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一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，*金融借溫州金融改革試驗(yàn)區(qū)的東風(fēng)走在了全國(guó)金融改革的前頭，作為利率改革的試點(diǎn)開(kāi)始已經(jīng)歷時(shí)20多年，有效激活了我縣金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。但是，20世紀(jì)80年代以來(lái)通過(guò)對(duì)農(nóng)村金融體系的一系列改革，農(nóng)村地區(qū)逐步形成的以農(nóng)村信用社為主體，以農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲(chǔ)蓄等相互補(bǔ)充的農(nóng)村金融體系，卻仍難以滿(mǎn)足農(nóng)村金融需求。與此同時(shí)，作為欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，民間借貸依然活躍甚至成為農(nóng)村金融服務(wù)的主要提供者。為什么農(nóng)村金融改革歷經(jīng)多年，但似乎農(nóng)村金融需求仍然難以滿(mǎn)足?；谶@種情形，我們有必要對(duì)以往的農(nóng)村金融改革模式做一簡(jiǎn)要回顧，分析改革存在的內(nèi)在問(wèn)題，確定今后改革的基點(diǎn)，這是農(nóng)村金融演進(jìn)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村必須解決的首要問(wèn)題。

農(nóng)村金融改革可以分為廣義和狹義兩個(gè)范疇，按照人民總行行長(zhǎng)周小川的劃分（*年），廣義的農(nóng)村金融改革，包括農(nóng)村政策性金融、商業(yè)性金融、國(guó)家對(duì)資金流動(dòng)的引導(dǎo)、農(nóng)村融資媒介的創(chuàng)新和發(fā)展、農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的退出機(jī)制等問(wèn)題。狹義的農(nóng)村金融改革具體指農(nóng)村信用社改革。本文研究的是針對(duì)的廣義的農(nóng)村金融改革，旨在解讀農(nóng)村金融制度改革的歷程，農(nóng)村金融現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，農(nóng)村金融改革的悖論，并試圖指出農(nóng)村金融改革的基本方向，就農(nóng)村金融改革為新農(nóng)村建設(shè)提供政策建議。

二、農(nóng)村金融改革進(jìn)程簡(jiǎn)要回顧

為適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的變化，我縣正規(guī)農(nóng)村金融體系一直進(jìn)行著政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷與改革。按照農(nóng)村信用社的管理體制即控制權(quán)的更替，我們將*農(nóng)村金融改革在全國(guó)的大背景下大致劃分為以下四個(gè)階段。

（一）農(nóng)村信用社控制權(quán)的國(guó)有化

*年初，我縣在南溪成立了首家農(nóng)村信用社，開(kāi)始了我農(nóng)村信用社發(fā)展里程。*年化后，農(nóng)村信用社和國(guó)家銀行在農(nóng)村的營(yíng)業(yè)所被下放給，建立了公社信用部。*年9月，又下放成為公社管理區(qū)信用分部，并規(guī)定公社（管理區(qū)）有權(quán)使用信用分部資金，信用分部成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村籌資與分配資金的重要渠道。當(dāng)時(shí)的實(shí)際上是農(nóng)業(yè)和工業(yè)相結(jié)合的，所以?xún)纱巍跋路拧辈荒軖侀_(kāi)國(guó)家工業(yè)化戰(zhàn)略背景，是國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)以重工業(yè)為核心的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須控制和壟斷經(jīng)濟(jì)資源使然。*年，國(guó)務(wù)院在《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行的幾項(xiàng)規(guī)定》中指出，信用社是集體金融組織，又是銀行在農(nóng)村的基層機(jī)構(gòu)；并規(guī)定在既有銀行營(yíng)業(yè)所又有信用社的地方實(shí)行所社合署辦公的政策。因而改革開(kāi)放前，農(nóng)信社只是國(guó)家銀行體系的延伸，是國(guó)家資源配置的工具，難以真正體現(xiàn)合作金融的性質(zhì)。

（二）農(nóng)村信用社控制權(quán)向中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行的轉(zhuǎn)移

