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高度重視和妥善解決好城市貧困居民生活困難問(wèn)題是深入貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想的具體舉措。為摸清我區(qū)城市貧困居民的分布狀況及困難程度，探討解決其生活困難問(wèn)題的途徑和方法，根據(jù)區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)一安排，我區(qū)組織力量于5月22日至26日對(duì)全區(qū)城市群眾生活困難問(wèn)題展開了調(diào)研活動(dòng)。調(diào)查組與區(qū)民政、財(cái)政、勞動(dòng)、衛(wèi)生、教育、統(tǒng)計(jì)、房改等部門及街道、社區(qū)干部進(jìn)行了廣泛座談，并直接入戶調(diào)查了我區(qū)8個(gè)辦事處的部分貧困低保戶及無(wú)法進(jìn)入低保的特殊困難戶，同時(shí)研究借鑒了民政、勞動(dòng)、統(tǒng)計(jì)等相關(guān)部門與城市貧困問(wèn)題相關(guān)的有關(guān)資料，現(xiàn)將這次調(diào)研情況及建議匯報(bào)如下：

一、我區(qū)城市貧困居民的概況及其生活狀況

區(qū)是老工業(yè)基地，非農(nóng)人口近60萬(wàn)人，困難企業(yè)150多家，下崗失業(yè)人員多。近年來(lái)，在區(qū)委、區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，黨中央、國(guó)務(wù)院一系列惠民政策在我區(qū)得到較好落實(shí)，我區(qū)城鄉(xiāng)居民群眾生活水平有了極大提高，絕大多數(shù)群眾走上了富裕之路。（但經(jīng)濟(jì)再發(fā)達(dá)，也有貧困群體,貧困問(wèn)題是世界共性的問(wèn)題。）隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷深化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度加大，企業(yè)下崗、失業(yè)機(jī)制的啟動(dòng)，大量隱性失業(yè)人員顯性化，失業(yè)規(guī)模在不斷擴(kuò)大，而社會(huì)保障體制轉(zhuǎn)型的滯后，失業(yè)救助的力度不夠和最低生活保障的不完善，有相當(dāng)一部分下崗、失業(yè)人員得到的救助有限或根本得不到社會(huì)救助而淪為貧困者。說(shuō)明城市新貧困的實(shí)質(zhì)是適應(yīng)體制轉(zhuǎn)軌的失業(yè)型貧困。上世紀(jì)90年代以前，我區(qū)貧困現(xiàn)象主要發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村地區(qū)，政府的貧困政策也主要是針對(duì)農(nóng)村貧困，當(dāng)時(shí)城市貧困居民占城市人口的比重很低，主要是“三無(wú)”人員（指無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人）。90年代以來(lái)，同全國(guó)一樣，我區(qū)城市貧困問(wèn)題開始逐漸顯現(xiàn)，并表現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。

一是城市貧困人員日益增加，貧困群體的規(guī)模較大。城市居民最低生活保障對(duì)象是城市貧困群體的基本主體，城市低保是城市居民生活社會(huì)保障的最后一道防線、“兜底安全”。截至4月底，我區(qū)城市居民家庭最低人均收入低于170元的低保對(duì)象已達(dá)13737戶42002人，其比例達(dá)到全區(qū)非農(nóng)業(yè)人口的11％。其中在職職工1845人,失業(yè)人員33769人,離崗職工3487人,離退休人員370人,"三無(wú)"人員31人,企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部357人,重點(diǎn)優(yōu)撫對(duì)象785人,其他人員1012人。因其他原因未能納入城市低保的貧困人員404戶人。

二是城市貧困群體構(gòu)成有新的變化。目前城市貧困人員的主體除了傳統(tǒng)的民政救濟(jì)對(duì)象外還有下崗和失業(yè)職工及其家屬，且中狀年較多。貧困群體大體可分為四類：

第一類是“三無(wú)”人員，即長(zhǎng)期以來(lái)由政府民政部門救濟(jì)的社會(huì)救濟(jì)對(duì)象;

第二類是貧困的“失業(yè)”人員，即在領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金期間家庭人均收入低于170元貧困線標(biāo)準(zhǔn)的居民;

第三類是貧困在職、下崗人員以及退休人員，即在職人員領(lǐng)取工資、下崗人員領(lǐng)取基本生活費(fèi)、退休人員領(lǐng)取退休費(fèi)或養(yǎng)老保險(xiǎn)后其家庭人均收入仍低于170元的居民;第四類是殘疾、疾病等其它原因造成的貧困居民。

三是貧困人口貧困程度有所加深，生活相當(dāng)艱難。這部分人不僅是收入很低，而且生活的安全感比過(guò)去大為降低，導(dǎo)致不同程度的心理失衡，其中年齡較大、文化程度較低、技能單一的人對(duì)前途缺乏信心。不斷擴(kuò)大的貧富差距導(dǎo)致人們“相對(duì)貧困”感的增強(qiáng)，對(duì)社會(huì)心理造成很大沖擊，相對(duì)剝奪感較強(qiáng)，有一定不滿、悲觀和逆反情緒，如引導(dǎo)不好，容易引發(fā)群體事件。？

四是產(chǎn)生城市貧困人口的原因仍將在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)存在，城市扶貧解困將有一個(gè)長(zhǎng)期、艱難的過(guò)程。這次從脫貧可能性方面對(duì)低保對(duì)象進(jìn)行的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)全區(qū)短期內(nèi)可以脫貧的人占低保對(duì)象總數(shù)的40％;在可預(yù)見的時(shí)間內(nèi)有希望脫貧的（子女成績(jī)好、有望上大學(xué)或子女即將成人等）占總數(shù)的30％;短期脫貧無(wú)望的（病殘無(wú)力、好逸惡勞）占總數(shù)的30％。

