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我國(guó)是世界上自然災(zāi)害（包括氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害、洪澇風(fēng)暴潮災(zāi)害等水文災(zāi)害、病蟲害和鼠害等生物災(zāi)害）最嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一，歷史長(zhǎng)、危害范圍廣、爆發(fā)率高，且具有季節(jié)性、階段性、持續(xù)性、周期性、交替性和群發(fā)性等特征，也是損失最嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一。四川汶川“5·12”特大地震，造成了大量人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。痛定思痛，最近一個(gè)時(shí)期特大災(zāi)害頻發(fā)的背后，留給人們太多的思索。本文僅從財(cái)政視角做點(diǎn)粗淺思考。

一、亟須改善農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給，合理構(gòu)建自然災(zāi)害財(cái)政投入機(jī)制

當(dāng)人們驚愕于汶川特大地震之后，一個(gè)本能的反應(yīng)可能是問責(zé)――為什么這樣大的自然災(zāi)害沒有預(yù)報(bào)？專家解釋：地震的短期預(yù)報(bào)是世界性難題。后來發(fā)現(xiàn)，這次地震傷亡，大部分因?qū)W校、醫(yī)院、政府部門等公共建筑設(shè)施倒塌所致。可以這樣設(shè)問，假如公益性基礎(chǔ)設(shè)施抗震設(shè)計(jì)能力再?gòu)?qiáng)一些的話，假如城市布局和工廠布局遠(yuǎn)離地震斷裂帶的話，假如人們的地震預(yù)防知識(shí)再多一些的話，那么傷亡和損失可能會(huì)大大減少。從表面看相關(guān)部門有失職之處，但從深層次思考，則是公共產(chǎn)品供給不足和城鄉(xiāng)“二元”財(cái)政供給模式差異長(zhǎng)期作用的結(jié)果。

公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，國(guó)防、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、天氣預(yù)報(bào)、地震預(yù)報(bào)等屬于純公共產(chǎn)品的范疇，具有明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，不能由私人必須由政府來提供。建國(guó)以來，我國(guó)的工業(yè)化、現(xiàn)代化戰(zhàn)略，選擇了一條重視城市忽視農(nóng)村、重視市民輕視農(nóng)民、重視工業(yè)犧牲農(nóng)業(yè)的路徑，改革開放以來又出現(xiàn)了重視經(jīng)濟(jì)忽視社會(huì)、重視增長(zhǎng)輕視保護(hù)的傾向，于是形成了城鄉(xiāng)“二元”、經(jīng)濟(jì)社會(huì)“二元”的矛盾。在此過程中，國(guó)家財(cái)政直至1998年以前都屬于典型的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政，伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，市場(chǎng)出現(xiàn)了“失靈”，公共產(chǎn)品和服務(wù)出現(xiàn)了不足和短缺――“上學(xué)難、看病難、看病貴、住房難”。同城市相比，鄉(xiāng)村的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給顯得更為捉襟見肘。研究表明，占全國(guó)人口近60％的農(nóng)民僅享用了20％左右的醫(yī)療衛(wèi)生資源，農(nóng)村中小學(xué)享受到的國(guó)家中學(xué)教育經(jīng)費(fèi)僅占38％，城鄉(xiāng)社保覆蓋率之比高達(dá)22∶1。2006年，城鄉(xiāng)居民的收入水平分別為11759．5元和3587元，而城鄉(xiāng)居民家庭恩格爾系數(shù)分別為35．8和43。在這種情況下，農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)只能是低標(biāo)準(zhǔn)、低水平和不充足的，此次汶川特大災(zāi)害的“懲罰”暴露出其中的“軟肋”。

為此建議：一是加快構(gòu)建“一元化”財(cái)政制度。改變長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)分治的“二元”格局，統(tǒng)一城鄉(xiāng)財(cái)政，讓公共財(cái)政陽(yáng)光照耀農(nóng)村。在基礎(chǔ)設(shè)施、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等方面，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)“一體化”供給，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民公共品成本分?jǐn)傊贫群褪找婀蚕碇贫?。二是形成自然?zāi)害財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，合理構(gòu)建預(yù)警、防治、救助三位一體財(cái)政投入模式，克服輕預(yù)防重捐助的被動(dòng)模式，堅(jiān)持主動(dòng)出擊、防患于未然。三是根據(jù)轄區(qū)收益原則，合理界定中央和地方政府職責(zé)。全國(guó)性或區(qū)域性災(zāi)害以中央財(cái)政為主、地方財(cái)政為輔，地方性災(zāi)害以地方財(cái)政為主、中央財(cái)政為輔，自然災(zāi)害的預(yù)防支出由中央和地方共同承擔(dān)。

