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一、獨立監(jiān)管與大部制的關(guān)系

為提高政府管理的效率與有效性，建設(shè)服務(wù)型政府，行政管理體制改革已經(jīng)被黨中央、國務(wù)院確立為下一步改革的重點。為加強中央政府決策的有效性與可執(zhí)行性，打破部門政治的制約，對現(xiàn)有部門進行科學(xué)的合并或重組，甚至采用某些大部制的做法，都可以考慮。但不能因為采用大部制而否定獨立監(jiān)管制度的意義，更不能重新陷入政府機構(gòu)簡單的分分合合之中。

1．發(fā)達國家政府改革的基本情況

上世紀七十年代末、八十年代初以來，為重新界定政府與市場的關(guān)系，讓市場在資源配置中發(fā)揮更大的作用，降低政府管理與社會的成本，提高政府公共服務(wù)的水平，增強國家的競爭力，發(fā)達國家紛紛進行了大規(guī)模的行政改革，并取得了非常好的成效。國際上普遍將其稱為管制改革或規(guī)制改革。

管制改革涉及的領(lǐng)域較多，如放松政府干預(yù)、提高管制的質(zhì)量、增加法律的可執(zhí)行性、增加管制機構(gòu)的透明度與責任、向地方政府下放更多權(quán)力、采用公私合作體制、政府職能社會化、引入政府干預(yù)的成本效益分析、在政府管理中引入績效管理制度、建立獨立管制機構(gòu)、建立不同管制機構(gòu)之間的信息共享與合作機制等等。因此，機構(gòu)的變化與分分合合，只是這種改革的一種表現(xiàn)形式或手段，如果將政府機構(gòu)改革（尤其是實行大部制）定位為行政體制改革的目標，則有本末倒置之嫌。

2．發(fā)達國家政府機構(gòu)改革的基本情況

今天，大部分經(jīng)合組織國家的內(nèi)閣組成部門在15-20個之間，規(guī)模應(yīng)該說很小。經(jīng)合組織研究提出，內(nèi)閣部門的規(guī)模究竟是大還是小，各有利弊，取決于政府的職能、機構(gòu)運作的制度背景、管理的目標以及組織文化等諸多因素。一般而言，小型組織有利于集中目標和明確責任，缺陷是缺少代表性；大型組織有利于規(guī)模經(jīng)濟和協(xié)調(diào)部門之間的關(guān)系，缺陷是外部問題內(nèi)部化。

在發(fā)達國家，傳統(tǒng)上核心政府由行政部門所組成，實行部長負責制，其活動最終對國會或者總統(tǒng)負責。近二十年來，在管制改革浪潮中，這種結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，出現(xiàn)了所謂“分散化公共治理”模式，即在傳統(tǒng)的政府部門內(nèi)部或者以外，建立帶有相對獨立性的執(zhí)行機構(gòu)或獨立管制機構(gòu)，它們獨立履行法律賦予的職責，不受政府部門首長或者其他政治勢力的影響。這種變革，被視為是發(fā)達國家政府機構(gòu)改革中最為重要的變化。這些獨立機構(gòu)在組織、法律地位以及獨立的程度等方面都存在一定的差異，有的仍然設(shè)在部門內(nèi)部，但有管理上的獨立性，通過與部門簽訂合同的方式進行管理；有的則設(shè)在政府部門外部（尤其是公用事業(yè)領(lǐng)域以及基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)），作為獨立管制機構(gòu)獨立行使法律賦予的職權(quán)。在有些國家，這些獨立機構(gòu)具有獨立法律地位；在有些國家，它們?nèi)匀恢皇钦畽C構(gòu)的組成部分，不享有獨立的法律地位。但是，它們在三個方面區(qū)別于傳統(tǒng)的政府部門：第一是不同的治理結(jié)構(gòu)，第二是不同的財政與人事控制機制，第三是其所享有的管理獨立性。在許多經(jīng)合組織國家，這種獨立機構(gòu)在財政支出和雇員人數(shù)方面都已經(jīng)占到中央政府部門的50%-75%。

分散化公共治理的出現(xiàn)，有內(nèi)在的必然性，是信息化時代的必然趨勢。根據(jù)發(fā)達國家的研究成果，建立在決策職能與執(zhí)行職能分離基礎(chǔ)上的獨立機構(gòu)充分發(fā)揮了社會分工的作用和引入了績效管理制度，大大提高了政府提供公共服務(wù)的效率和有效性，也改變了行政文化，帶來了政府機構(gòu)的革命性變化。

3．如何認識大部制與獨立監(jiān)管之間的關(guān)系

從發(fā)達國家政府改革與政府機構(gòu)改革的實際情況，不但不能認定發(fā)達國家出現(xiàn)了大部制的政府機構(gòu)改革趨勢，反而應(yīng)該得出其治理結(jié)構(gòu)正在向多元化、社會化轉(zhuǎn)變的發(fā)展趨勢。或者說，大部制與獨立監(jiān)管實際上是分散化公共治理的一枚硬幣的兩個方面。因此，簡單地以大部制來概況當代各國的行政改革，甚至以大部制否定獨立監(jiān)管制度存在的意義，既不符合實際情況，也極可能會誤導(dǎo)我國的行政改革方向。

從結(jié)構(gòu)上看，發(fā)達國家的內(nèi)閣組成部門普遍較少，職能更為綜合，在一定程度上解決了多部門林立，相互爭權(quán)、打架的現(xiàn)象，有利于政策的綜合和形成，具有我國某些學(xué)者所概括的大部制特征。但是，從發(fā)達國家行政改革的成功經(jīng)驗來看，除了得到諸如有限政府原則、法治政府原則與公開政府原則的支撐以外，大部制的制度基礎(chǔ)其實正在于分散化的公共治理結(jié)構(gòu)。通過由不同類型的主體承擔性質(zhì)不同的職能來分擔綜合性部門的責任，使其能夠?qū)Ｊ聸Q策工作。同時，也可以防止一個部門權(quán)力過于集中。因此，大部制的有效性與分散化的公共治理結(jié)構(gòu)（包括獨立監(jiān)管制度）之間存在正相關(guān)關(guān)系，分散化的治理結(jié)構(gòu)越健全，就越有利于大部制的推進。這就必然要求實現(xiàn)政府所有者職能與管理者職能、公共服務(wù)提供職能與監(jiān)管職能、政策制定職能與政策執(zhí)行職能以及事先干預(yù)職能與事后救濟職能的分離。不具備這些制度條件，大部制與獨立監(jiān)管制度都很難推進，也難以獲得社會認同。