按我國(guó)通行的貧困概念，貧困有絕對(duì)和相對(duì)之別。在我區(qū)絕對(duì)貧困人口在現(xiàn)行政策下已基本納入了最低生活保障的范疇，實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡?！?，已基本擺脫了絕對(duì)貧困的困境，但其生活仍十分困難。主要表現(xiàn)在：

（一）貧困家庭實(shí)際收入低下，貧富差距越來(lái)越大。這次調(diào)查表明，貧困家庭收入極為低下，相對(duì)貧困程度日益加深。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年我區(qū)貧困家庭人員月均收入為175元，僅占我區(qū)人月均收入的％，貧困家庭不僅就業(yè)者收入低，而且就業(yè)人口少，家庭就業(yè)面為45％，低于平均水平個(gè)百分點(diǎn)；貧困家庭人口戶均為3。9人，比平均人平多人，每一個(gè)就業(yè)者要負(fù)擔(dān)3。1人，比平均水平多負(fù)擔(dān)1人。

（二）家庭生活消費(fèi)支出以吃住為主，僅僅維持在滿足基本生存需求的低水平階段。貧困家庭的收入水平?jīng)Q定其消費(fèi)水平亦極為低下，總體消費(fèi)支出以吃、住為主，僅停留在維持基本生存需求的狀況，享受和發(fā)展的基本需求受到明顯抑制。主要表現(xiàn)在：

一是對(duì)食品的需求以吃飽為主，膳食結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)遠(yuǎn)未上升講求科學(xué)、營(yíng)養(yǎng)、合理的水平上來(lái)。貧困家庭每戶食品支出占消費(fèi)性支出的比重高達(dá)55％，高于全區(qū)平均水平的15個(gè)百分點(diǎn)。從其消費(fèi)量來(lái)看，糧油主食消費(fèi)與平均水平相關(guān)不大，但肉、禽、蛋、水產(chǎn)品等副食的差距甚大。這次調(diào)查中，平常大多買最便宜的素菜吃，有的去撿菜幫子度日；有20％的家庭每周才能吃到一次肉。

二是衣著支出數(shù)量少、檔次低。每年在衣著方面的消費(fèi)平均僅100元左右，有的家庭除了給長(zhǎng)身體的孩子添置衣物，自己則不添。

三是耐用品消費(fèi)量少質(zhì)次。目前城市居民家庭已普及的日常生活必須的耐用消費(fèi)品中，調(diào)查中有40％的貧困家庭沒有洗衣機(jī)，30％的沒有彩電，即便是有這些電器的家庭，也大都是使用了多年，接近或超過(guò)淘汰的年限。而其它高檔耐用品如空調(diào)、移動(dòng)電話、微波爐等擁有量則更低，四是住房狀況差。有沒有房產(chǎn)是反映居民貧富的一個(gè)重要指標(biāo)。調(diào)查表明貧困家庭60％有自己的住房，租房占40%；住房質(zhì)量和居住條件明顯不如平均水平，絕大數(shù)住普通平房和簡(jiǎn)易樓，有的還是搭棚居住，其中三分之二貧困家庭使用公用自來(lái)水，無(wú)單獨(dú)衛(wèi)生設(shè)備和廚房等配套設(shè)施。

（三）家庭無(wú)積蓄，負(fù)債較重，抗御生活風(fēng)險(xiǎn)能力極其微弱。盡管貧困家庭盡量壓低消費(fèi)水平，但絕大多數(shù)家庭仍然沒有任何節(jié)余，我們這次調(diào)查的貧困家庭中，60％的家庭有數(shù)量不等的借款，多在千元以上，最高的上萬(wàn)余元。大多數(shù)貧困家庭維持低水平的收支基本相抵，甚至寅吃卯糧，收不抵支，許多消費(fèi)受到抑制，抗御風(fēng)險(xiǎn)能力極其微弱。許多困難家庭反映最怕的是過(guò)“三關(guān)”：生病關(guān)、子女上學(xué)關(guān)、年節(jié)關(guān)；他們最發(fā)愁的是無(wú)力承受日益加重的醫(yī)療、教育等方面的開支，有70％的家庭反映享受低保后治病、上學(xué)仍有很大困難。

一是教育支出超出貧困家庭的實(shí)際承受能力。絕大多數(shù)貧困家庭同樣重視子女教育，大人節(jié)衣縮食也要盡量讓子女完成義務(wù)教育，但高中以后的教育費(fèi)用越來(lái)越高，尤其是大學(xué)教育費(fèi)用，對(duì)他們來(lái)說(shuō)是“天文數(shù)字”，貧困家庭不堪重負(fù)。

二是醫(yī)療保健問(wèn)題突出。貧困家庭成員生活處于貧困之中，營(yíng)養(yǎng)狀況差，生存壓力大，患病率也往往高于其他家庭。調(diào)查中體弱、有慢性病、嚴(yán)重疾病的占25％，有殘疾的占18％。近年來(lái)，醫(yī)療制度的改革，個(gè)人負(fù)擔(dān)醫(yī)藥費(fèi)的比例逐漸升高，醫(yī)藥費(fèi)、治療費(fèi)大幅上漲，這對(duì)于貧困家庭來(lái)說(shuō)更是雪上加霜，尤其是導(dǎo)致其承受大病風(fēng)險(xiǎn)的能力更為脆弱。