二、慈善事業(yè)要走出命令動(dòng)員模式，健全鼓勵(lì)捐助的稅收制度

此次汶川特大自然災(zāi)害，牽動(dòng)著國(guó)人的心，各種形式的捐助活動(dòng)在政府、企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)等不同層面展開。轟轟烈烈的捐助行動(dòng)背后，依然慣用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期“號(hào)召式”、“口號(hào)式”手段，通過一定的組織形式，按照職務(wù)高低、經(jīng)濟(jì)規(guī)模大小規(guī)定著捐助標(biāo)準(zhǔn)。這種構(gòu)建在非規(guī)范、被動(dòng)式基礎(chǔ)上的慈善事業(yè)，常常是在災(zāi)難事件發(fā)生時(shí)才有公益行為，必然是缺乏計(jì)劃性、統(tǒng)籌性、前瞻性。

誠(chéng)然，造成我國(guó)慈善事業(yè)不溫不火的原因可以列舉很多，但相關(guān)稅收制度設(shè)置上的缺陷亟須引起重視。

在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，為防止富人過分聚集財(cái)富，往往運(yùn)用遺產(chǎn)稅的手段加以限制。作為“富人稅”，該稅種在均衡貧富、緩解分配不公、鼓勵(lì)勤勞致富、引導(dǎo)公益捐贈(zèng)等方面具有獨(dú)特的功效，備受各國(guó)推崇采用，當(dāng)今世界已有100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)開征遺產(chǎn)稅。在美國(guó)，遺產(chǎn)稅的最高稅率為50％。在日本，遺產(chǎn)繼承最多只能傳至三代，高額稅收限制了不勞而獲者。在發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至還出現(xiàn)了有遺產(chǎn)繼承權(quán)卻無力承擔(dān)遺產(chǎn)稅的“怪現(xiàn)象”。當(dāng)今，歐美許多國(guó)家對(duì)所有的慈善捐助給予免稅待遇。

新中國(guó)成立后，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院曾在1950年1月頒布的《全國(guó)稅收實(shí)施要?jiǎng)t》中列有遺產(chǎn)稅內(nèi)容，但由于種種原因未能開征。改革開放30年來，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了世界奇跡，2007年經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第四位，城鄉(xiāng)居民告別了短缺，積累了一定的財(cái)富，“鼓勵(lì)一部分人先富起來”的政策已初見成效，培育了一大批中產(chǎn)階級(jí)，產(chǎn)生了一部分高收入者?！皞}(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)”，社會(huì)財(cái)富的增加為開征遺產(chǎn)稅提供了前提和可能――“稅源”的客觀存在。同時(shí)，當(dāng)人均收入進(jìn)入1000美元―3000美元的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，也將帶來劇烈的社會(huì)動(dòng)蕩，出現(xiàn)兩極分化，步入了“矛盾凸現(xiàn)期”，這為實(shí)施稅收政策手段的再調(diào)節(jié)――開征遺產(chǎn)稅提供了現(xiàn)實(shí)必要性。

為此，要通過制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)“被動(dòng)”捐助為“主動(dòng)”捐助、“要我”捐助為“我要”捐助，為慈善事業(yè)健康發(fā)展提供不竭動(dòng)力和源泉。

三、兄弟式互助符合中國(guó)國(guó)情，從制度上完善橫向轉(zhuǎn)移支付制度

轉(zhuǎn)移支付的制度設(shè)計(jì)通常采用自上而下的縱向模式，這種“羅賓遜”式轉(zhuǎn)移支付，簡(jiǎn)單易行，作用直接，往往受到青睞。更上一級(jí)政府憑借其政治權(quán)威，便可輕而易舉地向下集中財(cái)力，完成財(cái)力和資金在各級(jí)政府間無償轉(zhuǎn)移。由于縱向轉(zhuǎn)移支付能夠較好地體現(xiàn)上級(jí)政府的施政意圖，各國(guó)紛紛采用。我國(guó)也不例外，自1994年分稅制改革之后，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總量一路攀升。1995年中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付總量?jī)H為2532．9億元，到2006年猛增至13589．4億元，年均增長(zhǎng)16．5％，其中絕大部分用于中西部地區(qū)，在一定程度上緩解了地區(qū)財(cái)力分布不均的矛盾。