*年3月國(guó)務(wù)院恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行以后，農(nóng)村信用社成為了農(nóng)業(yè)銀行的基層機(jī)構(gòu)。農(nóng)村信用社成為農(nóng)業(yè)銀行基層機(jī)構(gòu)后，模糊了農(nóng)村信用社固有的合作金融屬性，農(nóng)村信用社逐漸放棄了民間借貸職能，走上“官辦”道路。*年10月，農(nóng)村信用社和農(nóng)業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)、核算、業(yè)務(wù)方面開(kāi)始分離，農(nóng)業(yè)銀行只負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)村信用社的方針政策領(lǐng)導(dǎo)。但實(shí)際上，至*年之前，農(nóng)村信用社管理依然受控于農(nóng)業(yè)銀行，信貸業(yè)務(wù)并沒(méi)有與農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)活動(dòng)密切結(jié)合，合作金融的性質(zhì)沒(méi)有完全確立。

*年，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行*信貸組組建后接管了我縣農(nóng)業(yè)銀行的農(nóng)業(yè)政策性貸款，主要承擔(dān)國(guó)家糧棉油儲(chǔ)備和農(nóng)副產(chǎn)品合同收購(gòu)等業(yè)務(wù)。至此，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)初步構(gòu)建了政策性、商業(yè)性和合作制金融機(jī)構(gòu)相結(jié)合的框架。

（三）農(nóng)村信用社控制權(quán)向中國(guó)人民銀行的轉(zhuǎn)移

*年，農(nóng)信社和中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行在管理體制上脫鉤，暫由人民銀行管理，我縣于*年開(kāi)始實(shí)行此項(xiàng)政策，此后就開(kāi)始了制定農(nóng)信社改革方案的艱苦探索。*年8月，在*縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，縣各職能部門(mén)對(duì)全縣農(nóng)村基金會(huì)開(kāi)始清理整頓，4家自行關(guān)閉，3家業(yè)務(wù)由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社接納。*年，金融服務(wù)社也被納入農(nóng)信社管理。*年，農(nóng)村信用社浮動(dòng)利率改革試點(diǎn)工作全面展開(kāi)。

（四）農(nóng)村信用社控制權(quán)向地方政府的轉(zhuǎn)移（*年至今）

*年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，正式啟動(dòng)全國(guó)八省(市)農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作，我縣農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作*年全面啟動(dòng)。結(jié)合我縣的實(shí)際，此次改革的主要內(nèi)容有組建縣聯(lián)社一級(jí)法人機(jī)構(gòu)、在全縣范圍內(nèi)進(jìn)行增資擴(kuò)股、清理老股金等，由于我縣農(nóng)信社資產(chǎn)質(zhì)量較好，沒(méi)有以央行發(fā)行的票據(jù)來(lái)兌付信用社歷史包袱，改革順利完成。此次改革，將農(nóng)村信用社的控制權(quán)由人民銀行轉(zhuǎn)移到了地方政府即省聯(lián)社手中，這固然有利于降低地方政府干預(yù)的道德風(fēng)險(xiǎn)，但是省聯(lián)社的組建有可能使農(nóng)信社與農(nóng)戶(hù)的關(guān)系越來(lái)越趨于淡化。

可以看出，50多年來(lái)，農(nóng)村信用社的管理體制雖然幾經(jīng)變遷，但是由于每次改革都是由國(guó)家行政主導(dǎo)進(jìn)行的強(qiáng)制性的信貸制度改革，而不是完全基于服務(wù)對(duì)象即農(nóng)戶(hù)的實(shí)際需求與制約因素而去選擇改革的方式和路徑。因此，農(nóng)戶(hù)的信貸需求始終不能圓滿(mǎn)解決。目前，我市農(nóng)村地區(qū)的金融供給就存在諸如以下的種種問(wèn)題。

三、農(nóng)村金融現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村正規(guī)金融提供的金融服務(wù)

目前，我縣農(nóng)村正規(guī)金融制度框架主要由三類(lèi)金融機(jī)構(gòu)組成，即政策性金融機(jī)構(gòu)（中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）、商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)（中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行）和合作性金融機(jī)構(gòu)（農(nóng)信社），它們向農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供的金融服務(wù)非常有限。

