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我們黨是執(zhí)政黨,黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)作用是通過(guò)黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)施正確的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)實(shí)現(xiàn)和保證的。而在一個(gè)單位、一個(gè)部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)班子和全局工作中,“一把手”又處在關(guān)鍵地位,起著核心作用。改革開(kāi)放以來(lái),隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌,原來(lái)屬于高度集中的某些權(quán)力不斷下放,一些單位和部門(mén)的黨政“一把手”的權(quán)力不斷擴(kuò)大和集中。由于我國(guó)現(xiàn)階段權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制尚未完善,在有些單位出現(xiàn)了“一把手“與黨（工）委會(huì)大部分成員意見(jiàn)不一致時(shí)卻仍以”一把手“的意見(jiàn)為主的現(xiàn)象，致使一些人便濫用職權(quán),謀取私利。近年來(lái)黨政“一把手”違紀(jì)犯法案件居高不下的事實(shí)告訴我們,加強(qiáng)對(duì)“一把手”的權(quán)力制約不但是探索社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下反腐倡廉的重要課題,也是貫徹從嚴(yán)治黨的重要環(huán)節(jié)和內(nèi)容。如何從制度上避免當(dāng)“一把手“與黨（工）委會(huì)大部分成員意見(jiàn)不一致時(shí)卻仍以”一把手“的意見(jiàn)為主的情況發(fā)生這個(gè)問(wèn)題，主要還是要堅(jiān)持黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則,完善黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度,這無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)黨的決策民主化、科學(xué)化,避免個(gè)人專(zhuān)斷而導(dǎo)致權(quán)力失控的重要途徑。

一、集體領(lǐng)導(dǎo),是黨的民主集中制原則在領(lǐng)導(dǎo)制度上的集中體現(xiàn)

在民主基礎(chǔ)上的集中,在集中指導(dǎo)下的民主,既是我們黨的基本組織原則和制度,也是基本的政治原則和制度。無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨正是按照這一原則和制度組織發(fā)展起來(lái)的。列寧在建設(shè)俄國(guó)布爾什維克黨的過(guò)程中,第一次明確地提出了民主集中制這一科學(xué)概念,并把這一原則運(yùn)用于俄國(guó)共產(chǎn)黨的建設(shè)之中。中國(guó)共產(chǎn)黨一開(kāi)始就是按照民主集中制原則建立起來(lái)并進(jìn)行活動(dòng)的。黨的一大黨綱明確提出:“共產(chǎn)黨應(yīng)該是民主集中制?！睆亩蟮绞?這一原則的貫徹走過(guò)了一條曲折的道路。自黨的第十一屆三中全會(huì)以來(lái),我們黨的第二代、第三代領(lǐng)導(dǎo)人,總結(jié)了“”的沉痛教訓(xùn),致力于民主集中制建設(shè)。特別是黨的十四屆四中全會(huì)把民主集中制提到了黨的根本組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度的高度。在黨的十五大報(bào)告中,同志明確指出:我們黨是在馬克思主義指導(dǎo)下按照民主集中制組成統(tǒng)一的整體,為實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)而奮斗,這是巨大的組織優(yōu)勢(shì)。

