食品安全法律法規(guī)制度分析及對(duì)策
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王群*
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摘要：從近年來(lái)人民普遍關(guān)心的食品安全的重要性入手，闡述我國(guó)現(xiàn)有食品安全法律法規(guī)體系現(xiàn)狀及分析存在的問(wèn)題及根源；從完善我國(guó)現(xiàn)有食品安全法律法規(guī)體系的角度，提出了整合現(xiàn)有法律資源，制定食品安全基本法；參照國(guó)際食品法典等建立我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系；大力推行等同等效采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)，消除綠色技術(shù)壁壘；建立強(qiáng)制性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系是確保食品安全技術(shù)保障的重要依據(jù)；更加強(qiáng)化法律法規(guī)的懲罰力度，賦予食品監(jiān)管部門更充分的權(quán)力；整合執(zhí)法力量，解決多頭執(zhí)法問(wèn)題等六個(gè)方面提出了解決現(xiàn)有食品安全法律法規(guī)體系的對(duì)策和措施，促使食品安全法律法規(guī)體系在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮更加積極的作用。
關(guān)鍵詞：食品安全；法律法規(guī)；體系；綠色技術(shù)壁壘
1前言
進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們生活水平不斷提高，人們以往對(duì)食品短缺的擔(dān)憂逐漸變化為如今對(duì)食品安全的恐慌。正面因素是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)有能力滿足社會(huì)對(duì)食品及原料的需求，消費(fèi)者對(duì)自身健康關(guān)注的加強(qiáng)，對(duì)食品安全的要求更嚴(yán)了；負(fù)面的因素相對(duì)更為復(fù)雜，原創(chuàng)：有環(huán)境導(dǎo)致的食品原料污染問(wèn)題，有加工、運(yùn)輸、儲(chǔ)存、銷售過(guò)程中由于環(huán)境、設(shè)備、操作、包裝、添加劑等環(huán)節(jié)導(dǎo)致的不安全因素。食品安全問(wèn)題日趨成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，并發(fā)展成為一個(gè)世界性的問(wèn)題。近年來(lái)國(guó)內(nèi)外一樁樁觸目驚心的食品安全問(wèn)題不勝枚舉，有人甚至已將食品質(zhì)量安全問(wèn)題列為繼人口、資源、環(huán)境之后的第四大社會(huì)問(wèn)題。當(dāng)前，我國(guó)的食品安全狀況不容樂(lè)觀，其原因是多方面的，其中最主要的一點(diǎn)就是我國(guó)的食品安全法律法規(guī)體系遠(yuǎn)未完善，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還存在不小的差距，迫切地需要與國(guó)際接軌，逐步加以完善，以保護(hù)我國(guó)人民地身體健康和促進(jìn)對(duì)外貿(mào)易地發(fā)展。
2我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系問(wèn)題分析
與發(fā)達(dá)國(guó)家和國(guó)際組織地食品安全法律法規(guī)相比，我國(guó)的食品安全法律體系還存在著比較明顯的差距，主要表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：
2.1食品法律法規(guī)的系統(tǒng)性和完整性較差：
我國(guó)現(xiàn)已頒布的涉及食品監(jiān)管的法律法規(guī)數(shù)量多達(dá)十幾部，總體性法規(guī)《中華人民共和國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量法》、《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》等這些法律僅對(duì)食品質(zhì)量作了一些概要性規(guī)定，由于出臺(tái)時(shí)間早，標(biāo)準(zhǔn)要求低，覆蓋面窄，沒(méi)有充分顯示新形勢(shì)下消費(fèi)者對(duì)食品安全的需求。另外，有些法律法規(guī)在制定時(shí),并沒(méi)有充分考慮食品安全問(wèn)題。當(dāng)食品安全問(wèn)題成為突出問(wèn)題時(shí)，就顯得很不適應(yīng)。我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》就是如此，該法在總體上偏重于工業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，而農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)多為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，而要解決食品安全問(wèn)題，必須制定強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。