首先，中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是以政策為導(dǎo)向的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，服務(wù)范圍嚴(yán)格限制，只負(fù)責(zé)糧棉油收儲(chǔ)貸款業(yè)務(wù)，不與農(nóng)民發(fā)生信貸關(guān)系；其次，中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行近年來(lái)經(jīng)營(yíng)重心明確向商業(yè)化方向發(fā)展，導(dǎo)致業(yè)務(wù)逐漸撤離了農(nóng)村地區(qū)向城市集中；作為支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展主力軍的農(nóng)信社在經(jīng)過(guò)新一輪改革后，信貸支農(nóng)力度有所加大，目前農(nóng)業(yè)貸款余額占各項(xiàng)貸款的比重由改革前的75.9%上升到*年9月末的85%。但是農(nóng)信社改革后面臨著新的市場(chǎng)定位問(wèn)題，所謂的政策性和商業(yè)性并重的市場(chǎng)定位只是權(quán)宜之計(jì)，當(dāng)難以協(xié)調(diào)追求市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)效益與政策支農(nóng)的矛盾時(shí)，農(nóng)信社更可能犧牲后者利益。

（二）農(nóng)村非正規(guī)金融發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)村非正規(guī)金融是相對(duì)于正規(guī)的銀行信貸而言，主要指非金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)個(gè)人、企業(yè)及其它經(jīng)濟(jì)主體之間進(jìn)行的以貨幣資金為標(biāo)的價(jià)值讓渡及本息還付。農(nóng)村非正規(guī)金融形式因不同歷史時(shí)期、不同參與主體而非常多樣,主要包括直接借貸、集資、“會(huì)”、地下錢(qián)莊、基金會(huì)等。90年代后半期以來(lái)，基金會(huì)、地下錢(qián)莊、會(huì)、典當(dāng)?shù)确欠ㄈ谫Y形式被政府依法取締，但民間直接借貸活動(dòng)由于其靈活性仍在廣大農(nóng)村地區(qū)活躍著。據(jù)人民銀行*縣支行估計(jì)，*年末，全縣民間借貸規(guī)模估計(jì)超過(guò)了10億元，月平均利率在17.024－18.521‰的狹窄區(qū)間內(nèi)波動(dòng)。另?yè)?jù)*年的調(diào)查顯示民間借貸資金的主要用途是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資，估計(jì)占借貸資金總額的85%，消費(fèi)性借貸占10%，種植養(yǎng)殖業(yè)的占4%。

目前，農(nóng)村金融改革與發(fā)展中存在不少問(wèn)題，突出表現(xiàn)為農(nóng)村資金外流和農(nóng)村金融市場(chǎng)壟斷，具體而言，當(dāng)前農(nóng)村金融改革與發(fā)展中存在以下一些問(wèn)題：

