引導煤礦企業(yè)強化安全生產的財稅政策探討
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近幾年，我國煤礦頻發(fā)的安全事故的主要形式包括瓦斯事故、冒頂事故、透水事故以及礦塵事故等。綜觀各類事故，其原因有共通之處，正如博德（FrankBird）、亞當斯（EdwardAdams）提出的現(xiàn)代事故因果連鎖理論所述，事故發(fā)生的連鎖過程影響因素為“管理失誤一個人因素及工作條件一不安全行為、不安全狀態(tài)—事故—傷亡”。同時，可以概括為兩大致因，即直接原因和間接原因。直接原因主要包括兩個方面：即人的不安全行為（如人員違章作業(yè)）和物的不安全狀態(tài)（如技術設備落后）；問接原因主要是企業(yè)管理的缺陷。間接原因是直接原因得以產生和存在的基礎，即導致不安全行為、不安全狀態(tài)產生的根源。由此可見，作為外力的政府財稅政策，如果不能在煤礦企業(yè)強化其安全生產管理上很好地發(fā)揮其應有的導向性作用，誘發(fā)事故發(fā)生的連鎖現(xiàn)象一旦出現(xiàn)，尤其是重特大事故的發(fā)生，所帶來的社會公共利益的損害往往遠高于可計量的稅收收入，損失是難以估量的。但檢討我國現(xiàn)行的財稅政策，引導煤礦企業(yè)安全生產的導向性政策存在較大的缺失，本文擬對此進行探討，以期對完善我國煤礦安全財政稅收政策體系，進而發(fā)揮財稅政策應有的作用和效率有所裨益
一、煤礦企業(yè)安全生產的導向性財稅政策缺失分析
1.鼓勵企業(yè)進行安全生產設備投入的尋向性政策缺失。目前，我國有相當一部分煤礦基礎設施薄弱，裝備水平低且設備老化、落后。形成了很大的事故隱患。如新疆阜康神龍煤礦“7.11”瓦斯爆炸事故就是由于通風機停風、沒有風電和瓦斯電閉鎖導致。據(jù)統(tǒng)計，目前我國約有三分之一的國有煤礦主要的生產設備老化、超期服役，而大多數(shù)小型煤礦則根本不具備國家要求的安全生產條件，且差距甚遠。然而，長期以來，在生產型增值稅制度下，對作為企業(yè)固定資產投入的安全生產設備，因其外購而發(fā)生的進項稅額不得在銷項稅額中抵扣，直接導致了企業(yè)購買、建設和更新改造安全設備的稅負偏重、成本偏大，而最終迫使企業(yè)選擇放棄或者延緩安全設備的投入。盡管從2007年7月1日開始，增值稅轉型改革從東北老工業(yè)基地推廣到了中部六省，這其中包括了山西等產煤大省，改革也涉及到了煤炭采掘業(yè)，但是，改革嚴格限制了適用稅收優(yōu)惠的區(qū)域，即只限于部分老工業(yè)基地城市；同時嚴格限制了適用稅收優(yōu)惠的納稅人范圍，即只限于增值稅一般納稅人。這難以解決全國性的煤礦安全生產設備投入不足問題，尤其是不能解決安全生產狀況高危的中小煤礦的設備投入不足問題。
2.鼓勵企業(yè)進行安全生產技術研發(fā)的導向性政策缺失。我國煤炭生產過程中事故發(fā)生頻率和噸煤死亡率高的又一個主要原因是煤礦企業(yè)生產技術的落后。作為煤礦大國，我國主要技術裝備與國際先進水平相比，產品性能指標至少落后10－15年，國有重點煤礦平均采煤機械化程度約為35％左右，而絕大多數(shù)小型煤礦基本上沿襲極其簡陋的設備進行煤炭開采。不僅如此，眾多煤礦企業(yè)對于防范高危事故發(fā)生的許多基礎性技術問題仍舊沒有解決，如缺乏防治瓦斯爆炸事故的安全優(yōu)化通風系統(tǒng)技術、有效提高煤層透氣性技術以及瓦斯提純技術等。