4．監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置模式

在我國，監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置模式問題直接關(guān)系到監(jiān)管機構(gòu)與大部制的關(guān)系，也關(guān)系到監(jiān)管機構(gòu)能否順利行使其職權(quán)。受長期歷史傳統(tǒng)的影響，監(jiān)管機構(gòu)如果完全獨立于政策部門，可能會在兩者之間產(chǎn)生很強的疏離感，使監(jiān)管機構(gòu)無法得到部門的政策支持。反之，如果簡單地將監(jiān)管機構(gòu)當作部門內(nèi)設(shè)司局設(shè)置，又會產(chǎn)生職能不分與權(quán)力過于集中的“家長制”弊端。這兩種教訓(xùn)我們都曾經(jīng)經(jīng)歷過。因此，監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置模式既要考慮監(jiān)管制度的內(nèi)在要求，又要考慮中國行政管理體制與行政文化的特點，通過多樣化的方式尋求平衡。在阻力較小的領(lǐng)域，當然可以一步到位，直接建立獨立于部門的監(jiān)管機構(gòu)；在某些領(lǐng)域，監(jiān)管制度建立之初，可能必須考慮在純粹的部內(nèi)司局與完全獨立于部門的監(jiān)管機構(gòu)之間進行折中，在部門內(nèi)設(shè)立相對獨立的監(jiān)管機構(gòu)，待條件成熟以后，再逐步從部門中分離出去。部門內(nèi)設(shè)監(jiān)管機構(gòu)，架構(gòu)上仍隸屬于大的政策部門，以保持政策的一致性，同時，它在法律地位、組織、負責人的任免、財政預(yù)算、監(jiān)督機制等方面又是相對獨立的，負責獨立地執(zhí)行法律的規(guī)定，不受外界與部門的干擾。從外在形態(tài)上看，部門內(nèi)設(shè)監(jiān)管機構(gòu)很多方面都類似于國務(wù)院組成部門管理的國家行政機構(gòu)，只不過同時還具有更多的監(jiān)管機構(gòu)的法律特征。

在發(fā)達國家，盡管建立獨立于部門的監(jiān)管機構(gòu)是各國的普遍發(fā)展趨勢，但在部門內(nèi)設(shè)置獨立監(jiān)管機構(gòu)（或執(zhí)行機構(gòu)）在歐洲國家其實也非常常見。實際上，即使在監(jiān)管制度最為發(fā)達的美國，其部門內(nèi)設(shè)監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)量也遠遠超出部門外設(shè)監(jiān)管機構(gòu)的數(shù)量。這種體制有利于部門首長的統(tǒng)一指揮、監(jiān)督和整個行政系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。根據(jù)美國學(xué)者的研究，尤其在社會性監(jiān)管領(lǐng)域，部內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)比獨立于部門的監(jiān)管機構(gòu)能得到更多的行政支持，包括資金支持和人事支持。對于部門內(nèi)設(shè)監(jiān)管機構(gòu)的模式，我國一些學(xué)者簡單地稱之為政監(jiān)合一模式，實際上是對這種模式的一種誤解。就獨立性而言，應(yīng)該說部門外設(shè)監(jiān)管機構(gòu)與部門內(nèi)設(shè)監(jiān)管機構(gòu)并沒有多么大的區(qū)別，都屬于政監(jiān)分離基礎(chǔ)上的制度安排。

由此可見，監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置不是只有一種模式，而是有多種方式可供選擇。如何選擇，取決于許多制度條件，其核心目的是為了使監(jiān)管機構(gòu)更好地履行獨立監(jiān)管的職責。在我國，由于過去許多部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)紛紛對外發(fā)文，形成多頭管理的混亂局面，近年來的立法特別加強了對部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力的限制，使其不得獨立對外行使權(quán)力。如果選擇部門內(nèi)設(shè)監(jiān)管機構(gòu)的形式，這些法律限制很難繞過去，需要對相關(guān)的行政法律進行修改或者在單行法中作出相應(yīng)的規(guī)定。同時，也要總結(jié)國務(wù)院組成部門管理的國家行政機構(gòu)運行實踐中的經(jīng)驗與教訓(xùn)，以處理好監(jiān)管機構(gòu)與政策部門的關(guān)系。

二、我國是否具備建立獨立監(jiān)管制度的條件

中國最近幾年分別設(shè)立了證監(jiān)會、電監(jiān)會等幾家監(jiān)管機構(gòu)，但實際運作效果并不是特別理想，最為主要的問題是監(jiān)管手段有限，監(jiān)管無力。由此，一些人對于監(jiān)管制度的改革方向產(chǎn)生懷疑，認為獨立監(jiān)管制度是外國的制度，并不適合中國的國情。

應(yīng)該說就歷史而言，中國確實是一個行政權(quán)高度發(fā)達，深入到社會生活每個角落的集權(quán)型社會，根本不具備分散化公共治理的條件。建國以后，由于計劃經(jīng)濟的長期影響，行政權(quán)高度發(fā)達，人財物、產(chǎn)供銷均由計劃方式配置，社會自組織發(fā)育程度很低。但是，計劃經(jīng)濟體制的弊端直接推動了七十年代末、八十年代初的改革，從推行聯(lián)產(chǎn)承包責任制開始，到國營企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，再到提升政府的公共服務(wù)水平，整個改革的軌跡異常明晰，就是從政府干預(yù)過多、包辦代替的全能、封閉體制向充分發(fā)揮每個主體積極性、創(chuàng)造性的開放、競爭體制轉(zhuǎn)變的過程。盡管這個過程還在繼續(xù)，還需要很長的時間，但這場中國歷史上從未有過的大變局，已經(jīng)實現(xiàn)了二十多年的持續(xù)經(jīng)濟增長。更重要的是，它已經(jīng)對中國實現(xiàn)體制轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了條件。從政企分開、政資分開、政監(jiān)分開、政事分開、事先手段與事后手段分離、行政機關(guān)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的分離、國家與社會的二元化（市民社會的形成）、行政與司法的分離（司法獨立）、黨政分開，都已經(jīng)可以依稀看到分散化公共治理的雛形正在形成過程之中。

可見，中國社會正在經(jīng)歷深刻變革，如果仍認為我們不具備建立獨立監(jiān)管制度的條件，就是無視中國二十年改革的成果。如果在大的歷史潮流面前，斤斤計較于部門利益和手中權(quán)力，希望延續(xù)傳統(tǒng)體制那樣的全方位管理和高度集權(quán)，實際上是違背歷史潮流的倒退之舉。這種集權(quán)型體制即使能夠在短期內(nèi)對解決特定問題有效果，但長遠看必然成為推進改革的障礙。

當然，對于一些監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管手段有限、監(jiān)管無力的客觀現(xiàn)象，沒有必要也無法加以否認。但對于造成這種現(xiàn)象的原因要有正確的判斷，不能簡單地歸咎于監(jiān)管制度本身。

每一個監(jiān)管機構(gòu)所面臨的問題不盡相同，但從共同規(guī)律來觀察，現(xiàn)階段的監(jiān)管不力往往是因為監(jiān)管制度設(shè)計未能完全到位，或者仍然存在政企不分、政資不分問題，或者在權(quán)力配置上未能理順。無論哪種原因，都使監(jiān)管機構(gòu)名實不符，甚至徒有其名，這是監(jiān)管無力的最根本原因。因此，解決監(jiān)管有效性的出路，不在于回到政企不分的舊體制，而在于進一步推進企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使企業(yè)真正成為市場主體。