1、農(nóng)村資金大量倒流城市導(dǎo)致農(nóng)村金融供給不足。受經(jīng)營(yíng)機(jī)制、利潤(rùn)最大化目標(biāo)等因素影響，農(nóng)村地區(qū)大量資金倒流到城市。一是受經(jīng)營(yíng)體制影響，縣級(jí)郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)吸收的存款只能全額上存，由此導(dǎo)致吸儲(chǔ)資金從農(nóng)村大量外流。近年來(lái)，郵政儲(chǔ)蓄憑借其全國(guó)通存通兌并可進(jìn)行個(gè)人款項(xiàng)匯兌結(jié)算的優(yōu)勢(shì)，其業(yè)務(wù)在縣域農(nóng)村地區(qū)呈現(xiàn)逐年穩(wěn)步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，這意味著農(nóng)村地區(qū)由此外流資金的速度也呈逐步增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。十五期間縣域郵政儲(chǔ)蓄存款余額年均增長(zhǎng)30.5%，*年9月末，郵政儲(chǔ)蓄存款余額達(dá)2.5億元。二是縣域國(guó)有商業(yè)銀行通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)資金上存方式將儲(chǔ)蓄資金從農(nóng)村抽走。近年來(lái)，國(guó)有商業(yè)銀行在經(jīng)營(yíng)策略上逐步向大城市、中心區(qū)轉(zhuǎn)移，上級(jí)行對(duì)欠發(fā)達(dá)縣實(shí)施逐步退出信貸市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略。一方面，國(guó)有商業(yè)銀行通過(guò)對(duì)農(nóng)村基層分支機(jī)構(gòu)上收審批權(quán)限、提高信貸準(zhǔn)入條件等方式限制了基層行的信貸投放力度；另一方面，國(guó)有商業(yè)銀行通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)資金上存方式從農(nóng)村抽取信貸資金倒流城市。*年9月末，縣域存量和增量存貸比分別為50%和48%，分別比全市平均水平低24和21個(gè)百分點(diǎn)。三是對(duì)外投資流出。一方面，隨著城市化逐步推進(jìn)，農(nóng)村一些富裕階層紛紛遷出農(nóng)村進(jìn)入城市，由此引起的購(gòu)房支出導(dǎo)致農(nóng)村資金大量外流。另一方面，部分農(nóng)村外出投資者回鄉(xiāng)以招股、民間借貸等形式吸引農(nóng)村居民資金對(duì)外投資。我縣由于農(nóng)民外出經(jīng)商、購(gòu)房、投資、打工引起的年均農(nóng)村資金外流在7億元左右，近三年全縣農(nóng)村資金缺口以年均30％的速度遞增，目前資金缺口約在4.5億元左右。

2、農(nóng)村金融市場(chǎng)壟斷格局導(dǎo)致金融服務(wù)水平低下。目前，農(nóng)村地區(qū)雖然在機(jī)構(gòu)設(shè)置上形成了政策性、商業(yè)性和合作性三足鼎立的格局，但實(shí)際上，商業(yè)銀行為適應(yīng)集約化經(jīng)營(yíng)需要對(duì)農(nóng)村地區(qū)實(shí)施收縮經(jīng)營(yíng)戰(zhàn)略；農(nóng)發(fā)行由于專(zhuān)項(xiàng)支持糧棉油收儲(chǔ)企業(yè),業(yè)務(wù)范圍嚴(yán)格受限未能真正發(fā)揮政策性金融作用；郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)只存不貸，對(duì)農(nóng)村資金形成“抽水機(jī)”效應(yīng)，所以農(nóng)信社成了新農(nóng)村建設(shè)金融支持的主力軍，農(nóng)村金融市場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)了農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)占?jí)艛嗟匚坏内厔?shì)。這種壟斷格局不僅使農(nóng)村金融供給總量不足，而且由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)使得農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)信貸品種單一，貸款利率偏高、服務(wù)水平相對(duì)低下,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局調(diào)整帶來(lái)的多元化的金融需求。目前，農(nóng)信社的農(nóng)業(yè)貸款利率趨于上限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了同檔期國(guó)有商業(yè)銀行的個(gè)私貸款利率。正是這種利率上浮傾向，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)信貸成本明顯偏高和信貸資金非農(nóng)化趨勢(shì)，使得信貸資金趨于流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

3、農(nóng)業(yè)貸款金額小、期限短、覆蓋面有限與農(nóng)村金融實(shí)際需求矛盾突出。從貸款規(guī)模來(lái)看，農(nóng)村信用社發(fā)放的小額信用貸款余額一般控制在1萬(wàn)元以?xún)?nèi)，這只能解決部分小規(guī)模傳統(tǒng)種養(yǎng)殖業(yè)的資金需求，而對(duì)一些需擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、實(shí)施產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，小額農(nóng)貸遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足他們的發(fā)展需要，而大額農(nóng)戶(hù)貸款又遇到擔(dān)保抵押難落實(shí)的問(wèn)題。從貸款期限來(lái)看，目前小額信用貸款期限一般不超過(guò)1年，這與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后生產(chǎn)周期拉長(zhǎng)、資金周轉(zhuǎn)延緩的新特點(diǎn)難以適應(yīng)。從貸款覆蓋面來(lái)看，農(nóng)信社由于人手少、工作量大，金融服務(wù)的覆蓋面非常有限。