從經(jīng)濟性和適用性的角度來看，煤礦企業(yè)自主研發(fā)提高安全生產水平的新產品、新技術和新工藝的長期效益要高于直接從國外引進。目前，針對企業(yè)的技術研發(fā)，現(xiàn)行財稅政策主要采用稅收激勵而非直接的財政補貼方式加以支持。從激勵企業(yè)進行自主研發(fā)的積極性的角度，這一制度設計無疑是合理的，因為稅收激勵更能夠保護企業(yè)的自主知識產權，減少財政補貼方式中由于政府的直接參與而造成利益外溢的可能性。但是，稅收激勵中采用的企業(yè)所得稅扣除方式是以企業(yè)盈利為前提并建立在支出增量稅基之上的。如稅法規(guī)定。盈利工業(yè)企業(yè)凡當年發(fā)生的技術開發(fā)費比上年實際發(fā)生額增長達到10％以上（含10％），可再按其實際發(fā)生額的50％直接抵扣當年應納稅所得額，而對其超過部分，當年和以后年度均不再抵扣。事實上，有能力進行技術研發(fā)的主要是國有重點煤礦，由于國有企業(yè)本身運行成本較大，企業(yè)基本處于虧損狀態(tài)，那么上述優(yōu)惠政策的適用性基本就不存在；另外，采用支出增量法計算稅基忽視了研究與開發(fā)的周期性，一般來講，在研究的初期階段投入較高，企業(yè)不可能一直保持研發(fā)預算的上升趨勢，上述規(guī)定會造成部分研發(fā)支出總量較高的煤礦企業(yè)反而因沒有達到增量的要求而無法享受到優(yōu)惠政策。
3.鼓勵企業(yè)進行人員素質培養(yǎng)的導向性政策缺失。煤礦企業(yè)的傷亡事故表明，幾乎95％以上的事故都屬責任事故，是由人的不安全行為引發(fā)的事故，而并不是不可抗拒的自然事故或人為破壞事故。責任事故的形成原因就在于人員素質不高導致的管理和操作上的某種失誤或對安全的某種忽視。如2005年遼寧阜新孫家灣煤礦“2.14”瓦斯爆炸事故的直接原因就是工人違章帶電檢修設備產生電火花引爆積聚的瓦斯導致。鑒于目前我國大部分煤礦采掘一線的工作，大多是由文化素質較低且缺乏安全生產意識的農民工擔任，煤礦專業(yè)技術人員面臨嚴重的短缺，企業(yè)經(jīng)營者和管理者的素質同樣令人堪憂的局面，煤礦企業(yè)對其人員進行培訓，提高職工安全生產和防范意識已顯得至關重要。針對企業(yè)員工素質的培養(yǎng)和提高，現(xiàn)行的企業(yè)所得稅法規(guī)定，按照計稅工資的1.5％提取的企業(yè)職工教育經(jīng)費可以在稅前扣除。對于從業(yè)人員技術素質較高、培切任務重、經(jīng)濟效益較好的企業(yè)可以按照2.5％的標準扣除。如果以產煤大省山西為例，國有重點煤礦在編職工人數(shù)大體是3-10萬人不等，假如某企業(yè)在編職工人數(shù)為10萬，山西省目前允許扣除的計稅工資標準為每人每年1600元，那么稅前可以扣除的職工教育經(jīng)費最高（按2.5％）為400萬元，每年人均大約加元，這還不包括不在編的大量的農民工、臨時工。由此可見，利用企業(yè)所得稅激勵企業(yè)進行人員素質培養(yǎng)的政策力度并不大。另外，“師傅帶徒弟”或者說“傳、幫、帶”式的企業(yè)內部技術培養(yǎng)方式是我國國有企業(yè)的優(yōu)良傳統(tǒng)，也是比較經(jīng)濟而有實效的培養(yǎng)模式。但是，應該看到，由于煤礦大多地處偏僻，條件艱苦，待遇偏低，已有技術人才流失嚴重，企業(yè)引進人才又非常困難，出現(xiàn)了缺少“師傅”、無人去“傳、幫、帶”的窘境。因此，當前煤礦企業(yè)面臨引進人才、留住人才的緊要任務。然而，對于煤礦企業(yè)引進安全技術人才，國家缺乏相應的優(yōu)惠政策，不僅如此，對從事技術研發(fā)人員的高薪收入還要課以重稅，這勢必導致多數(shù)煤礦企業(yè)技術人員奇缺，企業(yè)安全事故防控能力匱乏。
