些問題屬于特定問題。其次，也是最主要的，就是要盡快制定出臺(tái)人大監(jiān)督法。人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)怎樣在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行使監(jiān)督權(quán)，查處違憲、違法案件應(yīng)當(dāng)采取什么樣的程序和方式，作出的決議、決定具有什么樣的效力，現(xiàn)行法律都缺乏具體明確的規(guī)定。因此，盡快制定出臺(tái)人大監(jiān)督法，明確監(jiān)督者與被監(jiān)督者的權(quán)利義務(wù)，對(duì)人大監(jiān)督的原則、內(nèi)容、程序和方式作出具體明確的規(guī)定勢(shì)在必行。

四、強(qiáng)化人大監(jiān)督的效力

人大監(jiān)督的效力應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在明確的法律后果上，只有被監(jiān)督者接受和服從監(jiān)督，才能收到預(yù)期的監(jiān)督效果。因此，需要明確保證監(jiān)督收到預(yù)期效果的強(qiáng)制性規(guī)定，強(qiáng)化法律責(zé)任。對(duì)拒不提出工作報(bào)告的，拒不到會(huì)答復(fù)質(zhì)詢、詢問的，拒不向執(zhí)法檢查組或特定問題調(diào)查委員會(huì)提供材料的，故意干擾代表、委員在監(jiān)督工作中執(zhí)行職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)明確作出追究其法律責(zé)任的規(guī)定。規(guī)定中應(yīng)包括：一是責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)和人員糾正違法行為，寫出檢查報(bào)告；二是責(zé)成有關(guān)部門對(duì)有關(guān)人員給予行政處分；三是按照權(quán)力機(jī)關(guān)任免權(quán)限，撤銷或提請(qǐng)人民代表大會(huì)罷免有關(guān)人員的職務(wù)；四是撤銷下一級(jí)人大及其常委會(huì)的不適當(dāng)決議，撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；五是對(duì)違憲違法情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，督促司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。當(dāng)前，按照廉政建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，尤其有必要健全罷免機(jī)制，讓人民群眾通過自己的代表在人大及其常委會(huì)行使罷免權(quán)。還應(yīng)對(duì)罷免案的對(duì)象、范圍、提出、審查決定、答復(fù)和申辯等程序及后果作出明確的規(guī)定。

五、拓寬人大監(jiān)督的渠道

拓寬監(jiān)督渠道，是加強(qiáng)人大監(jiān)督，健全人大監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化人大監(jiān)督效果的重要保證，也可以說是推進(jìn)憲政建設(shè)的一個(gè)“助推器”。首先，要健全人大監(jiān)督信息的處理程序和制度。一是加強(qiáng)人大與“一府兩院”的信息溝通，建立健全工作匯報(bào)制度、政務(wù)信息通報(bào)制度、規(guī)范性文件的備案審查制度和建議承辦制度；二是拓寬人大及其常委會(huì)和社會(huì)的聯(lián)系渠道，完善代表建議辦理和信訪處理等制度，使人大監(jiān)督建立在廣泛的民意基礎(chǔ)上；三是使人大常委會(huì)會(huì)議前的視察、調(diào)查、檢查等各項(xiàng)活動(dòng)的程序具體化，使人大常委會(huì)有關(guān)組成人員列席“一府兩院”會(huì)議，調(diào)閱文件，責(zé)成有關(guān)機(jī)關(guān)或部門匯報(bào)工作的程序規(guī)范化；四是做到“議事議程”和“議事結(jié)果”兩公開，接受代表和人民群眾的監(jiān)督。其次，要充分發(fā)揮人大代表在監(jiān)督中的作用。一是要通過代表這個(gè)主渠道了解情況，獲得監(jiān)督材料；二是發(fā)揮代表的直接監(jiān)督作用，進(jìn)一步開展代表評(píng)議政府及司法機(jī)關(guān)的工作和述職評(píng)議工作。再次，要建立國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)系人民群眾實(shí)行監(jiān)督的制度。憲法規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員，必須接受人民的監(jiān)督。人民群眾的監(jiān)督要有具體的程序制度來保證實(shí)現(xiàn)，有必要從制度上、程序上把人民群眾的監(jiān)督與人大監(jiān)督聯(lián)系起來，使人民群眾的監(jiān)督能夠通過國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)得到反映和實(shí)現(xiàn)。按照這樣的要求，現(xiàn)有的信訪制度是不能適應(yīng)的。信訪機(jī)構(gòu)一般都不直接處理案件，同時(shí)也沒有法律對(duì)信訪的程序作出明確規(guī)定，所以，有必要在人大常委會(huì)，特別是縣級(jí)人大常委會(huì)設(shè)立專門接收、受理人民群眾控告、申訴案件的職能部門，即工作委員會(huì)，明確其受理的內(nèi)容和范圍，規(guī)定辦理的程序和方法，建立接收、登記、轉(zhuǎn)辦、結(jié)案、歸檔等制度。

此外，要重視發(fā)揮社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，通過輿論對(duì)違憲違法現(xiàn)象進(jìn)行公開揭露和譴責(zé)。社會(huì)輿論監(jiān)督具有時(shí)效快、影響面廣、威懾力強(qiáng)等特點(diǎn)，但缺乏國(guó)家制裁的剛性，沒有強(qiáng)制約束力。因此，社會(huì)輿論監(jiān)督只有與其他形式的監(jiān)督，特別是法律形式的監(jiān)督結(jié)合起來，與人大監(jiān)督、行政監(jiān)察、黨紀(jì)檢查和檢察監(jiān)督結(jié)合起來，才能充分發(fā)揮其制約功能。