4、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高風(fēng)險(xiǎn)性和金融機(jī)構(gòu)追求信貸資金安全性的矛盾。農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)周期長(zhǎng)，受氣候和市場(chǎng)影響大，存在較大的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。雖然農(nóng)村保險(xiǎn)市場(chǎng)在不斷探索改革，但當(dāng)前農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和擔(dān)保制度仍尚未健全，而且，個(gè)別農(nóng)村社會(huì)信用意識(shí)淡薄，逃廢銀行債務(wù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這在一定程度上制約了金融機(jī)構(gòu)的放貸積極性。另外，在當(dāng)前的銀行信貸文化氛圍下，農(nóng)村抵押資源不足的問(wèn)題比較突出，政策上已逐步明確集體財(cái)產(chǎn)不予抵押登記，但農(nóng)村生產(chǎn)資源主要都是集體財(cái)產(chǎn)，這就使農(nóng)村貸款抵押遇到法律瓶頸問(wèn)題。在此情況下，如果政府沒(méi)有明確對(duì)金融機(jī)構(gòu)支農(nóng)貸款的配套扶持政策，由于資金的趨利性金融機(jī)構(gòu)的支農(nóng)貸款不會(huì)出現(xiàn)大幅增長(zhǎng)。

四、農(nóng)村金融改革悖論

我們注意到，農(nóng)村金融改革歷經(jīng)50多年取得了一定的成效，但農(nóng)村金融改革與發(fā)展中還存在不少問(wèn)題，突出表現(xiàn)在農(nóng)村資金大量外流和農(nóng)村金融市場(chǎng)壟斷格局帶來(lái)的服務(wù)水平低下，甚至出現(xiàn)小范圍的金融服務(wù)空白，只能借以民間借貸予以彌補(bǔ)。為什么無(wú)論農(nóng)村金融怎樣改革，但農(nóng)村金融需求仍得不到很好的滿(mǎn)足呢？問(wèn)題不在于農(nóng)村正式金融制度的金融服務(wù)機(jī)制有什么缺陷，而是因?yàn)樗鼈兯峁┑慕鹑诜?wù)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的金融需求之間存在嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)。金融改革必須首先明確服務(wù)對(duì)象的實(shí)際需求和制約因素，進(jìn)而才能確定改革的方式和路徑選擇。但是目前以政府主導(dǎo)的農(nóng)村金融體系構(gòu)建存在相互矛盾的制約因素。

一是投資的理性化決定了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)不可能和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建立真正的合作關(guān)系。

雖然農(nóng)信社產(chǎn)生于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的土壤，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展決定了農(nóng)村金融，尤其是農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)效益和水平，二者存在相互依存的關(guān)系。但這并不表明農(nóng)信社沒(méi)有脫離農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的愿望和傾向。因?yàn)檗r(nóng)信社“屬于半商業(yè)半政策性的金融機(jī)構(gòu)”（周小川），尤其是新一輪改革要求農(nóng)信社完善法人治理結(jié)構(gòu)，落實(shí)股東大會(huì)決策權(quán)，這有可能使農(nóng)信社的市場(chǎng)定位更加趨于商業(yè)性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下資本資源的配置取決于投資收益率，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱勢(shì)性、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的滯后性、農(nóng)戶(hù)的分散性、資源稟賦和發(fā)展水平的差異等導(dǎo)致了農(nóng)村資金需求的多層次和多元化，決定了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)信息獲取成本和交易成本高而投資收益率低。*年9月末，農(nóng)信社資產(chǎn)利潤(rùn)率只有0.58％，比全市平均水平低0.3個(gè)百分點(diǎn)。況且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，擔(dān)保抵押物品缺乏，更加重了農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的信貸風(fēng)險(xiǎn)。在追求收益最大化的理性決策下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)缺乏增加資金投入的內(nèi)在動(dòng)力。