4.強化企業(yè)事故責任意識的導向性政策缺失。部分企業(yè)及相關人員對待安全生產的責任心不強，重視程度不夠，很大部分原因在于一旦責任事故發(fā)生，本應承擔的“責任”被大打折扣所致。譬如，目前傷亡事故賠償?shù)囊罁?jù)主要是兩個方面：一方面是與用人單位建立了勞動關系的勞動者，按照國務院《工傷保險條例》規(guī)定，可以獲得喪葬補助金的金額是6個月當?shù)厣鐣骄べY，一次性工亡補助金是48－60個月的當?shù)厣鐣骄べY，供養(yǎng)親屬撫恤金，累計下來也只有三五萬而已，除非受到中央高層關注的重特大事故，賠償金額很少有超過十萬元的情況。另一方面，對于不適用工傷保險的或者沒有與用人單位建立勞動關系的人員，則適用《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》，這里面還存在著城市與農村工人之間的巨大差別。此外，《煤炭法》、《安全生產法》、《礦山安全法》等有關法律，可以對違法生產經(jīng)營罰款2—5萬，但最多不超過20萬元。由此可見，從成本效益角度衡量，相對于以百萬千萬計算的安全投入，生命和健康的價值遭到貶值，出現(xiàn)了一種扭曲的“餞衡效應”。
1.鼓勵企業(yè)進行安全生產設備投入的財稅政策。安全生產設備的投人成本偏大是阻礙煤礦企業(yè)投入積極性的主要原因，因此，應通過一系列稅收優(yōu)惠政策降低設備成本以及設備購置成本。具體而盲：（1）從生產源頭上來看，應該對生產安全設備的企業(yè)實施稅收優(yōu)惠政策。對于生產符合煤礦生產安全需要、穩(wěn)定可靠、市場覆蓋面較大、技術含量較高、成本較高而市場占有率偏低的通用設備，以及產品質量優(yōu)良、符合國家和行業(yè)標準的防瓦斯、冒頂、透水以及礦塵專用設備的企業(yè)，不論企業(yè)規(guī)模大小、企業(yè)性質如何都應該就其生產經(jīng)營安全產品取得的所得，減免相當數(shù)量的企業(yè)所得稅。（2）從購置過程來看，應加快生產型增值稅的轉型工作，允許煤礦企業(yè)購進設備時支付的增值稅稅金從其銷項稅金中扣除；同時取消小規(guī)模納稅人不能享受這一稅收優(yōu)惠政策的限制，允許小規(guī)模納稅人在購置安全設備時可以從應納增值稅稅款中據(jù)實扣除支付的稅金，允許設備出售方開具增值稅專用發(fā)票給小規(guī)模納稅人。（3）考慮到政府財政承受能力的因素，現(xiàn)階段增值稅轉型改革可以不向全國展開，但是迫于煤礦安全生產事故頻發(fā)的嚴峻形勢，可以考慮在全國范圍內對煤炭采掘業(yè)徹底實行消費型增值稅，以便進一步降低煤礦安全成本，增強煤礦企業(yè)自我發(fā)展資金的積累能力，從而為煤礦企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。