目前，貧困人群在就醫(yī)中主要有三種情況：

第一是較高的“就醫(yī)門檻”，被迫放棄治療；

第二是因醫(yī)療費(fèi)用高，被迫中止醫(yī)療；

第三是無(wú)法承擔(dān)長(zhǎng)期或巨額費(fèi)用，導(dǎo)致治療不完全、大病得不到充分治療，被迫拒絕接受治療。

形象地講，一是“看不起”，

二是“治不起”。

調(diào)查顯示，貧困家庭一般患病后，50％的自己買點(diǎn)藥吃，30％的到街道診所看病，20％的小病不看，大病能拖則拖，甚至放棄治療。

二、產(chǎn)生城市貧困群體的原因分析

造成城市居民貧困的原因是多方面的，既有社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制和政策變動(dòng)方面的原因，也有貧困家庭和個(gè)人方面的原因，既有現(xiàn)實(shí)方面存在的問(wèn)題，也有歷史方面的因素，而且多種因素相互作用，錯(cuò)綜復(fù)雜。

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革引發(fā)大面積下崗和失業(yè)，是貧困人口增加的直接根源。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)調(diào)整及企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的各種問(wèn)題和弊端日益暴露，國(guó)有企業(yè)嚴(yán)重冗員、效率低下、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力難以發(fā)揮等問(wèn)題較為突出，甚至威脅到企業(yè)的生存；特別是進(jìn)入90年代以后，更進(jìn)入了下崗和失業(yè)的高峰期。一些企業(yè)被迫破產(chǎn)、停產(chǎn)、半停產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)或被兼并收購(gòu)，企業(yè)下崗、失業(yè)職工劇增。如米公辦事處轄區(qū)破產(chǎn)、改制企業(yè)有46家，現(xiàn)有城市低保對(duì)象1220多戶4000余人（其中失業(yè)人員820戶）。因收入等原因未能納入城市低保的貧困人員19戶。企業(yè)改制后職工下崗、失業(yè)導(dǎo)致轄區(qū)范圍內(nèi)3000多戶收入偏低，其中800多戶家庭人均收入仍在170元以下。市直大型企業(yè)合力集團(tuán)，單位改制遲遲不能到位，致使該單位100多戶家庭無(wú)收入，區(qū)屬企業(yè)如錫達(dá)服裝廠，單位改制后無(wú)資產(chǎn)變現(xiàn)，由于單位位于鐵路邊，單位無(wú)資產(chǎn)變現(xiàn)，改制無(wú)法進(jìn)行，這些職工家庭大多論為貧困戶。

（二）企業(yè)效益低下，職工收入低，工資福利得不到保障，是城市貧困人口增加的重要原因。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，一些受舊體制束縛的行業(yè)和企業(yè)無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的需要，經(jīng)營(yíng)困難，效益下滑，甚至虧損，影響了職工工資水平和福利水平，特別是資源利用和競(jìng)爭(zhēng)的不平等，一些行業(yè)和企業(yè)不能嚴(yán)格執(zhí)行最低工資政策，企業(yè)職工收入低，工資、福利得不到保障，而且有的企業(yè)勞動(dòng)強(qiáng)度大、工作時(shí)間長(zhǎng)，打工辛辛苦苦一個(gè)月才得到400元左右的報(bào)酬，不如一個(gè)月吃170元低保，有的還不能按月領(lǐng)取勞動(dòng)報(bào)酬，甚至有的行業(yè)和企業(yè)不景氣，對(duì)職工亂罰款，扣發(fā)、拖欠職工工資,職工合法權(quán)益得不到保障，直接影響了職工家庭收入和就業(yè)積極性。致部分職工家庭收入下降，成為城市貧困人口。如漢漢辦事處某特困企業(yè)公司欠債高達(dá)_萬(wàn)元，其中欠職工工資_元、失業(yè)保金、養(yǎng)老統(tǒng)籌金、退休職工工資、下崗職工生活費(fèi)，欠在職職工醫(yī)療費(fèi)_元。

（三）勞動(dòng)力供求結(jié)構(gòu)脫節(jié)失衡，就業(yè)環(huán)境低迷，是部分人生活陷入貧困的原因之一。多年來(lái)，我區(qū)對(duì)企業(yè)扶持重點(diǎn)是“抓大放小”，由于科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，就業(yè)崗位增量增長(zhǎng)趨緩，國(guó)有和集體單位吸納就業(yè)人員的能力大幅度下降，而吸納就業(yè)最多的第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)融資難、發(fā)展步履維艱。加之政府財(cái)力有限，投入力度不夠，使下崗再就業(yè)信息、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)不暢，供求脫節(jié)。另外，城市每年新增的勞動(dòng)力大量從農(nóng)村轉(zhuǎn)移的青年剩余勞動(dòng)力，無(wú)疑對(duì)城市就業(yè)帶來(lái)巨大的沖擊和壓力，全區(qū)城鎮(zhèn)今年需要就業(yè)人員達(dá)到人，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力人需要轉(zhuǎn)移，而全區(qū)新增就業(yè)崗位只有個(gè)。調(diào)查顯示，在貧困家庭的勞動(dòng)人口中，半數(shù)以上處于失業(yè)、下崗、待崗、長(zhǎng)期病休、提前內(nèi)退、待業(yè)等狀態(tài)，是正常就業(yè)人口的近3倍。而他們中夫婦雙方都下崗或失業(yè)的占1/3，不少人下崗在3年以上，基本耗盡了家庭的所有積蓄。