按照民主集中制原則組織起來(lái)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨其黨內(nèi)權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是:黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)是黨的代表大會(huì),由它選舉產(chǎn)生黨的各級(jí)委員會(huì),再由黨的各級(jí)委員會(huì)選出常委會(huì)(中央還要選出政治局)、書(shū)記、副書(shū)記,組成各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的各級(jí)組織實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo),重大問(wèn)題由集體討論決定,任何個(gè)人無(wú)權(quán)決定重大事情,而書(shū)記、常委會(huì)和黨委會(huì)的活動(dòng)與決定,都不能超出黨員代表大會(huì)的決議和黨章的規(guī)定。我們黨的章程規(guī)定:“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度?！边@是由黨的性質(zhì)及其歷史使命所決定的,是黨的民主集中制原則在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度上的集中體現(xiàn),也是中國(guó)共產(chǎn)黨區(qū)別于西方資產(chǎn)階級(jí)政黨黨魁制、總裁制的根本所在?？墒?在黨內(nèi)政治生活實(shí)踐中,權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象仍然存在,黨內(nèi)的家長(zhǎng)式人物仍有活動(dòng)的舞臺(tái)。在一些地方個(gè)人凌駕于黨的代表大會(huì)和黨委會(huì)集體之上,濫用職權(quán)、發(fā)號(hào)施令,違規(guī)決策,這在我們黨的歷史上教訓(xùn)是十分深刻的。陳獨(dú)秀、王明、都曾搞個(gè)人說(shuō)了算,給中國(guó)革命造成了重大損失;新中國(guó)成立后,一九五八年批評(píng)反冒進(jìn),一九五九年“反右傾”以來(lái),黨和國(guó)家的民主生活逐漸不正常,一言堂、個(gè)人決定重大問(wèn)題、個(gè)人崇拜、個(gè)人凌駕于組織之上一類(lèi)家長(zhǎng)制現(xiàn)象不斷滋長(zhǎng)。這種封建家長(zhǎng)制作風(fēng)嚴(yán)重削弱了黨的組織。在改革開(kāi)放的過(guò)程中,這種權(quán)力過(guò)分集中的格局、“家長(zhǎng)制”和一言堂的作風(fēng)雖已有所改變,但并未從根本上革除,形形色色的特權(quán)思想、官僚主義依然存在,使黨的民主集中制在一些地方和部門(mén)遭到嚴(yán)重破壞,集體領(lǐng)導(dǎo)形同虛設(shè),形成了這樣那樣的特權(quán)。使權(quán)力失去制約成為產(chǎn)生腐敗的一大根源。一些思想品質(zhì)惡劣者,恣意利用手中的權(quán)力為所欲為,侵吞國(guó)家和人民的財(cái)產(chǎn),奢侈腐化。無(wú)論是北京的陳希同、王寶森,還是廣東高森祥、歐陽(yáng)德；無(wú)論是泰安的胡建學(xué),還是云南的褚時(shí)健;無(wú)論是江西的胡長(zhǎng)清,還是廣西的成克杰……無(wú)一不是搞家長(zhǎng)制、個(gè)人說(shuō)了算,違背黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則、破壞黨集體領(lǐng)導(dǎo)制度的結(jié)果。其腐化墮落的事實(shí)都毫無(wú)例外地說(shuō)明,黨的民主集中制遭到破壞,必然帶來(lái)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗。原泰安市委書(shū)記胡建學(xué)就曾大言不慚地說(shuō):“在泰安,我說(shuō)了算,我想干什么,就干什么……”可見(jiàn),在他的眼里根本沒(méi)有班子成員說(shuō)話(huà)的余地,其他黨員、群眾的意見(jiàn)更不待言了。因此,鄧小平同志曾尖銳地指出:“權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里,多數(shù)辦事的人無(wú)權(quán)決定,少數(shù)有權(quán)的人負(fù)擔(dān)過(guò)重,必然造成官僚主義,必然要犯各種錯(cuò)誤?！薄斑@種官僚主義常常以‘黨的領(lǐng)袖’、‘黨的指示’、‘黨的利益’、‘黨的紀(jì)律’的面貌出現(xiàn),這是真正的管、卡、壓。許多重大問(wèn)題往往是一兩個(gè)人說(shuō)了算,別人只是奉命行事?！?/p>

同志說(shuō)過(guò),領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任,歸納起來(lái)主要是出主意、用干部?jī)杉?要出好主意、用好干部,從根本上講就是要認(rèn)真貫徹民主集中制原則。因此,領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)堅(jiān)持和維護(hù)得怎樣,直接反映出其對(duì)黨的民主集中制原則理解貫徹得如何,也就是在反腐敗問(wèn)題上是否以身作則的一個(gè)有效的檢驗(yàn)。要制約各級(jí)黨政“一把手”手中的權(quán)力,關(guān)鍵要從黨內(nèi)做起,各級(jí)黨委要認(rèn)真貫徹黨的民主集中制原則,堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)。

二、堅(jiān)持黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則,制約“一把手”的權(quán)力擴(kuò)張行為

黨的性質(zhì)和歷史使命決定了黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)實(shí)行委員會(huì)制,也就是集體領(lǐng)導(dǎo)、集體負(fù)責(zé),凡屬于黨內(nèi)的重要問(wèn)題,都要由黨委集體研究、集體決定、集體負(fù)責(zé),集體決定了的問(wèn)題,要由黨委成員分工負(fù)責(zé)去貫徹執(zhí)行,把黨委集體的決定落實(shí)到實(shí)處。這在認(rèn)識(shí)上應(yīng)該說(shuō)絕大部分人都是清楚的,但在實(shí)踐上往往難以真正實(shí)現(xiàn)。書(shū)記作為某一個(gè)單位或部門(mén)的一把手，大多數(shù)能按照黨的集體領(lǐng)導(dǎo)的原則實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)決策，但也有少數(shù)人擺不正個(gè)人的位置，總想使自己成為黨內(nèi)的家長(zhǎng)、首長(zhǎng),將個(gè)人凌駕于黨委集體之上,把個(gè)人的意見(jiàn)視為黨委的決定和指示。因此,我們必須要繼承和發(fā)揚(yáng)我黨優(yōu)良的民主傳統(tǒng),在討論重大問(wèn)題時(shí),發(fā)揚(yáng)民主、充分醞釀,不由個(gè)人或少數(shù)人匆忙作出決定,而是按照少數(shù)服從多數(shù)的原則實(shí)行投票表決,從而使民主集中制成為一種嚴(yán)格的制度。要充分體現(xiàn)黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則,保障領(lǐng)導(dǎo)集體中每個(gè)成員應(yīng)有的權(quán)利,防止個(gè)人意見(jiàn)代替集體決定,規(guī)范“一把手”的權(quán)力行使,有效地遏制其權(quán)力濫用行為,需要在如下幾個(gè)方面作出努力:

第一,要正確理解民主集中制中“民主”和“集中”的科學(xué)含義,堅(jiān)持群眾路線(xiàn)。民主集中制作為黨的組織制度和政治紀(jì)律,其中的“民主”應(yīng)是整個(gè)黨的組織內(nèi)部的民主,還包括廣大群眾的民主,即在充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上的班子內(nèi)部的充分民主?！凹小本褪且诔浞值狞h內(nèi)民主和群眾民主的基礎(chǔ)之上,集中多數(shù)人認(rèn)為比較正確的意見(jiàn),而不是僅僅集中“一把手”或者一兩個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn),也不是多數(shù)人意見(jiàn)的簡(jiǎn)單體現(xiàn),當(dāng)然也不可能集中每個(gè)人的意見(jiàn)。如果把“集中”只理解成是集中“一把手”或者一兩個(gè)主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn),就會(huì)給某些家長(zhǎng)制作風(fēng)嚴(yán)重的人利用和借口“集中”來(lái)壓制民主,搞一言堂,個(gè)人說(shuō)了算,使民主成為愚弄人的形式。因此,“一把手”要充分認(rèn)識(shí)民主集中制中“民主”和“集中”的科學(xué)含義,在決策中堅(jiān)持走群眾路線(xiàn),在充分尊重和發(fā)揮黨員群眾的創(chuàng)造精神的基礎(chǔ)上,班子成員認(rèn)真討論、集體決定,以避免個(gè)人決策中的重大失誤,防止權(quán)力不適當(dāng)?shù)丶卸鴮?dǎo)致濫用的行為發(fā)生。

第二,“一把手”要主動(dòng)營(yíng)造團(tuán)結(jié)、和諧的組織氛圍,為集體控權(quán)提供環(huán)境條件?！耙话咽帧鄙先吻岸嗍菃挝恢谐鲱?lèi)拔萃的人物,既是群眾公認(rèn)的能人,又是上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)眼中的“紅人”,這容易使他們自恃高明,工作中惟我獨(dú)尊,好聽(tīng)贊美之詞,厭聽(tīng)逆耳之言。這必然會(huì)日益脫離群眾,導(dǎo)致權(quán)力私有化傾向。因此,要調(diào)動(dòng)班子成員和廣大人民群眾的積極性、創(chuàng)造性,“一把手”首先要有民主作風(fēng),能平等待人,與組織成員經(jīng)常溝通,相互信任,力戒相互之間的猜疑、戒備。討論問(wèn)題時(shí)不輕易發(fā)表自己的意見(jiàn),而是要善于啟發(fā)和引導(dǎo)委員們充分發(fā)表意見(jiàn),特別要鼓勵(lì)大家發(fā)表不同意見(jiàn),聽(tīng)得進(jìn)與自己意見(jiàn)相左的看法。并且善于根據(jù)大家的意見(jiàn)修正、補(bǔ)充自己的意見(jiàn)。要主動(dòng)防止和自覺(jué)克服惟我獨(dú)尊的心理,在團(tuán)結(jié)和諧的氣氛中實(shí)行集體控權(quán)。

第三,加強(qiáng)黨內(nèi)民主教育,增強(qiáng)黨委成員的民主意識(shí),提高其履行職責(zé)的自覺(jué)性。黨委的集體領(lǐng)導(dǎo)是以其成員的積極參與為基礎(chǔ)的,委員是領(lǐng)導(dǎo)集體的一員,有著各自明確的職、權(quán)、責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)集體的功與過(guò),都與自己密切相關(guān),而不是書(shū)記個(gè)人的事。而且,黨委成員一般都是通過(guò)民主推薦、選拔出來(lái)的優(yōu)秀分子,一般說(shuō)來(lái),他們不但具備思想好、能力強(qiáng)、水平高等良好的綜合素質(zhì),而且在相當(dāng)程度上能代表廣大黨員和群眾的利益,反映他們的意志和愿望。但現(xiàn)實(shí)中由于權(quán)力不適當(dāng)?shù)丶卸鴮?dǎo)致“一把手”權(quán)大位重,使有的班子成員為了謀求政治上的“進(jìn)步”想方設(shè)法與“一把手”之間建立起人身依附關(guān)系,混淆黨的集體領(lǐng)導(dǎo)與行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制;有些怕被誤解為有“野心”、“想篡權(quán)”、“鬧分裂”而不敢行使自己應(yīng)有的職權(quán)。因此,黨委成員要自覺(jué)接受黨內(nèi)民主教育,加強(qiáng)黨性鍛煉,樹(shù)立集體智慧高于個(gè)人智慧觀(guān)念、政治平等觀(guān)念和權(quán)利義務(wù)觀(guān)念,增強(qiáng)大局意識(shí),積極出主意,想辦法,克服盲目服從和隨意從眾心理,敢于發(fā)表意見(jiàn),特別是經(jīng)過(guò)深思熟慮的不同意見(jiàn),善于堅(jiān)持和闡明自己認(rèn)為是正確的意見(jiàn),并在尊重和執(zhí)行集體決定的前提下善于保留自己的意見(jiàn)。當(dāng)“一把手”有擴(kuò)張權(quán)力傾向時(shí),要本著講黨性、講正氣的原則和精神,敢于及時(shí)點(diǎn)撥、提醒和批評(píng),正確行使各自的權(quán)力,以實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效的集體領(lǐng)導(dǎo)。