其中《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》對(duì)食品安全體系內(nèi)其他法律法規(guī)、規(guī)范性文件的指導(dǎo)作用大大降低。其主要原因之一是《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》等法律法規(guī)所調(diào)整的范圍過(guò)于狹窄，僅對(duì)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)階段發(fā)生的食品安全進(jìn)行規(guī)定，沒(méi)有包括種植、養(yǎng)殖、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)中的食品以及食品相關(guān)的食品添加劑，飼料及飼料添加劑的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)或使用。而食品安全問(wèn)題涵蓋了從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程，法律應(yīng)該反映出整個(gè)食品鏈條，這就使法律出現(xiàn)了較大的法律監(jiān)管盲區(qū)，以致造成對(duì)飼料中加入瘦肉精、農(nóng)藥大量殘留、濫用抗生素、食品儲(chǔ)存污染等諸多問(wèn)題的監(jiān)管滯后和監(jiān)管不力。其次，《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》確定的執(zhí)法主體職責(zé)與現(xiàn)實(shí)情況有所脫節(jié)。該法第三條規(guī)定；“國(guó)務(wù)院衛(wèi)生行政部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)食品衛(wèi)生工作”，而1998年機(jī)構(gòu)改革之后，我國(guó)已形成了由國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督檢驗(yàn)總局等多個(gè)部委共同按職能分段監(jiān)管的體系，2004年9月，國(guó)務(wù)院再次對(duì)有關(guān)部委的職責(zé)分工加以調(diào)整和明確。因此，《中華人民共和國(guó)食品衛(wèi)生法》應(yīng)對(duì)執(zhí)法主體職責(zé)做出相應(yīng)的調(diào)整。
2.2食品法律法規(guī)的條款籠統(tǒng)，操作性差：
一些法律法規(guī)規(guī)定的比較原則和寬泛，缺乏清晰準(zhǔn)確的定義和限制。如《刑法》對(duì)于生產(chǎn)銷售假冒偽劣產(chǎn)品金額5萬(wàn)元以上有相對(duì)明確的處罰措施，而對(duì)于銷售金額5萬(wàn)元以下算不算犯罪就沒(méi)有明確界定；有些法律條款只定性不定量，或者法律概念有歧義；有的條款多年不修訂；有些條款已經(jīng)已經(jīng)不能適應(yīng)變化了的新情況，甚至完全過(guò)時(shí)，對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的實(shí)際問(wèn)題約束力較低，操作性不強(qiáng)。
2.3食品法律法規(guī)的罰則較輕，法律效力不夠：
一是執(zhí)法力度不夠，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)忽視了制假售假行為本身的危害，對(duì)制假售假行為處罰較輕；二是由于配套法律法規(guī)未出臺(tái)，一部分法律法規(guī)難以執(zhí)行。雖然我國(guó)近年來(lái)加大了技術(shù)法規(guī)的制定，如無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品的出臺(tái)等，但其立法層次較低，大多數(shù)屬于推薦性標(biāo)準(zhǔn)，作用有限。三是技術(shù)支撐體系還未建立起來(lái)，有些法律法規(guī)難以實(shí)現(xiàn)。如檢驗(yàn)檢測(cè)方面的法規(guī)就是如此。
2.4執(zhí)法體系存在權(quán)限不清、職能不清：
一是多頭執(zhí)法，影響監(jiān)管效果。由于食品監(jiān)督管理部門多，部門之間各吹各的號(hào)，各唱各的調(diào)，部門之間不能形成合力，監(jiān)管責(zé)任就難以落到實(shí)處；二是執(zhí)法部門以罰代管、以罰代刑，影響法律的嚴(yán)肅性；三是執(zhí)法部門立法、執(zhí)法、判罰三位一體，影響公正性。有些法律法規(guī)是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下制定的，或者受立法環(huán)境、立法技術(shù)等多種因素的制約，執(zhí)法部門既是法律法規(guī)的起草者，又是執(zhí)法和判罰者，因此會(huì)不可避免的滲入執(zhí)法部門的利益，影響公正性。
2.5法律執(zhí)行過(guò)程缺乏規(guī)范化和持續(xù)性;