2.鼓勵企業(yè)進行安全生產技術研發(fā)的財稅政策。（1）煤礦企業(yè)進行的安全生產技術研發(fā)屬于應用型研究的范疇，涉及到企業(yè)自主知識產權以及核心競爭力的提升，因此，比較適宜采用稅收優(yōu)惠的激勵方法。而基礎性研究往往不是企業(yè)研發(fā)的專長，但同時又是應用型研究的基礎，比較適宜采用財政直接補貼或者投資的方式，由各大科研院校來組織完成，并且研究成果應該通過政府向全社會推廣普及。當然，對于安全生產有重大影響的企業(yè)應用型研發(fā)，譬如，瓦斯抽放利用等核心技術，政府也可以通過財政撥付專項費用的方式，組織煤礦科研力量進行自主研發(fā)，并且對其成果推廣使用，為研發(fā)企業(yè)提供必要的經(jīng)濟補償。（2）針對企業(yè)所得稅，應繼續(xù)保留“三新”研發(fā)經(jīng)費扣除150％的規(guī)定，但取消“盈利企業(yè)”的限定條件；取消“上年實際發(fā)生額增長達到10％以上（含10％），方可再按其實際發(fā)生額的50％直接抵扣當年應納稅所得額”的限制條件，按照當年的實際發(fā)生額抵扣，由支出增量法進行核定稅基改用支出總量法進行核定；由于企業(yè)研發(fā)支出具有周期性特點，可以考慮允許企業(yè)當年實際發(fā)生但未能抵免部分向以后年度結轉，同時，允許企業(yè)當年未用抵免額向以后年度結轉。
3.鼓勵企業(yè)進行人員素質培養(yǎng)的財稅政策。（1）為了提高煤礦企業(yè)操作層的操作技能和管理層的管理素質，建議在征收企業(yè)所得稅時，煤礦企業(yè)稅前扣除的職工教育費，可以按照計稅工資標準的5％—10％提取扣除；同時取消“從業(yè)人員技術素質較高、培訓任務重、經(jīng)濟效益較好的企業(yè)”的限制條件，而改用“從業(yè)人員技術素質較高，安全生產事故發(fā)生率低”的限制條件，這樣的企業(yè)可以核定較高的費用提取扣除比例。（2）為了解決煤礦企業(yè)對人才吸引力不足的問題，建議對愿意到煤礦就職的科技拔尖人才和技術人員，一方面，減免其工資薪金的個人所得稅；另一方面，在計算繳納企業(yè)所得稅時，允許煤礦企業(yè)在稅前將這部分人員的工資薪金據(jù)實全額扣除，取消計稅工資的限制。
4.強化企業(yè)事故責任意識的財稅政策。（1）為了保護廣大煤礦職工的生命健康權益，應嚴格依據(jù)財政部、安全監(jiān)管總局、人民銀行關于《企業(yè)安全生產風險抵押金管理暫行辦法》的通知（財建[2006]369號）精神，繼續(xù)落實煤礦企業(yè)安全生產風險抵押金制度，保證煤礦對傷亡事故的經(jīng)濟賠償。（2）政府嚴格要求煤礦企業(yè)按照國務院《工傷保險條例》規(guī)定，為本單位全部職工或者雇工（以下稱職工）繳納工傷保險費；同時強制要求煤礦企業(yè)為井下作業(yè)職工辦理意外傷害保險、補充養(yǎng)老保險等不同形式的補充保險制度；強制煤礦企業(yè)對礦工進行定時定點的職業(yè)病檢查、發(fā)現(xiàn)職業(yè)病危害應即時治療的制度等，從根本上保障職工的合法權益。（3）應完善相關法律，加大對手續(xù)不全、基本安全條件不達標等違法生產經(jīng)營者罰款的數(shù)額，視情節(jié)輕重，應采取不低于15萬元的處罰。（4）借鑒山西省的做法，即各類煤礦如果因違反安全生產有關規(guī)定導致發(fā)生死亡事故的，除依照有關法律嚴格追究礦主的責任外，礦主對死亡職工的賠償標準每人不得低于20萬元人民幣?？傊ㄟ^嚴厲的措施，使礦工的生命健康權益得到尊重和保障，使忽視安全生產的行為得到震懾，以此強化企業(yè)事故責任意識，保障煤礦企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