此次汶川地震，得到了各地的慷慨捐贈(zèng)。一方面，體現(xiàn)了中華民族的美德，“一方有難，八方支援”。另一方面，也透視出構(gòu)建區(qū)域間橫向轉(zhuǎn)移支付的可能。我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的國(guó)度，受資源稟賦等多因素的制約，地區(qū)差異巨大。要很好地解決基本公共服務(wù)均等化的問題，單靠中央政府轉(zhuǎn)移支付，極易引起發(fā)達(dá)地區(qū)的“不滿”，而且過分地“殺富濟(jì)貧”、追求公平也會(huì)造成效率的損失。近些年來，國(guó)家陸續(xù)啟動(dòng)了東部發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)口支援西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的援助行動(dòng)，收到了一定成效。雖然談不上嚴(yán)格意義的橫向轉(zhuǎn)移支付，但達(dá)到了先富幫后富的目的。

為此，建議國(guó)家出臺(tái)相關(guān)法律，規(guī)范相關(guān)制度，積極開展試點(diǎn)，在新一輪財(cái)政管理體制調(diào)整中適度運(yùn)用，以彌補(bǔ)現(xiàn)行縱向轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)不足，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、強(qiáng)化捐贈(zèng)資金監(jiān)管，整合各類捐贈(zèng)資源

此次汶川地震，來自社會(huì)各界的直接捐助超過百億元，加上日后重建的資助，算得上中華民族有史以來最大一次愛心行動(dòng)。如此龐大的資金量，如果疏于管理，非但會(huì)降低資金使用效益，也會(huì)辜負(fù)捐贈(zèng)者的期望。巨額的救災(zāi)資金如同災(zāi)民的救命錢。無論是官方、專業(yè)組織還是民間行為的捐助，都應(yīng)納入財(cái)政、審計(jì)部門的監(jiān)管范疇。

一是從嚴(yán)控制借機(jī)斂財(cái)行為的發(fā)生，特別要加大對(duì)中介組織、網(wǎng)絡(luò)媒體捐助的監(jiān)管力度，規(guī)范捐助主體、捐助行為，逐步消除捐助過程監(jiān)控的盲點(diǎn)，嚴(yán)肅查處發(fā)“國(guó)難財(cái)”事件。

二是全過程監(jiān)控捐助資金的使用管理，研究制定相關(guān)管理制度、辦法和使用程序。創(chuàng)新監(jiān)管模式，前移管理過程，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)的事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持專項(xiàng)監(jiān)督與日常監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督并重，嚴(yán)肅查處貪污、挪用、尋租等違法違紀(jì)行為。

三是統(tǒng)籌使用各類捐助資金，防止“條條化”、“部門利益化”，禁止“撒芝麻鹽”、“分小錢”，杜絕“形象工程”、“面子工程”，切實(shí)整合各類資源，盡快實(shí)現(xiàn)災(zāi)區(qū)重建。

四是嚴(yán)格追蹤問效，通過構(gòu)建簡(jiǎn)單易行的考評(píng)體系，引入中介評(píng)價(jià)平臺(tái)，及時(shí)、透明地向社會(huì)各界反饋捐助資金使用績(jī)效。

五、災(zāi)后恢復(fù)重建要注重制度創(chuàng)新，構(gòu)建多元籌資機(jī)制

據(jù)有關(guān)方面初步測(cè)算，汶川地震的直接損失高達(dá)1000多億元，災(zāi)后的重建也將是一組天文數(shù)字。鑒于這場(chǎng)自然災(zāi)害具有突發(fā)性、連續(xù)性、廣泛性等特征，屬于“市場(chǎng)失靈”的范疇，要通過調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)加大政府投入。雖然去年我國(guó)的財(cái)政收入規(guī)模達(dá)5萬多億元，四川省的財(cái)政支出規(guī)模為1700多億元，但同滿足13多億人日益增長(zhǎng)的“社會(huì)公共需要”相比，財(cái)政資金依然十分短缺，災(zāi)后重建單純靠中央政府、四川財(cái)政既不現(xiàn)實(shí)也不可能。