我國(guó)目前在打擊假冒偽劣食品，保證食品安全的執(zhí)行過(guò)程中缺乏規(guī)范化和持續(xù)性，往往在出現(xiàn)重大食品安全事故后，有上級(jí)行政機(jī)關(guān)命令，進(jìn)行一陣風(fēng)式的檢查、處理，當(dāng)這陣風(fēng)過(guò)后，假冒偽劣商品又重新泛濫起來(lái)。這種缺乏規(guī)范和持續(xù)性打假過(guò)程，無(wú)法從根本上解決食品安全問(wèn)題。
3完善食品安全法律法規(guī)對(duì)策與措施
食品安全法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系是管理和監(jiān)督食品安全的基礎(chǔ)和依據(jù)，良好完善的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系將在食品安全方面起到巨大的作用。因此，食品安全法律制度應(yīng)當(dāng)涵蓋從農(nóng)田到餐桌的全過(guò)程，應(yīng)當(dāng)按照社會(huì)分工和社會(huì)協(xié)作的辨證統(tǒng)一來(lái)設(shè)計(jì)食品安全法律法規(guī)保障體系。根據(jù)國(guó)家質(zhì)檢總局“從源頭抓質(zhì)量”、重在防范的精神，提出了建立和完善中國(guó)食品安全法律法規(guī)體系的如下建議：
3.1制定食品安全基本法，整合現(xiàn)有法律資源：
制定我國(guó)食品安全最高效力的食品安全基本法，規(guī)定食品安全的基本問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有的有關(guān)食品安全的法律法規(guī)、條例、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等進(jìn)行認(rèn)真清理、補(bǔ)充和完善，將散存于各法律法規(guī)中有關(guān)食品監(jiān)管的內(nèi)容整合，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的相互沖突，解決法律體系的混亂，保持法律的同一性；同時(shí)，食品安全立法還應(yīng)當(dāng)覆蓋“從農(nóng)田到餐桌”的食品鏈的所有環(huán)節(jié)，確保食品安全的完整性。
3.2進(jìn)一步與國(guó)際接軌，參照國(guó)際食品安全法典建立我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系
以國(guó)際現(xiàn)有的食品安全法典為依據(jù)或參考建立我國(guó)食品安全法規(guī)體系，建立與時(shí)俱進(jìn)、重在防范，科學(xué)、全面的食品安全法律體系，以食品安全基本法為龍頭，其他具體法律相配合的多種層次的立體框架的食品安全法律體系。其中食品安全基本法規(guī)定食品安全的基本問(wèn)題，各種部門法、單行法對(duì)基本法的某一方面進(jìn)行更加明確全面的規(guī)定。這些方面應(yīng)該包括：標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)地環(huán)境認(rèn)證、質(zhì)量體系認(rèn)證、產(chǎn)品認(rèn)證、標(biāo)簽管理、投入品（農(nóng)藥、獸藥、飼料、肥料、激素、添加劑等）使用，質(zhì)量監(jiān)督檢查、食品安全信用、食品安全評(píng)價(jià)和質(zhì)量召回等方面的法律法規(guī)。
3.3大力推行等同等效采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)，消除綠色技術(shù)壁壘
在整個(gè)與食品質(zhì)量安全有關(guān)的領(lǐng)域，首先，大力推行目前cac(食品法典委員會(huì))、iso（國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織）等已經(jīng)開始使用的食品安全法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范、指南和準(zhǔn)則，加快在標(biāo)準(zhǔn)體系上與國(guó)際接軌；其次，在整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)（從農(nóng)田到餐桌）推行haccp,iso9000,iso14000及有機(jī)食品標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證認(rèn)可工作，從食品安全的全程監(jiān)控著眼，把標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)程落實(shí)到食品產(chǎn)業(yè)鏈的每一個(gè)環(huán)節(jié)，消除綠色技術(shù)壁壘。
3.4建立強(qiáng)制性的食品安全標(biāo)準(zhǔn)化體系是確保食品質(zhì)量安全技術(shù)保障的重要依據(jù)。
