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鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家政權(quán)的基礎(chǔ)，也是黨在基層的重要組織機(jī)構(gòu)。隨著改革開放的不斷深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，尤其是在農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。為此，哈密市編辦組成調(diào)研組，對(duì)具有代表性的8個(gè)山區(qū)、平原鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行了深入細(xì)致的調(diào)研。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在的問題及對(duì)策

（一）存在的主要問題

哈密市共有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）18個(gè)（其中鄉(xiāng)14個(gè)，鎮(zhèn)4個(gè)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)編制341名，實(shí)有人員416名。通過調(diào)研，我們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制存在以下幾個(gè)方面的問題：

1．條塊分割，關(guān)系不順

在現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)行機(jī)制中，名義上實(shí)行條塊結(jié)合，實(shí)際上是權(quán)力在“條”，責(zé)任在“塊”。上級(jí)的各項(xiàng)工作任務(wù)都下達(dá)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又缺乏與其職能相適應(yīng)的權(quán)力。條塊分割，責(zé)權(quán)利不統(tǒng)一，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政職能，造成了許多問題，如“看得見的管不著，管得著的看不見”；有利的事大家搶著管、多頭管，無利的事相互推諉扯皮，效率低下；人事管理權(quán)限分散，干部流轉(zhuǎn)不暢等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所中由市直部門直接管理的如財(cái)政所、衛(wèi)生院、獸醫(yī)站、國(guó)土資源管理所、水管所、綜治辦、司法所，大都承擔(dān)著本行業(yè)的行政管理職能，無形中肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職權(quán)，難以發(fā)揮應(yīng)有的行政效能。

2．財(cái)政弱化，保障困難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政是最基層的財(cái)政，是支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運(yùn)行的財(cái)力基礎(chǔ)，也是國(guó)家財(cái)政的重要組成部分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政從構(gòu)成上主要分為預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和自籌三部分。其中預(yù)算內(nèi)收入大多是“吃飯財(cái)政”，只好從預(yù)算外和自籌部分來解決問題。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算外收入主要有兩大塊，即：鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)和鄉(xiāng)辦企業(yè)管理費(fèi)。稅費(fèi)改革后，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，加之大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)私有化，管理費(fèi)用微乎其微。對(duì)于極為短缺的農(nóng)村衛(wèi)生、交通和計(jì)劃生育等事業(yè)經(jīng)費(fèi)來講，無疑是雪上加霜，必要的事業(yè)支出難以保障。雖然說，從市財(cái)政拿出一部分資金支持鄉(xiāng)村，搞轉(zhuǎn)移支付。也許能確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的即期平衡，但如不建立解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的增長(zhǎng)機(jī)制，則仍無法解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的困難。

3．官多兵少，比例失調(diào)

哈密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)一般都有11人左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制一般在14—28人之間，官多兵少，比例失調(diào)，真正做實(shí)際工作的人寥寥無幾。如白石頭鄉(xiāng)和雅滿蘇鎮(zhèn)，核定行政編制分別是8名和7名，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)分別是7名和5名。

（二）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革的建議

1．在條塊關(guān)系上，要繼續(xù)堅(jiān)持“簡(jiǎn)政放權(quán)”的方針，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理協(xié)調(diào)能力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成真正的農(nóng)村政權(quán)組織。理順市鄉(xiāng)關(guān)系，市直部門派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，對(duì)社會(huì)服務(wù)和涉農(nóng)機(jī)構(gòu)，應(yīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理。以強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理本區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的功能。同時(shí)，還必須按照政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能分化的要求，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、組織進(jìn)行重組，使其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源均得以有效配置。關(guān)鍵是要解決新老機(jī)構(gòu)撤并、設(shè)置重復(fù)和門類繁多等問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、過細(xì)和過于分散，既浪費(fèi)資源，又不能形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，更不利于管理以及與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化相適應(yīng)的社會(huì)服務(wù)體系的建設(shè)。

2．實(shí)現(xiàn)從“管理型政府”向“服務(wù)型政府”的轉(zhuǎn)變。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變到推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系的發(fā)展和完善、為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造條件、發(fā)展農(nóng)村社會(huì)公益事業(yè)上來。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府逐漸成為服務(wù)主體，立足于服務(wù)農(nóng)村、服務(wù)農(nóng)民、服務(wù)鄉(xiāng)企。積極推進(jìn)軟環(huán)境建設(shè)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)水平的全面提升。不斷營(yíng)造穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，化解矛盾，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了強(qiáng)有力的保障；不斷營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的服務(wù)環(huán)境，為農(nóng)村、農(nóng)民、企業(yè)開辟綠色通道；不斷營(yíng)造寬松的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，開創(chuàng)了一個(gè)全民招商引資，全民干事創(chuàng)業(yè)的新天地。