（四）城市“三無(wú)”對(duì)象作為特殊弱勢(shì)群體，生活相當(dāng)艱難。據(jù)調(diào)查核實(shí)，全區(qū)有城市“三無(wú)”對(duì)象31人。這部分“三無(wú)”對(duì)象有以下特點(diǎn)：一是年老且體弱?！叭裏o(wú)”對(duì)象年齡最大的96歲，最小15歲；81周歲以上17人。這些人年老體弱，基本或完全喪失勞動(dòng)能力。二是生活能力差，常年靠他人照顧。三是常年有病，醫(yī)療費(fèi)難以自己承擔(dān)。大部分“三無(wú)”對(duì)象由于年歲高，患有老年癡呆、白內(nèi)障、高血壓、心臟病、中風(fēng)、氣管炎等老年常見病，有的患有糖尿病、精神病等，常年有病的有21人，他們吃藥治療費(fèi)除了主要依靠政府每年150元--300元門診醫(yī)療救助外，還靠臨時(shí)醫(yī)療救助、省吃儉用、社區(qū)捐助、靠親屬幫助點(diǎn)來(lái)治療吃藥.從調(diào)查看,“三無(wú)”對(duì)象均未住過(guò)院治病。四是無(wú)生活來(lái)源，生活完全依靠政府的救助，大部分無(wú)私有住房。完全依靠政府每月340元的城市低保金生活，再加上節(jié)日臨時(shí)慰問(wèn)品，衣被有時(shí)靠社區(qū)、親戚捐贈(zèng)。

（五）城市居民的個(gè)人與家庭自身?xiàng)l件限制，也對(duì)貧困有直接影響。目前我區(qū)的貧困家庭由于缺少住房或子女無(wú)工作收入等原因，成年子女與父母居住在一起的較多。有的家庭多個(gè)成員甚至幾代人同在一個(gè)部門、單位或行業(yè)工作，失業(yè)、低收入或者幾乎沒有收入的待崗，有時(shí)就是整個(gè)家庭或家族同時(shí)面臨的困境，共同的貧困使家族成員之間喪失了互相幫困的可能。由于家庭人口越多，就業(yè)者負(fù)擔(dān)的人數(shù)多，家庭負(fù)擔(dān)過(guò)重，貧困率就越大。家庭成員自身素質(zhì)低，在優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中難以立足，也是致貧原因之一。比如部分“4050”人員,因受年齡、教育程度限制，無(wú)勞動(dòng)技能，就業(yè)環(huán)境更為嚴(yán)峻。特別是少部分貧困低保人員還愛面子，安逸現(xiàn)狀，懶惰。他們認(rèn)為一旦享受低保就是終身享受，總認(rèn)為國(guó)家是靠山，只要國(guó)家保著沒有忘記我們就行，吃不好也餓不著，每月等著低保金生活，寧肯過(guò)清貧的日子，也不主動(dòng)到勞動(dòng)就業(yè)部門求職登記，尋找就業(yè)崗位.這次調(diào)查的貧困家庭適齡就業(yè)者中，初中以下的占70％，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中難以學(xué)習(xí)新的勞動(dòng)知識(shí)和技能，極大地影響了他們?cè)趧趧?dòng)力市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力。同時(shí)，主觀上擇業(yè)觀念陳舊，思想素質(zhì)不能適應(yīng)就業(yè)需要。目前社會(huì)上相當(dāng)一部分失業(yè)、下崗人員求職觀念上誤區(qū)，放不下城里人的“架子”，臟活苦活不愿干，對(duì)收入期望過(guò)高，被動(dòng)等靠國(guó)家和企業(yè)的依賴思想依舊，成為再就業(yè)的無(wú)形障礙。

（六）某些特殊類型的家庭也易于產(chǎn)生貧困人口。

一是“農(nóng)轉(zhuǎn)非”家庭。由于國(guó)家重點(diǎn)工程或城市建設(shè)占地等原因，原以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民轉(zhuǎn)為城市居民。因其自身文化和技術(shù)條件的限制，難以就業(yè)或只能從事收入較低的工作。特別是成建制由“村改居”的家庭困難尤其突出。如王寨辦事處賈洼社區(qū)，全社區(qū)居民人口1657人，其中有1257人農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口還沒有落實(shí)好，使8％困難居民因戶口問(wèn)題而不能納入城市低保,只能享受每人每月10元的農(nóng)村特困定期定量救助.

二是殘疾人家庭。他們作為特殊的困難群體,生產(chǎn)、生活受到一定的限制。如:屏襄門辦事處回龍寺社區(qū)殘疾家庭劉新亮，一家三口人只有一只眼睛（夫妻均是盲人，姑娘一只眼睛，現(xiàn)在17中上學(xué)），生活極度困難,需長(zhǎng)年救助扶持。

三是長(zhǎng)期病患家庭。如清河口辦事處明晶巷社區(qū)居民李華，夫妻二人原襄陽(yáng)縣農(nóng)機(jī)公司下崗工人。李華患乳腺癌十多年，現(xiàn)已擴(kuò)散至腦部，丈夫下崗照顧她，女兒在上學(xué)，也有病(甲腺）。全家僅靠300元低保艱難度日，因無(wú)錢醫(yī)治重病李華說(shuō)只好白白等死。

四是單親家庭、不良家庭。單親家庭主要因家庭就醫(yī)、子女上學(xué)致貧。不良家庭主要因好逸惡勞、打架斗毆，違法犯罪，特別是“兩勞”回歸人員，因受年齡、教育程度限制，無(wú)勞動(dòng)技能，就業(yè)環(huán)境更為嚴(yán)峻。

（七）社會(huì)保障制度滯后和不健全，是貧困人口形成的另一個(gè)重要因素。

一是保障能力有限。城市低保這道“兜底安全”的作用主要是維持貧困人口基本生存要求，不可能解決基本發(fā)展需求；

二是保障水平低。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，貧困戶除最低生活保障金按時(shí)發(fā)放外，其它兩條保障線仍存在較大漏洞。