我國監(jiān)管機構(gòu)運作不力，并不是監(jiān)管制度本身的原因，而是監(jiān)管制度改革沒有能夠一步到位的情況下過渡階段的難題。解決之道應(yīng)該堅持改革，進一步完善監(jiān)管制度，而不是放棄改革，走回頭路。監(jiān)管制度面臨各種問題與挑戰(zhàn)并不奇怪，相反，這正是進一步推進監(jiān)管制度改革的大好契機。

三、監(jiān)管制度的法律基礎(chǔ)

盡管許多人（包括一些政府文件）不嚴格區(qū)分傳統(tǒng)的行政管理與獨立監(jiān)管，常常將兩者混用，但是兩者的差別是很大的。其中，最為重要的區(qū)別是，行政管理的基礎(chǔ)是建立在上下級關(guān)系基礎(chǔ)上，下級必須服從上級，通過行政命令方式進行管理，一旦產(chǎn)生爭議通常只能通過行政渠道內(nèi)部加以解決。而獨立監(jiān)管制度以分散化治理結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，以依法獨立監(jiān)管為原則，除了法律沒有別的權(quán)威或上級，只對法律負責，爭議最終可以通過司法途徑（或其他第三方途徑）加以解決。正是在機構(gòu)性質(zhì)、行為方式、程序、權(quán)力范圍、法律依據(jù)以及救濟途徑等方面所存在的諸多巨大差別，體現(xiàn)了獨立監(jiān)管制度的現(xiàn)代意義，被稱為不同于傳統(tǒng)立法、行政、司法三權(quán)的“第四種權(quán)力”。尤其是對于部門內(nèi)設(shè)監(jiān)管機構(gòu)而言，只有具備了這些制度稟賦或法律基礎(chǔ)，才能真正符合對監(jiān)管機構(gòu)的本質(zhì)要求。

但是，從我們設(shè)立監(jiān)管機構(gòu)開始，就沒能真正體現(xiàn)依法監(jiān)管的基本理念，各個監(jiān)管機構(gòu)相互攀比行政級別，尤其是事故多發(fā)后希望以監(jiān)管機構(gòu)行政級別升格解決問題的想法，不是在削弱、而是在加強傳統(tǒng)的行政管理方式，離依法監(jiān)管的目標越來越遠。由于行政資源有限，以一定行政級別方式設(shè)立獨立監(jiān)管機構(gòu)必然會越來越受到行政資源稀缺的制約，與社會對獨立監(jiān)管機構(gòu)日益增大的需求產(chǎn)生尖銳的對立。更為嚴重的是，以獨立監(jiān)管之名行行政管理之實，即使短期有效，長期而言必然會像傳統(tǒng)行政管理方式一樣，無法實現(xiàn)法治政府的基本要求，會迅速為實踐所拋棄。

因此，監(jiān)管制度建設(shè)的當務(wù)之急，首先要從傳統(tǒng)的“行政化”、“官本位”的思維定式中解放出來，從監(jiān)管機構(gòu)設(shè)立的源頭開始，淡化甚至取消行政級別設(shè)置，創(chuàng)造依法監(jiān)管、獨立監(jiān)管的制度條件。行政級別是新中國建國后政府治理結(jié)構(gòu)中的一項重要制度，幾乎貫穿到社會生活的每一個角落。改革開放以來，我們逐步廢除了國有企業(yè)的行政級別，提倡大學(xué)自治；事業(yè)單位改革中，還原事業(yè)單位提供公共服務(wù)的本來性質(zhì)，取消其行政級別，更成為許多有識之士的共識。同樣，在監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)中，明確其法律守護者與執(zhí)行者的職責，賦予其法律之下、任何人之上的法律地位，也具有決定性的意義。這種法律地位與權(quán)威，不是任何行政級別能夠帶來的。

淡化行政級別，需要新事新辦。一個阻力較小、比較簡易可行的辦法是采用增量改革的方式，更多地選拔沒有行政級別背景的人員充實新設(shè)立的監(jiān)管機構(gòu)，甚至擔任監(jiān)管機構(gòu)的主要負責人，對全社會打開進入監(jiān)管機構(gòu)的大門，并通過任期制實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)與社會的動態(tài)良性互動。這樣不僅可以建立能上能下的新機制，也可以打通官、商、學(xué)之間的界限，實現(xiàn)監(jiān)管人才的專業(yè)化。

當然，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度，還要進行一系列扎扎實實的基礎(chǔ)性制度建設(shè)，包括但不限于：（1）監(jiān)管機構(gòu)的組織、職權(quán)由法律確定，未經(jīng)法律修改不得隨意加以變更；監(jiān)管機構(gòu)工作人員尤其是其負責人享有任職保障，非有法定事由不得免除、調(diào)動或降低其職務(wù)；同時，不得隨意降低或減少監(jiān)管機構(gòu)工作人員的薪酬與其他待遇。與此相對應(yīng)，監(jiān)管機構(gòu)工作人員不得從事任何與其任職行為有利害沖突的活動。（2）監(jiān)管機構(gòu)依法獨立行使制定規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則與裁決爭議的權(quán)力，不受任何組織與個人的干預(yù)。（3）監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)遵循法定行政程序行使其權(quán)力，體現(xiàn)行政公開與公眾參與原則。（4）監(jiān)管機構(gòu)的活動經(jīng)費應(yīng)由財政預(yù)算或監(jiān)管收費加以保障，不得隨意被扣減。（5）監(jiān)管機構(gòu)的具體行政決定最終應(yīng)該能夠被提起司法審查；監(jiān)管機構(gòu)對其違法行為所造成的損害應(yīng)承擔賠償責任；監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)接受國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)的法定監(jiān)督和公眾的社會監(jiān)督。通過這些制度建設(shè)，才能實現(xiàn)獨立監(jiān)管、依法監(jiān)管、公開透明、廉潔高效、責權(quán)一致的目標。

四、監(jiān)管機構(gòu)工作人員的工資待遇

監(jiān)管機構(gòu)工作人員的工資待遇，涉及到有效監(jiān)管的激勵機制和工作人員的積極性。這個領(lǐng)域是各國行政改革的一個重要方面，對于確立我國監(jiān)管機構(gòu)的改革方向也有著重要的意義。

傳統(tǒng)的公務(wù)員制度特別強調(diào)其不同于私營部門的特殊性，通常采用公務(wù)員常任制甚至終身制，使其免受一般勞動力市場失業(yè)風(fēng)險的影響。同時，在這種穩(wěn)定的職業(yè)保障體系之下，政府對公務(wù)員待遇實行統(tǒng)一管理，根據(jù)職位分類實行嚴格的薪酬制度，對職位不對個人，缺少對個體的足夠激勵。