所以，要注重制度創(chuàng)新，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，避免政府過分包攬，充分調(diào)動(dòng)“政府”、“市場(chǎng)”、“災(zāi)民”三方面積極性，多方籌措重建資金。一是加快推進(jìn)災(zāi)區(qū)的社會(huì)保障體系建設(shè)，通過完善最低生活保障制度、臨時(shí)救助制度等，確保特困受災(zāi)群體得以妥善安置。二是運(yùn)用財(cái)政擔(dān)保、貼息、以獎(jiǎng)代補(bǔ)和必要的稅費(fèi)減免等政策工具，引導(dǎo)災(zāi)民、企業(yè)、民間機(jī)構(gòu)支持災(zāi)區(qū)重建。三是重新評(píng)估震區(qū)重建的地質(zhì)結(jié)構(gòu)、環(huán)境承載能力和管理成本，積極探索開發(fā)式、移民式等安置新模式，避免步入“建設(shè)―破壞―再建設(shè)―再破壞”的惡性循環(huán)，最大限度地節(jié)約社會(huì)資源。四是加強(qiáng)災(zāi)區(qū)金融服務(wù)體系建設(shè)，通過特別優(yōu)惠貸款、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等鼓勵(lì)災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建。同時(shí)，積極探索地震險(xiǎn)的試點(diǎn)。五是發(fā)行汶川地區(qū)地震重建債券，運(yùn)用市場(chǎng)化手段，多方籌措建設(shè)資金。

六、鄉(xiāng)村組織不宜弱化，保障其行使職責(zé)的財(cái)力基礎(chǔ)

此次汶川特大自然災(zāi)害，在整個(gè)救助過程中鄉(xiāng)村組織、鄉(xiāng)村干部的作用沒有得到很好的發(fā)揮。無奈的背后，也在一定層面上暴露出鄉(xiāng)村治理的部分危機(jī)。

從本質(zhì)上看，鄉(xiāng)村組織弱化是個(gè)財(cái)政問題。建國(guó)初期建立起來的制度，伴隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推開，以1984年撤社建鄉(xiāng)為標(biāo)志，完成了歷史使命。時(shí)期，國(guó)家通過“政社合一”、“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，將農(nóng)民組織起來，國(guó)家與打交道。解體后，國(guó)家不得不通過鄉(xiāng)村組織與農(nóng)戶打交道。在經(jīng)歷了短暫繁榮之后，隨著1990年前后“三農(nóng)”問題的出現(xiàn)，鄉(xiāng)村組織一直備受非議，鄉(xiāng)村干部在一定程度上背上惡名，成為鄉(xiāng)村“麻煩”的制造者。研究機(jī)構(gòu)和決策層面一直在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)存廢問題上做文章、搞試驗(yàn)。在壓力型財(cái)政體制和政績(jī)考核制度雙重作用下，更上一級(jí)政府通過集中財(cái)權(quán)、下放事權(quán)，不斷弱化鄉(xiāng)村財(cái)力基礎(chǔ)，特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革、取消農(nóng)業(yè)稅（農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅）改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政更是有名無實(shí)。一級(jí)政府喪失了財(cái)政基礎(chǔ)，就步入了無財(cái)行政的窘境。在這種情況下，鄉(xiāng)村干部同樣做出了理性選擇――“不作為”。原有以“三提五統(tǒng)”和農(nóng)業(yè)稅（特產(chǎn)稅）為維系的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機(jī)制，也逐漸轉(zhuǎn)化為依賴上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的單一模式。原來鄉(xiāng)村組織同農(nóng)民的這些天然聯(lián)系，由此也就中斷了，由相對(duì)均衡演變?yōu)榉蔷狻?/p>

中國(guó)屬于單一制國(guó)家，不同于西方的聯(lián)邦制，長(zhǎng)期的“大一統(tǒng)”文化熏陶，不同于西方的基督教文化，寄希望通過農(nóng)民自治實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村事務(wù)的自我管理，尚不具備條件，“自上而下”治理仍然是中國(guó)特色?！吧嫌星l線，下有一根針”。鄉(xiāng)村作為中國(guó)現(xiàn)行五級(jí)政權(quán)的末梢，對(duì)上連接著四級(jí)政府，對(duì)下是七八億農(nóng)民，是下情上達(dá)、上情下達(dá)的重要載體。所以，在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的歷史條件下，鄉(xiāng)村一級(jí)只能加強(qiáng)不能削弱。為此，一是審慎推行弱化鄉(xiāng)村治理的各項(xiàng)改革。二是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府完整的政權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)、產(chǎn)權(quán)。三是逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制。四是加大直接面向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。