三是養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、下崗職工基本生活費(fèi)、最低工資等保障政策未完全到位。如定中門50名下崗再就業(yè)職工中，月工資在300元以下的18人，300～500元17人，20％的職工工資低于170元的最低工資標(biāo)準(zhǔn)；該街100名下崗失業(yè)人員中，現(xiàn)單位為下崗失業(yè)人員辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)的僅有人，未辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)的有人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的10人，未參保的85人。

四是由于國(guó)家稅收、住房、金融、福利等政策的不完善，社會(huì)再分配機(jī)構(gòu)宏觀調(diào)控的手段在改革進(jìn)展過(guò)程中似乎明顯滯后，加上物價(jià)上漲，因此不以人的意志為轉(zhuǎn)移地使社會(huì)分層日漸明顯，收入分配差距急劇擴(kuò)大，必然導(dǎo)致社會(huì)弱勢(shì)群體收入的降低，使貧困顯性化。如長(zhǎng)虹路社區(qū)工人新村30多戶居民住房管房，自2002年房租價(jià)上漲以來(lái)，市房管部門只對(duì)低保戶等弱勢(shì)群體按新漲價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收取房租，對(duì)其他居民住戶要么收不起來(lái)，要么按原未漲價(jià)標(biāo)準(zhǔn)收，低保對(duì)象未真正享受到優(yōu)惠政策，其合法權(quán)益得不到根本保障？

（八）因歷史或其他等種種原因未能納入城市低保的貧困人員。我們這次調(diào)查的貧困家庭中，有一部分是上世紀(jì)70--80年代全家搬到市內(nèi)各縣，志愿下鄉(xiāng)支援農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的下鄉(xiāng)返城人員。特別是清河口、屏襄門轄區(qū)部分下鄉(xiāng)人員返城后，因家庭成員變化大，沒有定居點(diǎn)、沒有戶口、沒有固定的生活來(lái)源而貧困，但因城市戶口未落實(shí)好（目前屬于暫住戶）無(wú)法辦低保。特別是全區(qū)有325戶下鄉(xiāng)返城戶在河堤邊自搭建簡(jiǎn)易房屋住，生活相當(dāng)困難。如梯子口社區(qū)居民鄒新德，原市航運(yùn)公司船民，下放返城后，現(xiàn)一人在河堤邊住一間平房，（其妻去世，子女都已在外地成家）。他患有肝硬化，無(wú)錢住院治療，但因返城后戶口問(wèn)題未解決好，而遲遲未能享受低保和大病醫(yī)療救助。

另外，有不少居民家庭表面上從工資、經(jīng)濟(jì)收入上看，已超出了低保標(biāo)準(zhǔn)，但因家庭中長(zhǎng)年有病或子女上學(xué)而陷入貧困，甚至負(fù)債累累。如中原辦事處幸福小區(qū)社區(qū)居民汪明英，患尿毒癥18年，現(xiàn)雙目失明6年，夫妻雙方原均是市飛環(huán)印務(wù)有限公司（現(xiàn)大州廣告服務(wù)公司）職工。汪明英每月460元退休工資，丈夫內(nèi)退工資230元，兒子在湖北大學(xué)上學(xué)（五一到醫(yī)院檢查也得了糖尿毒），母子二人因需大額的醫(yī)療費(fèi)用，因不是低保戶而不能享受大病醫(yī)療救助。

三、解決城市貧困居民生活困難的對(duì)策思考

近年來(lái)，我區(qū)實(shí)行了包括就業(yè)和再就業(yè)工程、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低工資、下崗職工基本生活費(fèi)、城市居民最低生活保障等一系列扶貧幫困、親民措施，在解決城市貧困問(wèn)題上發(fā)揮了巨大的作用。尤其是城市居民最低生活保障制度自1997年實(shí)施以來(lái)，基本實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”，成為城市居民生活的最后一道防線，擔(dān)起了扶貧幫困這份沉重的社會(huì)責(zé)任。在這次調(diào)查中，60%的貧困家庭反映其生活來(lái)源主要靠低保金。但總的來(lái)講，全方位的城市社會(huì)救助體系尚未完全形成，社會(huì)救助的法制不夠健全；社會(huì)力量對(duì)城市反貧困工作的作用未能得到充分發(fā)揮，反貧困工作的社會(huì)化程度還相當(dāng)?shù)?；低保制度本身在如何科學(xué)核定保障標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)確審定保障對(duì)象、積極促進(jìn)低保對(duì)象主要脫貧致富等方面還需要進(jìn)一步完善。因此，為了全面解決城市貧困人口生活困難問(wèn)題，我們認(rèn)為應(yīng)該把加快建立城市救助工作體系作為一項(xiàng)重要任務(wù)。城市救助體系應(yīng)當(dāng)以城市居民最低生活保障制度為主體，以臨時(shí)救助和社會(huì)互助為補(bǔ)充，以優(yōu)惠政策相配套，以基層社區(qū)組織為依托，充分發(fā)揮社會(huì)各方面的力量，使貧困居民得到多方面的照顧，走出貧困。根據(jù)我區(qū)實(shí)際，提出以下建議：

（一）以擴(kuò)大就業(yè)渠道和就業(yè)面為根本，通過(guò)就業(yè)幫助貧困群體脫貧

解決城市貧困問(wèn)題，要“兩手抓”，即一手抓生活保障，另一手抓促進(jìn)就業(yè)。促進(jìn)就業(yè)是積極、根本的脫貧手段。對(duì)貧困的無(wú)業(yè)人員來(lái)說(shuō)，生活的壓力使他們?cè)倬蜆I(yè)的積極性高過(guò)其他群體，在享受“低保”與就業(yè)之間，他們寧愿選擇后者。因此，通過(guò)增強(qiáng)“造血”功能幫助城市貧困人口擺脫貧困是必然的途徑。