上述傳統(tǒng)制度面臨著許多問題和挑戰(zhàn)：首先，過于穩(wěn)定的就業(yè)保障使公務(wù)員失去外部競爭的壓力，不利于提高行政管理效率和為公眾服務(wù)水平；其次，統(tǒng)一的管理體制忽略了地區(qū)與行業(yè)的差別，造成人事政策管理部門與用人部門脫節(jié)，管理過于僵化；最后，統(tǒng)一的工資待遇無法起到獎優(yōu)罰劣的激勵制約作用，難以調(diào)動公務(wù)員的積極性。在提高公共服務(wù)效率的背景下，國際社會近年來對這些傳統(tǒng)做法開始反思和改革，而分散化的公共治理為解決傳統(tǒng)公務(wù)員制度的弊端提供了可能。通過授予用人部門更多的人事資源管理權(quán)力，使人事資源管理更加個性化；在公務(wù)員的錄用、任職期限、合同管理、任職終止、績效管理以及薪酬等環(huán)節(jié)都引入了績效指標和動態(tài)管理制度，以調(diào)動公務(wù)員的積極性；在政府部門逐步開始以績效來確定工作人員的待遇，根據(jù)其任職期間的表現(xiàn)確定其實際收入，甚至可以采用私營部門的工資制度。

在我國，隨著改革開放進程的推進，政府逐步放松了對企業(yè)工資待遇的控制，極大調(diào)動了企業(yè)的積極性。相比之下，政府機關(guān)的工資待遇制度雖然也有一些改革舉措出臺，但總體上仍維持著嚴格的統(tǒng)一管理。一些用人部門開始通過各種方式（如預(yù)算外創(chuàng)收、編制外進人、隱性福利等）規(guī)避國家的統(tǒng)一規(guī)定。這些舉動雖然最初的動機有可能是為了調(diào)動工作人員的積極性或者更好地完成管理任務(wù)，但久而久之，會逐步變成為謀取部門利益的手段。一旦大量出現(xiàn)這種結(jié)果，人事政策管理部門必然重申、加大對人事政策的管理力度，縮小用人單位的權(quán)力，這樣，又必然導(dǎo)致新一輪的控制---僵化---規(guī)避---惡化---控制的惡性循環(huán)。

我國事業(yè)單位相比于國家行政機關(guān)而言，對于工資待遇有更大的自主決定權(quán)，已經(jīng)設(shè)立的幾家監(jiān)管機構(gòu)普遍選擇了事業(yè)單位的組織形式，很大程度上恐怕也是為了克服公務(wù)員工資待遇制度過于僵化的弊端，以采用更為靈活的薪酬體制。但是，這種設(shè)置方式又使事業(yè)單位執(zhí)行公共權(quán)力面臨法律上的一定障礙。特別是隨著事業(yè)單位改革的推進，為解決政事不分現(xiàn)象，國家勢必收回事業(yè)單位的公共管理權(quán)力，厘清事業(yè)單位的職能和邊界。因此，監(jiān)管機構(gòu)下一步可能會面臨非常困難的選擇，要么維持事業(yè)單位性質(zhì)，但執(zhí)行公共權(quán)力的屬性無法延續(xù)；或者恢復(fù)國家執(zhí)法機關(guān)的性質(zhì)（國務(wù)院直屬機構(gòu)），但會因為工資待遇制度執(zhí)行統(tǒng)一的規(guī)定而影響監(jiān)管的有效性。由此，在恢復(fù)監(jiān)管機構(gòu)國家執(zhí)法機關(guān)性質(zhì)以后，需要繼續(xù)探索其工資待遇的特殊安排，根據(jù)績效確定收入水平，調(diào)動監(jiān)管機構(gòu)工作人員的積極性。

但我國的復(fù)雜性在于，雖然國家對行政機關(guān)的工資待遇政策一直采用高度的集中管理體制，但由于各個方面的原因，各個地域、行業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了事實上的苦樂不均，不利于充分調(diào)動廣大公務(wù)員的積極性，也不符合公平原則。因此，我國公務(wù)員工資待遇制度改革的方向之一是要逐步消除這種地域、行業(yè)差別，實現(xiàn)相對公平的分配制度。在這種大背景下，提倡監(jiān)管機構(gòu)的公務(wù)員工資待遇的差別化處理，需要特別謹慎，要注意處理好與現(xiàn)有改革措施的關(guān)系，尤其要防止與績效幾乎沒有任何關(guān)系的壟斷行業(yè)利益以所謂的績效管理合法化。另外，績效測量是管理學(xué)中的一個瓶頸，對于政府公務(wù)員的績效測量就更難，如果這個技術(shù)手段無法保障，在我們這樣行業(yè)壟斷利益一直非常強大的國家，工資待遇遵守公平原則可能更容易為社會所接受。還需要指出的是，即使在國際范圍內(nèi)，在公務(wù)員工資待遇方面的改革也不是一樣的，有的國家需要更為富有創(chuàng)新性的公務(wù)員隊伍，而有的則更強調(diào)紀律與一致性。

在上述制度條件的制約之下，繼續(xù)在監(jiān)管機構(gòu)采用更為靈活的工資待遇制度的意義就更為明顯：首先，這種改革屬于增量式改革，只適用于新成立的幾個監(jiān)管機構(gòu)，并不觸動其他行政機關(guān)的總體格局，不會產(chǎn)生系統(tǒng)性的影響；其次，這種改革可以為監(jiān)管機構(gòu)順利實現(xiàn)從事業(yè)單位向執(zhí)法機構(gòu)的過渡創(chuàng)造條件，避免體制轉(zhuǎn)換影響監(jiān)管機構(gòu)工作人員的積極性；再次，這種改革探索帶有試點性質(zhì)，可以積累經(jīng)驗，為以后在國家行政機關(guān)推廣進行有益的嘗試。

五、監(jiān)管機構(gòu)工作績效的衡量標準

在傳統(tǒng)行政管理體制之下，由于政企合一、政資合一、政事合一、政社合一，必然產(chǎn)生諸多缺陷：第一、政府機關(guān)“錯位”、“越位”，對市場主體管得過多、管得過細，甚至越俎代庖，并由此導(dǎo)致行政權(quán)力過大。第二、由于政府機關(guān)干預(yù)過多，會間接抑制市場主體的獨立生長空間，形成對政府的過度依賴習(xí)慣，并由此進一步強化政府權(quán)力。同時，受到行政資源稀缺性的限制，政府在某些方面干預(yù)過多必然會在一些應(yīng)該發(fā)揮作用的領(lǐng)域“缺位”，無法充分履行政府職能。第三、由于角色錯位，導(dǎo)致責任劃分不清，市場主體責任、管理者責任、對管理者的監(jiān)督責任混同，無法形成市場主體、管理者、監(jiān)督者三者之間的良性互動與制衡結(jié)構(gòu)。第四、由于角色錯位，導(dǎo)致對政府機關(guān)的衡量標準出現(xiàn)偏差，往往出現(xiàn)以經(jīng)濟指標、工作量或者市場表現(xiàn)等衡量市場主體的標準來評價政府機關(guān)的工作，并進而對政府機關(guān)產(chǎn)生錯誤的激勵信號，固化行政權(quán)力和傳統(tǒng)做法。為獲得好的評價，一些政府機關(guān)養(yǎng)成了沒事也要找事做的工作習(xí)慣；一旦有事，就能得到上級政府的重視，獲得更多的政策、權(quán)力、資源與影響力。