第四,進(jìn)一步健全領(lǐng)導(dǎo)班子的集體議事規(guī)則,完善議事程序,使集體決策規(guī)范化、制度化,防止形式主義和走過(guò)場(chǎng)。正確而完善的規(guī)則和嚴(yán)格的程序是每項(xiàng)活動(dòng)得以有效開(kāi)展的有力保證。當(dāng)前在堅(jiān)持集體領(lǐng)導(dǎo)方面之所以還存在這樣那樣的問(wèn)題,缺乏具體的集體議事規(guī)則和實(shí)際可操作的程序也是一個(gè)重要原因。糾正這種現(xiàn)象,最重要的是按照少數(shù)服從多數(shù)的原則,制定黨委的議事規(guī)則和決策程序,把少數(shù)服從多數(shù)的原則具體化、制度化,使民主集中制原則由軟件變成硬件,要使黨委會(huì)形成具體有效的機(jī)制和議事規(guī)則,杜絕那些可能產(chǎn)生把個(gè)人凌駕于集體之上,按照個(gè)人意志決定黨的工作與活動(dòng)的可能,使黨委會(huì)的活動(dòng)和決策有規(guī)可循,并對(duì)違規(guī)行為制定明確的處置辦法,才能有效地防止或減少書(shū)記個(gè)人濫用職權(quán)、違規(guī)決策的現(xiàn)象發(fā)生。因此,必須堅(jiān)持:凡是涉及黨和國(guó)家的路線(xiàn)、方針、政策的大事,重大工作任務(wù)和部署,重要干部的任免、調(diào)動(dòng)和處理,群眾利益方面的重要問(wèn)題,以及上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)規(guī)定應(yīng)由集體決定的應(yīng)該提請(qǐng)黨委會(huì)、常委會(huì),讓其充分醞釀、集體討論、會(huì)議決定。任何個(gè)人都無(wú)權(quán)決定重大問(wèn)題。領(lǐng)導(dǎo)集體作出的決定,每個(gè)成員都必須堅(jiān)決執(zhí)行。對(duì)沒(méi)有召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)班子會(huì)議、沒(méi)有經(jīng)過(guò)醞釀和討論的決定應(yīng)宣布無(wú)效;如果在討論重大問(wèn)題時(shí)出現(xiàn)原則分歧就不能付諸表決,必須經(jīng)過(guò)多次討論使多數(shù)成員達(dá)成共識(shí)后才進(jìn)行表決。在操作程序上應(yīng)堅(jiān)持按照提出議題——調(diào)查研究——開(kāi)會(huì)討論——投票表決的基本過(guò)程進(jìn)行,而不隨意跳過(guò)某個(gè)環(huán)節(jié)。

第五,建立集體決策的投票表決制度。這是體現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo),制約個(gè)人或少數(shù)人權(quán)力壟斷的重要辦法。在實(shí)際生活中,一些黨組織討論決定重大問(wèn)題時(shí)通常采用口頭表決或舉手通過(guò)的形式,較少進(jìn)行投票表決。為真正體現(xiàn)少數(shù)服從多數(shù)的原則,需要明確投票表決制度的使用范圍,在充分醞釀?dòng)懻摰幕A(chǔ)上進(jìn)行秘密填票,當(dāng)場(chǎng)公布投票結(jié)果,并嚴(yán)肅查處投票表決中的不正之風(fēng)。在領(lǐng)導(dǎo)集體討論和表決重大問(wèn)題時(shí),“一把手”和其他成員地位平等,只有普通的一票,而無(wú)其他特權(quán),否則集體領(lǐng)導(dǎo)就有名無(wú)實(shí)。