從現(xiàn)行農(nóng)村金融體系的服務(wù)功能來(lái)看，可以印證農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的共生共存的合作關(guān)系遠(yuǎn)沒(méi)有建立。農(nóng)發(fā)行只是糧棉油收購(gòu)的政策性銀行；國(guó)有商業(yè)銀行逐步撤離農(nóng)村地區(qū)，郵政儲(chǔ)蓄只存不貸導(dǎo)致大量農(nóng)村資金外流，作為支農(nóng)主力軍的農(nóng)村信用社“一農(nóng)”難支“三農(nóng)”，追求投資收益率的偏好也使其農(nóng)業(yè)貸款利率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同檔期商業(yè)銀行的貸款利率。

二是政府主導(dǎo)安排的農(nóng)村金融供給和農(nóng)村金融需求存在嚴(yán)重的不對(duì)稱(chēng)。

因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)決定了利益主體的行為，農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)的集體性質(zhì)也決定了制度變遷的主體只能是政府，目的在于實(shí)現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)村金融資源的重新分配與宏觀(guān)管理，實(shí)踐也表明，國(guó)家在構(gòu)建制度環(huán)境，將制度供給和實(shí)施相結(jié)合，尤其對(duì)農(nóng)信社的有效運(yùn)轉(zhuǎn)方面發(fā)揮了積極作用，但這樣做的后果往往是忽視了農(nóng)村金融的多層次、多元化需求。所以，當(dāng)政府在沒(méi)有正確理解農(nóng)村金融需求之前，而把自認(rèn)為好的和符合現(xiàn)代金融發(fā)展方向的信貸制度移植到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的時(shí)候，注定這種努力是事倍功半的。例如，雖然目前農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)形成以農(nóng)信社為主體，以農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、郵政儲(chǔ)蓄相互補(bǔ)充的政策性、商業(yè)性和合作性功能合理搭配的農(nóng)村金融框架，但是，近年來(lái)，農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)方向更加明確地向商業(yè)化發(fā)展，改制后的農(nóng)村信用社也有向商業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展的動(dòng)機(jī)和趨勢(shì)。商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的金融機(jī)構(gòu)不僅注重市場(chǎng)的贏(yíng)利性，而且更注重信貸資金的安全性。而農(nóng)村信貸的小規(guī)模、長(zhǎng)周期、自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大、抵押品不足等特點(diǎn)勢(shì)必造成較高的交易成本和信貸風(fēng)險(xiǎn)，決定了農(nóng)戶(hù)等弱小經(jīng)濟(jì)體的金融需求事實(shí)上很難從正式金融機(jī)構(gòu)得到滿(mǎn)足。以國(guó)家安排的小額農(nóng)貸的推行來(lái)看，小額農(nóng)貸本來(lái)是為了解決農(nóng)戶(hù)在發(fā)展生產(chǎn)過(guò)程中的資金不足而設(shè)計(jì)的，但在具體實(shí)施過(guò)程中，小額農(nóng)貸嚴(yán)格限制農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性資金用途、貸款額度和期限，這與農(nóng)村現(xiàn)有的借貸需求存在明顯的脫節(jié)。因此，只有從農(nóng)村金融需求角度出發(fā)而設(shè)計(jì)的金融供給制度，才能真正滿(mǎn)足農(nóng)村的金融需求，從而支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

五、農(nóng)村金融需求及改革基本取向

由于農(nóng)村金融需求決定著農(nóng)村金融供給的有效性，所以在討論農(nóng)村金融改革之前，我們必須先分析農(nóng)村地區(qū)到底存在什么樣的金融需求才能對(duì)癥下藥。為了使分析更加真切，我們的分析將主要依據(jù)我支行*年對(duì)20個(gè)信用社2042個(gè)貸款農(nóng)戶(hù)的問(wèn)卷調(diào)查案例。