獨立監(jiān)管制度建立在政府職能分離的基礎(chǔ)之上，必然需要一套新的運行機制和衡量監(jiān)管機構(gòu)工作績效的標準與方法，包括：第一、科學(xué)地界定政府與市場的界限，使市場在資源配置中起基礎(chǔ)性的作用，監(jiān)管機構(gòu)只在市場失靈的地方依法承擔監(jiān)管職能，不能干預(yù)市場主體的自主決策。第二、明確地劃分市場主體、監(jiān)管者、監(jiān)督者三者之間的界限，形成有效的治理結(jié)構(gòu)。市場主體是整個制度的核心，通過民主方式產(chǎn)生監(jiān)督者；監(jiān)管者的責任是補救市場失靈，依法對市場主體的行為進行監(jiān)管；監(jiān)督者對監(jiān)管者行使行政權(quán)力進行監(jiān)督，并對市場主體承擔政治責任。第三、對于監(jiān)管機構(gòu)的工作，只能根據(jù)依法行政的標準，從程序與實體兩個方面來加以衡量。經(jīng)濟增長速度、市場表現(xiàn)等經(jīng)濟指標，不能用來衡量監(jiān)管機構(gòu)的工作，更不能以工作量的多少來衡量。行政程序指標的目的在于控制行政權(quán)的濫用，使監(jiān)管機構(gòu)的行為符合最低限度的要求；實體指標則用來考核監(jiān)管的實際效果，防止監(jiān)管無力或者失靈。隨著各國監(jiān)管制度改革的深入，為提高監(jiān)管的有效性，對監(jiān)管實際績效的衡量已經(jīng)變得越來越重要。

如果用比喻來說明與市場主體的關(guān)系，獨立監(jiān)管制度下，兩者是交警與司機的關(guān)系，而傳統(tǒng)行政管理體制下，兩者是父子關(guān)系。對司機而言，沒有交通擁堵或者其他事故的時候，并不需要交警，也沒有必要與交警打交道。對于兒子而言，父親永遠都是權(quán)威的象征，既要隨時孝敬，或者遵從父親的意見。

通過二十多年的改革，尤其是隨著一些監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)該說我國已經(jīng)實質(zhì)性地開始改變政府權(quán)力過大的現(xiàn)象，朝著建立現(xiàn)代監(jiān)管制度邁出了重要的步伐。然而，由于長期歷史傳統(tǒng)的影響和體制改革尚未完全到位等多方面的原因，監(jiān)管機構(gòu)運作的實踐中仍然存在以傳統(tǒng)標準來衡量其工作的問題，例如，片面地以市場表現(xiàn)好壞衡量監(jiān)管機構(gòu)的工作實效，事情（包括事故）越多的監(jiān)管機構(gòu)獲取的政治資源越多，監(jiān)督與監(jiān)管合一、監(jiān)管機構(gòu)不承擔監(jiān)管失靈的責任等等。這些考核方法會對監(jiān)管機構(gòu)的行為產(chǎn)生不好的指引，極不利于發(fā)育獨立監(jiān)管制度。因此，建立監(jiān)管制度的當務(wù)之急，是要重新樹立一套科學(xué)的考核與衡量標準。

六、科學(xué)地確定政府監(jiān)管的邊界

監(jiān)管不同于傳統(tǒng)的行政管理的地方在于，它既不是什么都管，也不是放手什么都不管。因此，合理地確定監(jiān)管的邊界尤為重要，既不能放棄監(jiān)管職責，又不能回到什么都管的老路上去。

問題在于，傳統(tǒng)體制下，政府機關(guān)并不具備也沒有必要培育獨立監(jiān)管能力。這樣政企分開、引入市場競爭機制以后的過渡階段，勢必出現(xiàn)市場主體拼命釋放長期壓抑的獲利欲望，而相應(yīng)的政府監(jiān)管能力缺乏的現(xiàn)象，其結(jié)果是市場無序與監(jiān)管乏力的惡性循環(huán)。從近年來假冒偽劣充斥市場，壟斷企業(yè)謀取暴利以及環(huán)境、資源被嚴重破壞等現(xiàn)象中，已經(jīng)可以明顯觀察到政府監(jiān)管能力跟不上市場化改革的步伐，甚至成為改革推進的瓶頸。因此，在改革的過渡階段，加強監(jiān)管能力是重中之重的一項迫切工作。

危險在于，面對市場無序與監(jiān)管乏力的現(xiàn)狀，監(jiān)管機構(gòu)在公眾與其他各種社會壓力之下，很容易滑向另一個極端，即陷入過度監(jiān)管的惡性循環(huán)。如果考慮到我國政府權(quán)力過大的狀況并沒有根本改變以及監(jiān)管機構(gòu)也有謀取自身利益的動機，監(jiān)管機構(gòu)越位、陷入過度監(jiān)管也是非?，F(xiàn)實的危險。一些領(lǐng)域中，監(jiān)管機構(gòu)得到越來越多的權(quán)力、監(jiān)管的范圍越來越寬、監(jiān)管手段越來越嚴厲、監(jiān)管經(jīng)費越來越多、裝備越來越精良，但市場秩序、安全狀況或者環(huán)境狀況越來越差就已經(jīng)證明了這一點。

過度監(jiān)管之所以會導(dǎo)致惡性循環(huán)是因為：第一、過度監(jiān)管必然導(dǎo)致市場主體守法成本過高，超過臨界點之后會降低其守法的誘因，甚至可能導(dǎo)致整個威懾失靈。結(jié)果，市場秩序在嚴厲的監(jiān)管措施下不但不會變好，反而有可能變得更壞。這樣，會導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)采取更為嚴厲的手段。第二、過度監(jiān)管必然導(dǎo)致監(jiān)管的范圍、程度擴大，胡子眉毛一把抓，無法突出監(jiān)管重心、集中資源。同時，如果對解決特定問題的監(jiān)管目標設(shè)定過高，期望完全解決問題或?qū)崿F(xiàn)零風(fēng)險，勢必不計成本，為細枝末節(jié)耗費大量的監(jiān)管資源。第三、過度監(jiān)管必然會養(yǎng)成過于依賴強制性監(jiān)管手段的習(xí)慣，逐步喪失采用其他政策手段與工具來實現(xiàn)管理目標的能力。一旦強制性監(jiān)管手段在實踐中不起作用，監(jiān)管機構(gòu)只會進一步強化其權(quán)力，使其他政策手段與工具逐步失去作用的空間。第四、過度監(jiān)管必然導(dǎo)致執(zhí)法者權(quán)力過大，容易出現(xiàn)權(quán)力濫用。如果制約機制不到位，監(jiān)管機構(gòu)有可能以手中的監(jiān)管權(quán)力作為謀利的手段，并將維護和加強其權(quán)力作為監(jiān)管制度的目的。結(jié)果，監(jiān)管機構(gòu)權(quán)力越大，獲利越多，離有效監(jiān)管的目標越遠。第五、過度監(jiān)管必然會抑制市場機制與其他社會調(diào)控機制的形成，使其無法分擔公共治理的責任。這種狀況反過來會將所有壓力都加在監(jiān)管制度上，無法形成良性的治理結(jié)構(gòu)。第六、過度監(jiān)管很有可能導(dǎo)致多個部門監(jiān)管重點不統(tǒng)一，相互爭權(quán)奪利或者推卸責任，出現(xiàn)人為的監(jiān)管真空或者職權(quán)交叉。