1、加強(qiáng)對(duì)貧困人口的職業(yè)培訓(xùn)，提高其素質(zhì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)就業(yè)。建議政府把職業(yè)培訓(xùn)作為貧困人口脫貧的重要措施，加大對(duì)職業(yè)培訓(xùn)的資金投入，免費(fèi)對(duì)貧困勞動(dòng)者進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)。

一是以市場(chǎng)為導(dǎo)向，為用工單位提供所需的各項(xiàng)技能培訓(xùn)。區(qū)就業(yè)培訓(xùn)中心要及時(shí)掌握市區(qū)內(nèi)用工單位所需用工人員情況，以此來(lái)開設(shè)、調(diào)整培訓(xùn)項(xiàng)目，廣泛開展職前、職中、職后以及委培、代培等全方位培訓(xùn)服務(wù)，組織有針對(duì)性的訂單培訓(xùn)、定向培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。

二是擴(kuò)大培訓(xùn)規(guī)模，提高培訓(xùn)就業(yè)面。目前，樊城區(qū)就業(yè)培訓(xùn)中心是全區(qū)唯一一家公共職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)在工作人員15名（其中教師7人），承擔(dān)著下崗失業(yè)人員就業(yè)再就業(yè)培訓(xùn)和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)任務(wù)。但隨著失業(yè)人員的增多，就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻的實(shí)際，現(xiàn)有的培訓(xùn)中心已不滿足需求。建議區(qū)政府在就業(yè)培訓(xùn)中心的基礎(chǔ)上，組建樊城區(qū)職業(yè)技術(shù)學(xué)校，實(shí)行一套班子，兩塊牌子，隸屬就業(yè)部門管理。

三是加強(qiáng)“創(chuàng)業(yè)意識(shí)”培訓(xùn)，增強(qiáng)就業(yè)者信心。針對(duì)一部分貧困人員存在“等靠要”的思想和“拉不下面子”、“眼高手低”的就業(yè)觀念，建議把“創(chuàng)業(yè)意識(shí)”作為培訓(xùn)的一項(xiàng)內(nèi)容，幫助貧困勞動(dòng)者進(jìn)一步樹立創(chuàng)業(yè)意識(shí)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，掌握創(chuàng)業(yè)所必備的工商、稅務(wù)、金融、勞動(dòng)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)等方面的相關(guān)知識(shí)，了解國(guó)家對(duì)下崗職工和失業(yè)人員開辦企業(yè)的優(yōu)惠政策，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理能力和市場(chǎng)決策能力。同時(shí)，采取“退保”措施增強(qiáng)其就業(yè)觀念。比如在享受低保人員中，對(duì)男45周歲以下、女40周歲公下有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象，因不愿參加就業(yè)技能培訓(xùn)、一年內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)的，停止對(duì)其發(fā)放低保金，增強(qiáng)有勞動(dòng)力的低保對(duì)象實(shí)現(xiàn)就業(yè)的緊迫感和積極性、主動(dòng)性。

2、大力發(fā)展基礎(chǔ)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，全面提高勞動(dòng)者素質(zhì)。教育是我區(qū)優(yōu)勢(shì)資源，目前我區(qū)勞動(dòng)力數(shù)量龐大但綜合素質(zhì)較低，要發(fā)揮基礎(chǔ)教育、正規(guī)教育、社會(huì)力量在提高勞動(dòng)力素質(zhì)方面的作用，積極落實(shí)后備勞動(dòng)力的職業(yè)教育與職業(yè)培訓(xùn)。建議勞動(dòng)保障部門加強(qiáng)與教育部門的合作，利用中專、技校招生的現(xiàn)有教育資源，免費(fèi)為下崗職工再就業(yè)開展有針對(duì)性的培訓(xùn)。

3、堅(jiān)持促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與擴(kuò)大就業(yè)并重，多方提供就業(yè)崗位。

一是招商引資與安排就業(yè)相結(jié)合。建議區(qū)政府及相關(guān)部門在招商引資的同時(shí)，與招商企業(yè)協(xié)商用工事項(xiàng)，針對(duì)招商企業(yè)的性質(zhì)、用工需求，可采取專業(yè)培訓(xùn)、委托培訓(xùn)等方式，安排其培訓(xùn)人員就業(yè)，并在就業(yè)上要優(yōu)先考慮本地的失業(yè)群體。比如沃爾瑪商業(yè)廣場(chǎng)、開放廣場(chǎng)等一批引資企業(yè)，在其招工用工上，可由政府出面與其協(xié)商，同時(shí)協(xié)調(diào)稅務(wù)、工商等部門，以其安排就業(yè)人數(shù)適當(dāng)對(duì)其進(jìn)行減免稅收。

二是加大再就業(yè)各項(xiàng)優(yōu)惠配套政策的落實(shí)力度。建議區(qū)政府積極協(xié)調(diào)各企業(yè)用工單位，安排本地下崗失業(yè)人員就業(yè)。比如企業(yè)招用殘疾人、下崗職工就業(yè)，按有關(guān)政策給予一定稅費(fèi)減免和一定優(yōu)惠政策。

三是鼓勵(lì)就業(yè)內(nèi)容和就業(yè)形式的創(chuàng)新，大力發(fā)展小企業(yè)和各種“非正規(guī)就業(yè)”。特別是對(duì)于餐飲服務(wù)業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等就業(yè)人員多的行業(yè)和企業(yè)，建議區(qū)政府出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)和有關(guān)用人單位雇傭失業(yè)人員。