1、農(nóng)戶(hù)借貸資金的金額特征

農(nóng)戶(hù)貸款已基本擺脫了傳統(tǒng)的小額狀況，由小額農(nóng)貸向大額資金需求轉(zhuǎn)變。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)民的溫飽問(wèn)題已得到解決，農(nóng)村信貸的需求也逐步提高，原來(lái)1萬(wàn)元以下的小額農(nóng)貸已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足他們的需求，特別是大批外出經(jīng)商、投資的非農(nóng)業(yè)性等農(nóng)戶(hù)“外延性”擴(kuò)大再生產(chǎn)，都需要大量的資金，促使農(nóng)村信貸需求規(guī)模發(fā)生變化，1萬(wàn)元以下的農(nóng)戶(hù)貸款占比逐年萎縮，增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于1－5萬(wàn)元的貸款，大額需求大幅增加。

2、農(nóng)戶(hù)借貸資金的資金用途

當(dāng)前，農(nóng)戶(hù)貸款用途已經(jīng)由傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)貸款為主向非農(nóng)業(yè)性的生產(chǎn)投資轉(zhuǎn)移。隨著農(nóng)民收入的增加，農(nóng)民的自有資金在一定程度上滿(mǎn)足了傳統(tǒng)種植業(yè)等簡(jiǎn)單再生產(chǎn)的需要，而農(nóng)戶(hù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)規(guī)模的生產(chǎn)性投資及農(nóng)民外出經(jīng)商打工的資金需求增加。農(nóng)戶(hù)純農(nóng)業(yè)貸款所占比例從*年的51.6%下降到*年31.2%，而經(jīng)商及投資性貸款則從26.3%上升到44.1%，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體格局發(fā)生變化較大。

3、農(nóng)戶(hù)借貸需求的期限特征。原來(lái)春耕和秋種前后是農(nóng)村信貸資金需求的高峰期，隨著農(nóng)村整體經(jīng)濟(jì)格局的改變，農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)戶(hù)的增加和外出經(jīng)商人員的增多，農(nóng)戶(hù)資金需求由季節(jié)性的需求向全年長(zhǎng)期性的需求轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶(hù)資金借款期限也向長(zhǎng)期性轉(zhuǎn)變。調(diào)查顯示，6個(gè)月以?xún)?nèi)的農(nóng)戶(hù)短貸只占16%，6-12個(gè)月的農(nóng)戶(hù)貸款占84%，其中近兩成的農(nóng)戶(hù)要求提供1年期以上的貸款。

4、農(nóng)戶(hù)信貸資金需求量和貸款滿(mǎn)足度的關(guān)系。近年來(lái)，隨著外出經(jīng)商投資農(nóng)戶(hù)的增多，非農(nóng)業(yè)性的“外延性”生產(chǎn)成為影響農(nóng)戶(hù)信貸需求的重要因素，由此導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)資金需求向大額方向發(fā)展。表1、2顯示，農(nóng)戶(hù)貸款額度和貸款滿(mǎn)足度呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，小額及純農(nóng)業(yè)貸款資金基本能滿(mǎn)足需求，資金需求最為旺盛的農(nóng)戶(hù)“外延性”生產(chǎn)滿(mǎn)足程度低，且逐年下降。

針對(duì)以上農(nóng)村金融需求的特點(diǎn)，要想實(shí)現(xiàn)金融與農(nóng)業(yè)的共生共存，三農(nóng)經(jīng)濟(jì)必須達(dá)到平均利潤(rùn)，這就要求改變?nèi)找鎼夯霓r(nóng)工部門(mén)間交易條件，需要政府行為的介入和對(duì)“三農(nóng)”優(yōu)惠政策的落實(shí)。在此基礎(chǔ)上，農(nóng)村金融改革的基本取向應(yīng)該是發(fā)展產(chǎn)權(quán)多元化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)這些不同形式的市場(chǎng)主體在充分競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村金融市場(chǎng)中共同發(fā)展。