在市場化改革與監(jiān)管制度建設(shè)的過渡階段，對于政府缺位的弊端比較容易看到。相比之下，對于政府越位所造成的問題卻不是那么容易認清的，或者說很容易產(chǎn)生路徑依賴，自覺不自覺滑向什么都管的傳統(tǒng)管理方式。然而，正如計劃經(jīng)濟年代傳統(tǒng)的行政管理方式導(dǎo)致了商品與服務(wù)的普遍短缺一樣，管得過多在公共領(lǐng)域同樣也會造成公共產(chǎn)品的供給短缺。我們目前在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務(wù)四個方面所面臨的能力不足局面，既有監(jiān)管缺位的原因，更多情況下可能是由過度監(jiān)管造成的。因此，面對過渡階段的市場秩序混亂，要冷靜地分析，與其簡單地擴大政府監(jiān)管權(quán)力，不如更為科學(xué)地界定監(jiān)管的邊界，構(gòu)建一個有效治理的良性結(jié)構(gòu)。

合理地界定監(jiān)管的邊界，實際上是要進行監(jiān)管措施的合理性計算，衡量監(jiān)管的成本與收益。在這方面，國際社會近年來的一些制度創(chuàng)新應(yīng)該說對我國有很大的借鑒意義。

七、過渡階段監(jiān)管職能與其他政府職能的關(guān)系

由于我國的改革不是激進式的，改革措施往往難以同時到位，這就會產(chǎn)生一個舊體制已經(jīng)失效而新體制尚未完全形成的過渡時期。平穩(wěn)通過過渡期，對于建立監(jiān)管制度具有決定性的意義。

某種意義上說，我國行政體制改革的過程，也就是政府職能重新定位與調(diào)整的過程，以實現(xiàn)政府管理職能與所有者職能的分離，公共管理職能與公共服務(wù)提供職能的分離，宏觀政策職能與微觀監(jiān)管職能的分離，事前監(jiān)管方式與事后反壟斷方式的分離，以實現(xiàn)獨立監(jiān)管。當然也應(yīng)該看到，由于改革過程的漸進性，政府職能分離的目標不可能一步到位。對于某些政府職能如何分離，在認識上還存在著重大的分歧，更不用說既得利益團體的各種不相關(guān)考慮。

對于監(jiān)管制度而言，漸進式改革的過渡階段是一個高風(fēng)險的階段。一、無序風(fēng)險，在這一階段，如果機械地照搬發(fā)達國家的經(jīng)驗，以成熟市場經(jīng)濟條件下的監(jiān)管標準來要求監(jiān)管機構(gòu)，單純依靠新設(shè)立的監(jiān)管機構(gòu)，勢必因為監(jiān)管環(huán)境的缺乏和監(jiān)管本身的乏力而造成市場無序。二、倒退風(fēng)險，在這一階段，如果害怕變革，固守傳統(tǒng)的集權(quán)管理方式，不能根據(jù)形勢的變化及時、充分給監(jiān)管機構(gòu)授權(quán)，可能會使現(xiàn)代監(jiān)管制度永遠也無法發(fā)育，最終使改革走回頭路。觀察中國的監(jiān)管制度改革實踐，應(yīng)該說上述兩種風(fēng)險都已初露端倪，也都有可能進一步成為現(xiàn)實。更為嚴重的是，這兩種風(fēng)險之間內(nèi)在地具有某種關(guān)聯(lián)關(guān)系，處置失當，不但有可能形成無序與倒退之間的兩難選擇，甚至?xí)霈F(xiàn)并發(fā)癥。也就是說，中國監(jiān)管制度改革發(fā)展到這一階段，除了繼續(xù)向前，已經(jīng)根本無路可退。

既不能激進，又無路可退，只有探索漸進式改革路徑下監(jiān)管制度的可能實現(xiàn)途徑。一方面，既要堅定地推進職能分離的進程，進一步實現(xiàn)政資分開、政監(jiān)分開、事先監(jiān)管方式與事后反壟斷方式分開，建立獨立的監(jiān)管制度；另一方面，又要特別強調(diào)不同職能之間的相互協(xié)調(diào)，在政府的微觀監(jiān)管職能與其他職能之間建立有效的協(xié)調(diào)機制，通過協(xié)調(diào)與合作來彌補職能分離過程中可能出現(xiàn)的管制真空，逐步向現(xiàn)代監(jiān)管制度過渡。

可見，我國雖然已經(jīng)建立了幾家獨立監(jiān)管機構(gòu)，但監(jiān)管機構(gòu)在相當長的時間內(nèi)可能不得不仍然借助于傳統(tǒng)的所有者職能、事后反壟斷職能甚至是宏觀政策職能來實現(xiàn)對市場的微觀監(jiān)管。反過來也是一樣，當宏觀調(diào)控職能、反壟斷職能或者政府的所有者職能尚未發(fā)育成熟以前，宏觀政策部門、反壟斷機構(gòu)或者國有資產(chǎn)監(jiān)管管理部門也會依賴于其他的政府職能實現(xiàn)其目標。實際上，即使在發(fā)達國家，也有以監(jiān)管手段實現(xiàn)政策目標或者以政策手段實現(xiàn)監(jiān)管目標的事例或領(lǐng)域。從這個意義上講，政府不同職能之間的相互協(xié)調(diào)，具有一定的合理性。