（二）以促進(jìn)低保對(duì)象脫貧為導(dǎo)向，進(jìn)一步完善城市居民最低生活保障制度

1、相應(yīng)調(diào)整低保政策，使之有利于鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象積極就業(yè)。低保是困難家庭暫時(shí)的支撐點(diǎn)，為鼓勵(lì)貧困家庭下崗、失業(yè)人員積極尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，努力實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，應(yīng)從以下幾個(gè)方面完善低保政策：

一是必須把是否有就業(yè)意愿及尋找工作的行為，作為其能否享受最低生活保障金的前提條件。在法定勞動(dòng)年齡內(nèi)的無(wú)業(yè)、下崗、失業(yè)人員，在申請(qǐng)低保前需要首先提供到勞動(dòng)和社會(huì)保障部門或職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)聯(lián)系就業(yè)崗位的記錄。如兩次無(wú)正當(dāng)理由拒絕接受勞動(dòng)部門的職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)或者街辦社區(qū)提供的就業(yè)崗位的，將不予審批其低保申請(qǐng)或取消其低保待遇。

二是實(shí)行低保救濟(jì)漸退制。低保對(duì)象找到有收入的工作后，可根據(jù)其收入的多少，酌情逐漸減少其已經(jīng)享受的最低生活保障金，而不是一有工作就當(dāng)即全部取消其低保金；再就失業(yè)后及時(shí)恢復(fù)低保待遇，以免扼殺其就業(yè)積極性。

三是要求有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象定期參加街道和社區(qū)組織的公益勞動(dòng)，樹立權(quán)利與義務(wù)對(duì)等觀念。

2、進(jìn)一步鞏固低保動(dòng)態(tài)管理成果，完善重點(diǎn)對(duì)象分層保障制度。按照“標(biāo)準(zhǔn)制訂科學(xué)化、申報(bào)審批程序化、審批過(guò)程公開化、資金發(fā)放社會(huì)化、對(duì)象管理動(dòng)態(tài)化、檔案管理規(guī)范化”的要求加強(qiáng)管理，切實(shí)加強(qiáng)低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理，完善低保對(duì)象進(jìn)出機(jī)制，既做到“應(yīng)保盡保”，又做到“應(yīng)出盡出”。特別是在嚴(yán)格執(zhí)行保障政策、控制保障人數(shù)的同時(shí)，實(shí)行分類指導(dǎo)，突出重點(diǎn)，分層保障，提高保障水平。對(duì)家中有需要長(zhǎng)期服藥治療的大病重殘患者，家中有正在上公立學(xué)校的子女且學(xué)費(fèi)明顯超出家庭經(jīng)濟(jì)承受能力、夫妻雙下崗且需要供養(yǎng)無(wú)收入高齡老人的三類家庭，視具體困難程度適當(dāng)提高補(bǔ)助金額，緩解他們因病殘或子女上學(xué)而出現(xiàn)的生活無(wú)著落問(wèn)題。

（三）出臺(tái)救助政策，建立綜合性城市貧困救助體系

城市居民最低生活保障金只能維持生存的最低標(biāo)準(zhǔn)，要解決貧困居民家庭深層次的困難，還需要政府有關(guān)部門的大力支持和配合，共同構(gòu)建綜合社會(huì)救助體系，為貧困低保戶子女上學(xué)、看病就醫(yī)等出臺(tái)配套救助政策。比如武漢市結(jié)合低保出臺(tái)了以下政策：

一是低保戶子女義務(wù)教育期間免交雜費(fèi)，并每學(xué)期給小學(xué)生補(bǔ)貼50元、初中生補(bǔ)帖100元書抄費(fèi)，普通高中生減免雜費(fèi)和補(bǔ)助課本費(fèi)；

二是低保戶每月補(bǔ)貼水費(fèi)5元；

三是使用管道煤氣的低保戶每月補(bǔ)助7元；

四是對(duì)低保戶提供廉租房；

五是低保戶在7城區(qū)17家指定醫(yī)療就醫(yī)實(shí)行“一免兩減”（免掛號(hào)費(fèi)、床位費(fèi)減免50%），同時(shí)，對(duì)“三無(wú)”對(duì)象另外每人每月補(bǔ)助30元醫(yī)療費(fèi)；

六是對(duì)那些尚不能納入低保或已納入低保的特困家庭，采取臨時(shí)救助的辦法來(lái)解決其困難。以上6項(xiàng)合計(jì)全年支出近4000萬(wàn)元。

建議我區(qū)也出臺(tái)相關(guān)配套救助政策，其主要內(nèi)容包括：

一是教育救助。教育部門要認(rèn)真落實(shí)“兩免一補(bǔ)”政策，保證貧困家庭子女在九年義務(wù)教育期間應(yīng)減免絕大部分學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)，在高中階段減免部分學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)。同時(shí)，利用目前中小學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施和師資力量，采用民辦公助的方式，設(shè)立為貧困家庭子女提供教育服務(wù)的“平民學(xué)?！?；利用政府提供的優(yōu)惠政策，在中小學(xué)校設(shè)立招收成績(jī)優(yōu)異貧困生且收費(fèi)低廉的“宏志班”。

二是醫(yī)療救助。建立和完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站，對(duì)低保戶、殘疾人等困難群眾實(shí)行送醫(yī)上門，建立健康檔案和健康卡，持卡群眾就醫(yī)免門診費(fèi)，藥費(fèi)和治費(fèi)用也可減免一定費(fèi)用；設(shè)立專門為城市貧困人群提供醫(yī)療服務(wù)的“惠民醫(yī)院”（慈善醫(yī)院）或“惠民診室”，不以贏利為目的，減輕貧困家庭的醫(yī)療負(fù)擔(dān)；設(shè)立定點(diǎn)醫(yī)院，貧困家庭持低保證享受一定的醫(yī)療費(fèi)減免；建立大病醫(yī)療救助基金，對(duì)低保家庭無(wú)力承擔(dān)的大額醫(yī)療費(fèi)用給予一定的報(bào)銷補(bǔ)助。