加強(qiáng)與國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)的合作，以統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理，推進(jìn)我國(guó)食品安全控制技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)的制訂和修訂工作。從整個(gè)食品產(chǎn)業(yè)鏈的全過(guò)程對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、原創(chuàng)：地方標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行重新制定或修訂，從保障人體健康安全的角度，統(tǒng)一各類食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)條款內(nèi)容，消除現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)互相矛盾和抵觸或者有些食品生產(chǎn)環(huán)節(jié)根本就無(wú)標(biāo)可依的現(xiàn)象，為檢驗(yàn)檢測(cè)部門提供強(qiáng)有力的技術(shù)依據(jù)，從根本上杜絕不法廠商利用國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的漏洞牟取不正當(dāng)利益，切實(shí)把不符合強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的食品拒之于流通領(lǐng)域之外，保障人民身體健康。
3.5強(qiáng)化法律法規(guī)的懲罰力度，賦予食品監(jiān)管部門更充分的權(quán)力
堅(jiān)持貫徹“從源頭抓質(zhì)量”的方針，對(duì)食品生產(chǎn)加工及相關(guān)企業(yè)（包括食品添加劑、食品包裝材料等）實(shí)行強(qiáng)制性管理是提高食品安全水平的基礎(chǔ)。為此，要擴(kuò)大執(zhí)法部門的檢查權(quán)，加大對(duì)違反食品質(zhì)量安全法律法律制定的懲處力度，強(qiáng)化對(duì)食品生產(chǎn)加工企業(yè)的日常監(jiān)督管理，確保食品安全法律法規(guī)的執(zhí)行力和可操作性，做到令行禁止、政令暢通。目前，在我國(guó)實(shí)行對(duì)米、面、油、醬油、醋等二十八類食品實(shí)行食品安全市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，從運(yùn)行情況來(lái)看，普遍存在著執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究或處罰較輕等問(wèn)題，對(duì)食品安全獲證企業(yè)未能實(shí)行連續(xù)持久的監(jiān)管，許多中小食品生產(chǎn)質(zhì)量管理制度名存實(shí)亡，產(chǎn)品出廠基本上不檢驗(yàn)，檢驗(yàn)設(shè)備常年不使用。因此食品安全是比其他任何一種與健康相關(guān)的政府活動(dòng)更需要連續(xù)的和強(qiáng)制性的管理，對(duì)于那些生產(chǎn)、制造、銷售有毒有害的食品的企業(yè)獲經(jīng)銷商，無(wú)論其生產(chǎn)或銷售數(shù)量的大小，都要移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，并罰其傾家蕩產(chǎn)，使其永無(wú)東山再起的基礎(chǔ)和條件；財(cái)產(chǎn)刑和人身刑同時(shí)執(zhí)行，在一定程度上可以限制假冒偽劣商品的泛濫。
3.6整合執(zhí)法力量，解決多頭執(zhí)法現(xiàn)象
整合執(zhí)法力量，就是要合并現(xiàn)有食品監(jiān)管的相關(guān)部門，對(duì)設(shè)置不合理或人員嚴(yán)重超編的機(jī)構(gòu)，或撤銷、或合并、或精簡(jiǎn)，將商檢、質(zhì)檢、衛(wèi)生、工商、農(nóng)業(yè)等執(zhí)法部門承擔(dān)的食品衛(wèi)生監(jiān)督管理部門合并，克服政出多門、各自為戰(zhàn)的局面，在此基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的中國(guó)食品(包括農(nóng)產(chǎn)品)安全監(jiān)督管理部門，由這一部門對(duì)食品生產(chǎn)全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，并賦予更高的權(quán)威。
4結(jié)束語(yǔ)
食品安全法律體系的健全和完善在世界各國(guó)都被當(dāng)作一件戰(zhàn)略性任務(wù)、基礎(chǔ)性工作給予高度重視。我國(guó)加入wto后，貿(mào)易伙伴的綠色壁壘對(duì)我國(guó)出口產(chǎn)品的影響也日益顯著。國(guó)內(nèi)國(guó)際形勢(shì)迫使我國(guó)的食品安全法律體系必須盡快地和國(guó)際接軌，努力縮短和國(guó)際食品法典委員會(huì)，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織、世界衛(wèi)生組織等國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的差距，我國(guó)食品安全法律法規(guī)體系必將在我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮日益重要的作用。
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