六、政策建議

1、現(xiàn)行農(nóng)村正規(guī)金融制度的改革和完善。一是要深化農(nóng)信社試點(diǎn)改革。要根據(jù)國(guó)務(wù)院深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案，按照不同的產(chǎn)權(quán)模式的法人治理結(jié)構(gòu)，切實(shí)履行股東（社員）大會(huì)、董（理）事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)班子各自的職責(zé)，建立和完善決策機(jī)制和內(nèi)部約束機(jī)制，防止經(jīng)營(yíng)班子取代董（理）事會(huì)決策的情況。二是要進(jìn)一步強(qiáng)化政策性金融支農(nóng)力度。應(yīng)調(diào)整農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的業(yè)務(wù)范圍，擴(kuò)大對(duì)三農(nóng)貸款的覆蓋面；財(cái)政部門(mén)應(yīng)建立金融支農(nóng)風(fēng)險(xiǎn)基金作為對(duì)政策性金融的財(cái)政補(bǔ)償機(jī)制。三是要用政策和法律手段誘導(dǎo)商業(yè)金融加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。針對(duì)農(nóng)民貸款抵押難的問(wèn)題，可以研究適當(dāng)放寬貸款條件，加快發(fā)展信貸擔(dān)保機(jī)構(gòu)和農(nóng)村誠(chéng)信體系建設(shè)。四是改革郵政儲(chǔ)蓄的資金利用模式。要逐步推動(dòng)郵政儲(chǔ)蓄自主運(yùn)用儲(chǔ)蓄資金，改變儲(chǔ)蓄資金從農(nóng)村凈流出的局面，創(chuàng)新農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

2、大力發(fā)展多元化的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，積極培育競(jìng)爭(zhēng)性的農(nóng)村金融市場(chǎng)。農(nóng)村金融改革和發(fā)展的著力點(diǎn)不僅是對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村正式金融機(jī)構(gòu)的重組和強(qiáng)化監(jiān)管，而是要根據(jù)農(nóng)戶(hù)金融需求的多樣性建設(shè)各種形式的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。首先，要打破對(duì)民間資本進(jìn)入金融業(yè)的限制，大力培養(yǎng)新型的各類(lèi)農(nóng)村合作金融組織以及民營(yíng)、私營(yíng)金融組織，以及盡快建立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、監(jiān)管和市場(chǎng)退出機(jī)制等制度，使民間金融合法化。其次，適應(yīng)農(nóng)村組織化和合作化需要，培養(yǎng)新型農(nóng)村合作金融組織，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村弱勢(shì)群體微小資金的自助性聯(lián)合。可以將民間自有借貸培育為合作金融組織，以更好地服務(wù)“三農(nóng)”，同時(shí)將它們納入監(jiān)控范圍，減少金融風(fēng)險(xiǎn)。

3、財(cái)政應(yīng)該強(qiáng)化農(nóng)村金融配套政策的安排。由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融之間的“共生共存”關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有建立，所以要發(fā)揮農(nóng)村金融作用，必須要財(cái)政對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出臺(tái)相應(yīng)的配套政策以構(gòu)建農(nóng)村金融支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的平臺(tái)。一是要合理安排農(nóng)村稅費(fèi)制度，提高農(nóng)民收入。單純地通過(guò)政策干預(yù)農(nóng)村金融市場(chǎng)，使金融資源流向農(nóng)村地區(qū)是不可能真正解決農(nóng)村金融需求問(wèn)題的，提高農(nóng)民收入是解決農(nóng)村金融問(wèn)題的關(guān)鍵。國(guó)家規(guī)定*年將在全國(guó)全部免征農(nóng)業(yè)稅，這對(duì)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)有著深遠(yuǎn)的意義；但同時(shí)對(duì)于農(nóng)業(yè)仍然是主要產(chǎn)業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)稅的取消將使當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政面臨巨大的財(cái)政困難。因此需要盡量實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)和責(zé)任之間的對(duì)等與匹配，避免“上級(jí)請(qǐng)客、下級(jí)埋單”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加額外負(fù)擔(dān)。二是要加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的弱勢(shì)性決定了商業(yè)保險(xiǎn)在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展將非常有限，只能靠政府承接農(nóng)戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)。政府應(yīng)通過(guò)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等補(bǔ)貼手段支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展。