3．實(shí)現(xiàn)從“龐大型政府”向“精干型政府”的轉(zhuǎn)變?！凹?xì)職能，大政府”的行政體制是一種典型的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。它導(dǎo)致機(jī)構(gòu)龐大、人浮于事、效率低下。因此，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)從龐大政府向精干政府的轉(zhuǎn)變，就必須建立“小政府，大服務(wù)”的新型管理體制。為適應(yīng)這一需要，政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置要“精”，編制數(shù)量要“少”，機(jī)關(guān)工作人員素質(zhì)要“高”，人員結(jié)構(gòu)要合理，形成一個(gè)寬職能、高效率、小政府、大服務(wù)的政府行政管理模式。

4．因地制宜，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，嚴(yán)格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，減少“麻雀鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。根據(jù)我市實(shí)際，可將規(guī)模較小又相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)予以撤并。這樣做一方面有利于精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，減少財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模能促使形成生產(chǎn)規(guī)模，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化步伐。合理核定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不應(yīng)搞“一刀切”，應(yīng)根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小來配備，從根源上解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)官多兵少，職能重疊交叉，無人干活，效率低下的局面。

二、事業(yè)站所管理體制存在的問題及對(duì)策

（一）存在的主要問題

哈密市鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類事業(yè)站所174個(gè)，現(xiàn)行編制2044名，實(shí)有人員2006名。事業(yè)單位分別是：財(cái)政所、衛(wèi)生院、獸醫(yī)站、土管所、水管所、農(nóng)科農(nóng)機(jī)服務(wù)指導(dǎo)站、農(nóng)經(jīng)站、林管站、文化廣播站、計(jì)劃生育辦公室、計(jì)生服務(wù)站、綜治辦、司法所。通過調(diào)研，我們認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所管理體制存在以下幾個(gè)方面的問題：

1．設(shè)置龐雜，機(jī)構(gòu)臃腫?！奥槿鸽m小，五臟俱全”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不論大小“七站八所”一應(yīng)俱全，上級(jí)有什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就對(duì)應(yīng)什么，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位總數(shù)平均在10個(gè)左右，多者達(dá)到15個(gè)。有些事業(yè)單位規(guī)模小不符合事業(yè)單位登記條件，以至于影響到事業(yè)單位登記率。由于機(jī)構(gòu)臃腫，長(zhǎng)期造成人浮于事現(xiàn)象。

2．政事不分，以事代政。一些事業(yè)站所的領(lǐng)導(dǎo)觀念陳舊，沒有認(rèn)識(shí)到事業(yè)站所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中的重要作用，習(xí)慣于行政管理那一套，體現(xiàn)不出服務(wù)性質(zhì)，因此造成多數(shù)事業(yè)站所政事不分，行政化現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一方面有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)將事業(yè)單位當(dāng)作自己的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，如文化廣播站、綜治辦、司法所、計(jì)劃生育辦公室、計(jì)生服務(wù)指導(dǎo)站，將事業(yè)人員當(dāng)作行政人員使用，對(duì)其實(shí)行統(tǒng)一的目標(biāo)管理，統(tǒng)一的報(bào)酬待遇。另一方面有的站所因自身沒有經(jīng)費(fèi)來源而不愿獨(dú)立，一獨(dú)立就成了斷奶的孩子，無法生存。所以對(duì)業(yè)務(wù)工作則缺乏自覺性和責(zé)任心。

3．經(jīng)費(fèi)不足，運(yùn)轉(zhuǎn)困難。調(diào)查中，反映最多的是經(jīng)費(fèi)問題。有些站所無任何經(jīng)費(fèi)來源，無法維持必要的事業(yè)支出。因沒有經(jīng)費(fèi)制約，人員也無法實(shí)行有效管理，也無法服務(wù)基層。平常下村技術(shù)指導(dǎo)的開支全部自己掏，因此站所人員不愿下去。

4．量多質(zhì)低，結(jié)構(gòu)失調(diào)。全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位在職2006人，專業(yè)技術(shù)人員所占比例不到40%。專業(yè)技術(shù)人員年齡和知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，技術(shù)人員匱乏現(xiàn)象更嚴(yán)重，無法為“三農(nóng)”服務(wù)。如一個(gè)從事農(nóng)業(yè)方面的站所人員有23名，無一名能用的技術(shù)人員，使用只有靠聘請(qǐng)。