當然，政府不同職能之間的有效協(xié)調(diào)機制與傳統(tǒng)的職能不分的集權(quán)管理方式相比，在性質(zhì)與操作方式等方面均存在根本的區(qū)別。首先，這種協(xié)調(diào)與合作是在政資分開、政監(jiān)分開、事先監(jiān)管手段與事后反壟斷手段分離的分散化治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上進行的，它不同于傳統(tǒng)管理方式下職能不分或者一個機構(gòu)集中所有的職能。因此，這種協(xié)調(diào)可以說既有分工與制約，又有合作與協(xié)調(diào)，性質(zhì)上根本不同于職能高度統(tǒng)一之下的傳統(tǒng)行政管理方式。由于初步實現(xiàn)了職能分離，不同機構(gòu)或職能都必須在保持其獨立性與相互協(xié)調(diào)之間保持平衡，既不能各自為政，也不能失去其獨立性。其次，這種協(xié)調(diào)的主要方式是不同機構(gòu)或職能之間的信息交流與政策協(xié)調(diào)，而不是相互代替，更不是恢復(fù)傳統(tǒng)的集權(quán)管理方式。因此，這種協(xié)調(diào)是有條件的，需要以制度為保障，其程序與權(quán)力的行使均必須體現(xiàn)依法行政的要求。這種協(xié)調(diào)方式對于習(xí)慣了各自為政的政府機構(gòu)而言，無論是在觀念上還是在技術(shù)上，都會是巨大的挑戰(zhàn)。再次，這種協(xié)調(diào)機制具有過渡性和效應(yīng)遞減性，是特定歷史時期的產(chǎn)物。隨著現(xiàn)代監(jiān)管制度的形成和每項政府職能的逐步到位，不同職能之間相互協(xié)調(diào)的需要會越來越弱，最終甚至有可能不再需要。

八、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整與監(jiān)管制度改革的關(guān)系

過渡階段監(jiān)管機構(gòu)之所以能夠借助其他政府職能（尤其是所有者職能）彌補監(jiān)管能力的不足，不同政府職能之間之所以能夠相互協(xié)調(diào)和合作，很重要的一個原因是因為市場運營主體的國有性質(zhì)。這種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該能夠借助于政府的所有者職能對運營主體的行為進行調(diào)控，以彌補監(jiān)管能力的不足。如果是產(chǎn)權(quán)多元化的市場運營主體，則監(jiān)管機構(gòu)根本不可能求諸于政府的所有者職能進行調(diào)控。從這個意義上講，假設(shè)其他因素保持不變，市場運營主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造與政府監(jiān)管能力建設(shè)之間存在某種正相關(guān)關(guān)系。政府的監(jiān)管能力強，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改造可以加快；政府的監(jiān)管能力弱，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改造應(yīng)該更加謹慎。如果市場主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整與監(jiān)管能力建設(shè)脫節(jié)，在監(jiān)管體制成熟以前就進行激進的產(chǎn)權(quán)制度改革，監(jiān)管機構(gòu)至少會因為無法借助政府的所有者職能而加劇監(jiān)管失靈。

在發(fā)達國家的放松政府管制改革中，采用的是全盤改革的方式，放松管制、引入競爭，建立獨立監(jiān)管制度與進行主導(dǎo)運營企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革幾乎是同時完成的三個過程。在我國，由于不具備同時進行全盤改革的社會條件，上述三個過程只能交替進行，逐步到位。如果簡單照搬發(fā)達國家的改革經(jīng)驗，必然會造成制度之間的脫節(jié)。這一點，從近年來一些國有企業(yè)冒然改制后所造成的一系列負面后果可以清晰地得到印證。

產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造與監(jiān)管制度建設(shè)之間存在互動性，隨著監(jiān)管能力的逐步加強，政府應(yīng)逐步減少對所有者職能的依賴，為市場運營主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整開拓空間，直至最后實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。

各國壟斷行業(yè)改革，除了打破壟斷、引入競爭，建立現(xiàn)代監(jiān)管制度以外，不可缺少的一個方面是進行市場運營主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造。市場運營主體的產(chǎn)權(quán)多元化，不但能夠提高企業(yè)的競爭能力與強化內(nèi)部產(chǎn)權(quán)約束機制，而且，也是實現(xiàn)政府不同職能之間有效協(xié)調(diào)與監(jiān)管機構(gòu)獨立監(jiān)管的必要條件。這是因為，在國有企業(yè)占據(jù)支配地位的環(huán)境下，盡管實現(xiàn)了政資分離、政監(jiān)分離，但是，由于產(chǎn)權(quán)約束機制對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的利益影響更大，他們自然對產(chǎn)權(quán)約束機制更為重視。這種局面會使監(jiān)管政策、反壟斷機制的調(diào)控力度遠遠弱于產(chǎn)權(quán)約束機制與其他宏觀調(diào)控機制，影響監(jiān)管的有效性，甚至有可能使監(jiān)管權(quán)威無法確立。并且，在引入新的市場競爭主體以后，如果主導(dǎo)運營商仍然維持國有企業(yè)性質(zhì)，會使各類市場主體缺乏公平競爭的平臺，監(jiān)管機構(gòu)無法實現(xiàn)公平監(jiān)管。

由此可見，市場運營主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改造，既不能太過激進，又不可久拖不決。需要根據(jù)相關(guān)環(huán)境的變化，尤其是監(jiān)管能力的加強，逐步加大對產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整的力度。

九、法治原則的重要性及其實現(xiàn)途徑

傳統(tǒng)集權(quán)型等級體制之下，維系共同意志的手段很多。一旦建立分散化治理基礎(chǔ)上的監(jiān)管機構(gòu)，為體現(xiàn)監(jiān)管的獨立性，傳統(tǒng)的控制手段就不再能夠起作用，亟需尋找新的維系共同意志的方法。如果不能設(shè)計一套成熟的監(jiān)督與制約機制，監(jiān)管機構(gòu)有可能濫用其獨立性，各自為政，成為權(quán)力巨大且不受制約的怪物。尤其在我國，部門利益已經(jīng)使部門之間的協(xié)調(diào)非常困難，如果沒有維系共同意志的有力手段，眾多監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立勢必使利益綜合與協(xié)調(diào)更為困難。

發(fā)育分散化治理結(jié)構(gòu)下的利益綜合與協(xié)調(diào)機制，尤其是加強不同公共權(quán)力主體之間的合作，是一項系統(tǒng)性工作。例如，采用信息通訊技術(shù)等新技術(shù)手段；讓市場更多地起到配置資源的基礎(chǔ)性作用，縮小政府干預(yù)的范圍；通過市場運營主體的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整，形成利益多元化的格局；提高全民（包括監(jiān)管機構(gòu)工作人員）的文化與道德素質(zhì)，改善社會協(xié)作的外部條件；通過中央與地方的合理分權(quán)，使公眾更多地直接參與解決地方事務(wù)；完善人民代表大會制度，加強國家權(quán)力機關(guān)對行政機關(guān)的監(jiān)督；建設(shè)市民社會，發(fā)揮輿論監(jiān)督與社會監(jiān)督的作用。

在分散化治理結(jié)構(gòu)之下，一項不可或缺的制度當然是法律制度，尤其是法治原則的實現(xiàn)。法治原則的實現(xiàn)有兩個最為基本的要求：一是有法可依，通過立法界定權(quán)力與權(quán)利的邊界（包括監(jiān)管機構(gòu)本身的法律基礎(chǔ)），為人們的行為提供明確的指引；二是公正司法，通過獨立的第三方司法途徑適用預(yù)先公布的法律規(guī)則，解決各種糾紛與利益沖突。