三是住房救助。鑒于我區(qū)房改部門對(duì)公房只有評(píng)估而無(wú)審批、辦證的職能，對(duì)于貧困群眾住房問(wèn)題，一方面積極配合市房管部門開展城鎮(zhèn)最低收入家庭的調(diào)查，另一方面積極向上申報(bào)、爭(zhēng)取，盡量使我區(qū)最低收入家庭進(jìn)行市房管部門的政策籠子。

四是臨時(shí)救助。建議由財(cái)政單獨(dú)列支或從低保資金中按5%左右的比例劃撥一定資金，用于對(duì)有以下情況貧困家庭實(shí)行臨時(shí)救助：按現(xiàn)行低保政策進(jìn)不了低保但生活確定困難需要救濟(jì)的；因火災(zāi)車禍等突發(fā)性事件造成暫時(shí)生活困難的；困病需要一次或多次大額救助、單純依靠低保金不能幫助其解決困難的。

（進(jìn)一步調(diào)查摸底，確保低保對(duì)象“應(yīng)保盡?！?。在調(diào)查過(guò)程中，城區(qū)低?；具_(dá)到了“應(yīng)保盡保”，但也還存在一些因其他原因沒有納入底保范圍的貧困人員。比如，清河口辦事處在漢江河堤附近居住在江邊的“下放戶”，因歷史的原因，他們回城之后，沒有定居點(diǎn)、沒有戶口、沒有固定的生活來(lái)源，生活比較貧困，并多次到市、區(qū)上訪，造成全區(qū)不穩(wěn)定因素；王寨、柿鋪辦事處由村改成居委會(huì)的部分貧困戶，因村改為了居委會(huì)，身份由村民變?yōu)榫用?，根?jù)城市低保有關(guān)條例規(guī)定，享受城市低保的對(duì)象是非農(nóng)戶口，這一部分貧困人員又不能納入低保的范圍，生活困難。因此，建議區(qū)政府對(duì)返城“下放戶”生活困難的，特事特辦，將其納入低保范圍；對(duì)王寨、柿鋪社區(qū)的特困戶，協(xié)調(diào)公安部門將其戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，并盡快納入低保范圍。）

（四）以社區(qū)建設(shè)為平臺(tái)，大力發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，構(gòu)筑多元化的社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。

近年來(lái)，隨著社區(qū)建設(shè)的不斷發(fā)展，以城市社區(qū)建設(shè)作為新型城市社會(huì)保障體系的運(yùn)作平臺(tái)，是一切實(shí)可行的新路子。

首先，依托城市社區(qū)平臺(tái)，構(gòu)筑統(tǒng)一的社保信息網(wǎng)絡(luò)，對(duì)社會(huì)保障工作實(shí)行微機(jī)化、網(wǎng)絡(luò)化管理，它不僅能使各項(xiàng)社會(huì)保障對(duì)象和保障資金的管理變得更加規(guī)范化、科學(xué)化和現(xiàn)代化，還能有效地杜絕具體共和出現(xiàn)的疏漏和可能發(fā)生的不正之風(fēng)。

其次，它在保障城市特殊貧困群體上基本生活，滿足城市居民的各種服務(wù)要求，大批量地解決下崗職工再就業(yè)和失業(yè)者求職等諸多方面的問(wèn)題發(fā)揮著不可替代的作用。

再次，隨著社區(qū)平臺(tái)的不斷完善，社區(qū)內(nèi)的下崗職工在社區(qū)服務(wù)與社區(qū)建設(shè)中實(shí)現(xiàn)了再就業(yè)，并有了可觀的經(jīng)濟(jì)收入，開辟了廣大下崗職工服務(wù)社會(huì)、造福他人、發(fā)展自我的廣闊天地。

因此，建議區(qū)政府以發(fā)展社區(qū)服務(wù)為切入點(diǎn)，把社區(qū)服務(wù)與解決困難職工群體再就業(yè)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要和下崗失業(yè)人員的特點(diǎn)，積極探索，大膽實(shí)踐，充分挖掘社區(qū)就業(yè)崗位。方法可以采取“四個(gè)開拓”：

一是開拓社區(qū)管理崗位。結(jié)合社區(qū)居委會(huì)改革調(diào)整，公開招聘錄用一些年紀(jì)輕、文化高、素質(zhì)好的下崗失業(yè)人員，承擔(dān)社區(qū)管理工作，給社區(qū)管理工作注入新的活力。

二是開拓社區(qū)服務(wù)崗位。結(jié)合企事業(yè)單位剝離部分社會(huì)服務(wù)職能和社區(qū)社會(huì)化管理需要，以駐社區(qū)企事業(yè)單位和廣大群眾為服務(wù)對(duì)象，形成點(diǎn)面結(jié)合的社區(qū)服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，開發(fā)便民利民、后勤保障服務(wù)崗位，從中安置下崗失業(yè)人員。

三是開拓社區(qū)公益性崗位。結(jié)合城市管理和創(chuàng)建文明小區(qū)活動(dòng)，開發(fā)物業(yè)管理、市政綠化、門前三包、治安聯(lián)防、市容管理等公益性服務(wù)崗位，安置下崗失業(yè)和其他困難群體人員就業(yè)。四是開拓社區(qū)產(chǎn)業(yè)化崗位。社區(qū)根據(jù)自身?xiàng)l件和居民要求創(chuàng)辦一些投資少、見效快的生產(chǎn)自救基地，來(lái)吸納安置部分下崗失業(yè)人員再就業(yè)。