5．職能弱化，缺乏活力。如農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理站現(xiàn)行主要職責(zé)是：指導(dǎo)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)；管理農(nóng)村集體資產(chǎn)；農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)管。第一個(gè)職能在農(nóng)村合作基金會(huì)撤銷后已弱化；第二個(gè)職能在會(huì)計(jì)核算集中后弱化；第三個(gè)職能在農(nóng)業(yè)稅率降低后已弱化。

（二）對(duì)事業(yè)站所管理體制改革的建議

1．重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職能，實(shí)現(xiàn)政事分開。按照站所的屬性和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的職責(zé)范圍。將事業(yè)站所承擔(dān)的行政管理、行政執(zhí)法職能收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)，確需由事業(yè)單位承擔(dān)的，一律根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)依據(jù)委托授權(quán)。打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)包辦事業(yè)的舊模式和鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位部門所有、條塊分割的舊格局，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬社會(huì)性、技術(shù)性和服務(wù)性職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位承擔(dān)。

2．重新調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)置。鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置，不能搞簡(jiǎn)單的整齊劃一和強(qiáng)制性的上下對(duì)口，而應(yīng)根據(jù)社會(huì)發(fā)展的需要和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際靈活設(shè)置，有建有撤。對(duì)上次機(jī)構(gòu)改革中農(nóng)科與農(nóng)機(jī)、文化與廣播的合并情況進(jìn)行再次督查，防止在合并中走形式、搞變通。對(duì)撤銷職能已基本弱化的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站，將其部分尚需保留的職能劃轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所。對(duì)職能相近、規(guī)模過小的進(jìn)一步進(jìn)行歸并。例如，可將鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)科農(nóng)機(jī)服務(wù)指導(dǎo)站、畜牧獸醫(yī)站、林管站、水管所等涉農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu)合并設(shè)置為農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心；將鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)劃生育辦公室和計(jì)生服務(wù)指導(dǎo)站合并設(shè)置為計(jì)劃生育服務(wù)中心；將綜合治理辦公室作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

3．拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)來源渠道?！盁o錢難倒英雄漢”。拓寬經(jīng)費(fèi)渠道可從上、下兩個(gè)方面著手：對(duì)上市、鄉(xiāng)財(cái)政根據(jù)各站所的實(shí)際情況，拔給一定的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，保障最基本的業(yè)務(wù)需要。市、鄉(xiāng)對(duì)站所的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)做到不扣壓、不挪用、不截留。對(duì)下扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位開展各種正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)和合理的有償服務(wù)，引導(dǎo)事業(yè)人員轉(zhuǎn)變觀念和角色，從習(xí)慣于行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)榧夹g(shù)服務(wù)，從等人上門轉(zhuǎn)變?yōu)樯祥T找人。如農(nóng)科農(nóng)機(jī)服務(wù)指導(dǎo)站就可開展種子、農(nóng)資、農(nóng)機(jī)等各種經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。

4．提高人員素質(zhì)、優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)。把好進(jìn)人數(shù)量關(guān)，嚴(yán)格控制超編進(jìn)人；把好人員質(zhì)量關(guān)，對(duì)新進(jìn)人員應(yīng)堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)，要求必須具備相應(yīng)的文化素質(zhì)和專業(yè)技術(shù)素質(zhì)，實(shí)行“凡進(jìn)必考”；抓好培訓(xùn)關(guān)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有人員的科技培訓(xùn)，將人浮于事轉(zhuǎn)變?yōu)槿瞬艃?yōu)勢(shì)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，加大技術(shù)人員所占比例，跟上科技發(fā)展的步伐。同時(shí)上級(jí)部門要加強(qiáng)對(duì)站所的業(yè)務(wù)指導(dǎo)培訓(xùn)，實(shí)行行業(yè)管理和監(jiān)督檢查，使站所更好地為農(nóng)民服務(wù)。

5．實(shí)現(xiàn)事業(yè)站所“非法人”向“法人”的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)放權(quán)給站所，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所的法人實(shí)體地位，全權(quán)管理自身業(yè)務(wù)，自主開展業(yè)務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只管法人代表，不包攬事業(yè)單位具體業(yè)務(wù)。

6．做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所人員定崗分流工作，切實(shí)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步增加事業(yè)單位活力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。大力精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編人員，實(shí)行按需設(shè)崗，按崗定編，平等競(jìng)爭(zhēng)，擇優(yōu)上崗。