問題在于，不論是在哪個國家，法治的形成往往都需要較長的歷史時間，而當代各國的制度競爭、技術(shù)進步與變革的速度卻一日千里。立法總是落后于社會發(fā)展，只能通過一系列的制度設(shè)計（包括授權(quán)立法、制定行業(yè)自律規(guī)則等）盡量在立法環(huán)節(jié)拉近立法與現(xiàn)實的距離，并通過司法的創(chuàng)造性工作在最終的法律適用環(huán)節(jié)解決規(guī)則的不完備性問題。

在我國，由于觀念、體制與立法技術(shù)諸方面的原因，使法律的立、改、廢異常困難，加之改革與法律仍然存在比較嚴重的“兩張皮”現(xiàn)象，使我國的法律規(guī)則落后于改革的現(xiàn)象更為突出、嚴重。許多情況下，改革措施已經(jīng)推出了很久，而法律并未做相應(yīng)的修改或廢止，或者一部法律進行了修改而相關(guān)的法律并沒有進行配套修改。這樣，如果簡單地采用法律形式主義的立場，可能會使一些改革措施陷入不合法的窘境，并進而抑制制度變革的生長空間；反之，如果簡單地采用機會主義的態(tài)度，改革過程長期無視已經(jīng)制定的法律規(guī)則，久而久之必然會滑向法律虛無主義，對于建立法治權(quán)威和獨立監(jiān)管制度同樣有百害而無一利。

法律規(guī)則制定層面所存在的上述兩難在司法環(huán)節(jié)同樣存在。如果簡單地將規(guī)則制定層面所存在的問題全部都交給法院，法院極有可能同樣會陷入法律形式主義與法律虛無主義的兩難選擇。反之，如果長期通過其他非規(guī)范渠道解決規(guī)則的不完備性問題，將法院排斥在沖突解決機制之外，法院就不可能得到樹立司法權(quán)威和法治權(quán)威的機會。

從上述分析可以引申出來的一條結(jié)論是，在監(jiān)管制度改革的過渡階段，既要充分重視和發(fā)育法治權(quán)威，又不能僅僅只依靠法治這一種治理手段，應(yīng)同時發(fā)揮法治與其他社會治理手段（在我國，最為重要的兩項制度是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)以及國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度）的作用，在政治權(quán)力支撐下發(fā)育出法治權(quán)威。

為保證平穩(wěn)過渡，在立法環(huán)節(jié)：第一、擺正改革與立法的關(guān)系，實現(xiàn)兩者的良性循環(huán)，需要首先對改革的推進機構(gòu)與法制部門進行必要的整合，加強改革政策與立法進程的統(tǒng)一。第二、在立法的指導(dǎo)思想上，既不能隨意性過大，又要避免迅速過時，每一部法律應(yīng)既有可操作性，又為改革留下制度空間。為此，需要界定好不同立法主體之間的權(quán)限劃分，對某些問題有必要采用框架結(jié)構(gòu)立法的方法，由監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)情況制定、修改實施細則。第三、通過法典編篡方式，在不同部門法之間建立有效的聯(lián)動修改機制，解決目前部門法各自分割、缺少溝通的問題。第四、充分發(fā)揮市場主體的自律機制和特許合同管理、行政指導(dǎo)、行政獎勵、產(chǎn)權(quán)規(guī)則、黨內(nèi)紀律調(diào)控等非強制手段的作用，減少立法的數(shù)量和范圍。當然，為避免這些非強制手段變相成為強制手段或者不當?shù)厍址競€人權(quán)利，需要通過法律保留原則限定其作用范圍，通過包括司法審查制度在內(nèi)的監(jiān)督制度設(shè)計來防止其濫用。

為保證平穩(wěn)過渡，甚至比立法環(huán)節(jié)更為重要的是法律適用環(huán)節(jié)，要更多地重視通過法律適用來解決法律規(guī)則的不完備性問題。第一、使訴訟渠道作為最后一道防線，更多的是諸如調(diào)解、仲裁、行政裁決等非訴訟渠道。第二、一旦進入訴訟程序，法院首先仍然應(yīng)該更多地通過協(xié)商、和解、調(diào)解等方式解決爭議。如果法院必須對法律規(guī)則進行判斷，應(yīng)更多地采用現(xiàn)實主義的法律觀，根據(jù)法律原則、法律規(guī)則、社會主流價值標準、道德、政策考量、體制可承受程度等綜合因素，在充分發(fā)揮司法能動性的基礎(chǔ)上作出判斷。第三、由于監(jiān)管涉及到復(fù)雜的技術(shù)、經(jīng)濟問題，可考慮設(shè)立專門的行政法院或行政裁判所，負責審理相關(guān)案件。

十、黨的領(lǐng)導(dǎo)是建立獨立監(jiān)管制度的政治保障

堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，是建立獨立監(jiān)管制度的政治保障。獨立監(jiān)管制度的建立，也有利于進一步加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

從黨的歷史經(jīng)驗看，黨的領(lǐng)導(dǎo)在不同的歷史時期有不同的實現(xiàn)形式。當前監(jiān)管機構(gòu)的建立，可以使黨更加專注于決策的統(tǒng)一性與一致性，更好地發(fā)揮“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)與獨立監(jiān)管可以說是相輔相成、相互促進的正相關(guān)關(guān)系。

在監(jiān)管制度改革的過渡階段，黨的領(lǐng)導(dǎo)尤其具有更加決定性的意義。對于過渡階段出現(xiàn)的監(jiān)管乏力以及部門利益泛濫等問題，強而有力的黨的領(lǐng)導(dǎo)可以說至關(guān)重要。一方面，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)可以彌補監(jiān)管真空，督促監(jiān)管機構(gòu)履行法定職責并加強彼此之間的合作；另一方面，通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督（包括紀檢監(jiān)察），可以有效地抑制監(jiān)管機構(gòu)追求部門利益的沖動。不過，需要強調(diào)的是，黨的領(lǐng)導(dǎo)并不是由黨組織來代替監(jiān)管機構(gòu)的工作或者代替監(jiān)管機構(gòu)作出決定，而是一種政治領(lǐng)導(dǎo)、思想統(tǒng)一、組織保障和紀律監(jiān)督。在過渡階段加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，首先通過外生的制約機制促進監(jiān)管制度的發(fā)育；隨著配套改革的到位和監(jiān)管機構(gòu)的逐步成熟，再改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，向發(fā)育內(nèi)生的制約機制過渡。這樣，在建立監(jiān)管制度的過程中，不但堅持了黨的領(lǐng)導(dǎo)，也改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

可見，黨的領(lǐng)導(dǎo)是建立獨立監(jiān)管制度必須堅持的一項基本原則，是非常寶貴的制度資源。在監(jiān)管制度改革的過渡階段，能不能根據(jù)形勢的發(fā)展變化，與時俱進地加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與獨立監(jiān)管之間的關(guān)系，直接決定著中國監(jiān)管制度改革能不能取得最后的成功。