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自1995年10月18日深圳首次把與外商投資審批有關(guān)的18個(gè)政府有關(guān)部門集中起來(lái)成立國(guó)內(nèi)最早的專業(yè)性聯(lián)合審批服務(wù)中心以來(lái)，行政服務(wù)中心這種形式已在全國(guó)遍地開(kāi)花，形成燎原之勢(shì)。作為行政審批制度改革的產(chǎn)物，行政服務(wù)中心顯示出了旺盛的生命力。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)已成立省級(jí)中心10多個(gè)，地市級(jí)及縣級(jí)中心4000多個(gè)，在安徽、

江蘇、浙江等地已經(jīng)有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立便民服務(wù)中心。幾年來(lái)，作為一種自下而上的改革模式，各地行政服務(wù)中心的處境非常相似，取得的成績(jī)大同小異，面臨的問(wèn)題如出一轍。因此，探索行政服務(wù)中心發(fā)展模式，對(duì)于加強(qiáng)行政服務(wù)中心建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，本文試就這一問(wèn)題作初略探討。

一、發(fā)展背景

1.行政服務(wù)中心的出現(xiàn)是融入世界經(jīng)濟(jì)的需求

中國(guó)自2001年底加入世界貿(mào)易組織以后，就必須按照統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)，而從引進(jìn)外資的方面來(lái)看，我國(guó)的行政審批制度長(zhǎng)期以來(lái)設(shè)置了相當(dāng)長(zhǎng)的障礙，因此，我國(guó)就此作出八項(xiàng)承諾：①行政審批程序、條件以及有關(guān)政府主管機(jī)關(guān)對(duì)行政審批申請(qǐng)進(jìn)行審查與作出決定的期限應(yīng)當(dāng)在實(shí)施前公布；②申請(qǐng)人不經(jīng)單獨(dú)邀請(qǐng)即可提出行政審批申請(qǐng)；③行政審批中的有關(guān)收費(fèi)應(yīng)當(dāng)與處理行政審批申請(qǐng)所需的行政費(fèi)用相當(dāng)，除非該費(fèi)用是通過(guò)拍賣或者招投標(biāo)等競(jìng)爭(zhēng)性方式確定的；④政府主管機(jī)關(guān)收到行政審批申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人其申請(qǐng)材料是否完備，如申請(qǐng)材料不完備，應(yīng)當(dāng)明確告知當(dāng)事人需要補(bǔ)正的內(nèi)容，并給予補(bǔ)正的機(jī)會(huì)；⑤政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)所有行政審批申請(qǐng)即使作出審查決定；⑥如行政審批申請(qǐng)未獲批準(zhǔn)，政府主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即書面告知申請(qǐng)人未予批準(zhǔn)的原因，申請(qǐng)人有權(quán)決定是否重新提出申請(qǐng)；⑦準(zhǔn)予行政許可后，政府主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即書面通知當(dāng)事人；⑧如果專業(yè)人員需要通過(guò)考試才能獲得某種行政許可，那么此種考試的舉行應(yīng)當(dāng)有合理的時(shí)間間隔。（姜明安《行政執(zhí)法研究》）

根據(jù)以上的八條承諾，我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度，給予審批者直接支配社會(huì)資源的權(quán)力、自由裁量的空間較大，加之審批標(biāo)準(zhǔn)公開(kāi)度不高、審批程序不規(guī)范，隨意性較大，透明度較低。這與wto的依法行政、依法管理、平等競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)放市場(chǎng)、非歧視性、公開(kāi)透明等基本原則的要求有一定距離。因此，建立一個(gè)注重公共服務(wù)，滿足公共需求的服務(wù)型政府是融入世界經(jīng)濟(jì)的迫切需求。

2.西方國(guó)家的行政服務(wù)模式

英國(guó)，自撒切爾夫人上臺(tái)后，英國(guó)就竭力推行行政改革，推行一站式服務(wù)(one-shopstation)。就是讓公民在政府機(jī)關(guān)辦理有關(guān)事務(wù)時(shí)，只要在一個(gè)機(jī)關(guān)或窗件，就能完成所有程序。意大利、韓國(guó)也有類似機(jī)構(gòu)。（相當(dāng)于我們現(xiàn)在的行政服務(wù)中心）

美國(guó)，在美國(guó)洛杉磯的市政大廳就是類似的“行政服務(wù)中心”，相關(guān)行政許可機(jī)關(guān)集中辦公，涉及到多個(gè)部門聯(lián)合審批時(shí)，成立聯(lián)席會(huì)，會(huì)議主席由不同部門輪流擔(dān)任，且會(huì)議主席并無(wú)任何特權(quán)，只起到主持會(huì)議的作用（類似于我們現(xiàn)在的聯(lián)合審批）。加拿大也有類似機(jī)構(gòu)（多倫多市政廳的行政許可走廊）。

韓國(guó)，對(duì)西方經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行亞洲式整合，推行“親切服務(wù)運(yùn)動(dòng)”，大辦公制與窗口服務(wù)制。大辦公制只一個(gè)部門或幾個(gè)業(yè)務(wù)相近部門的公務(wù)員集中在一個(gè)大辦公室辦公，分為前臺(tái)后臺(tái)，辦事人員可以直接看到工作情況，有助于消除外界對(duì)政府工作的神秘感，推行政務(wù)公開(kāi)化。同時(shí)根據(jù)辦件量和項(xiàng)目推行專門的窗口服務(wù)制，引進(jìn)酒店式服務(wù)。（類似于我們的行政服務(wù)大廳和綠色通道）

3.行政服務(wù)中心是行政審批制度改革的必然產(chǎn)物

現(xiàn)行行政審批制度不利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。審批是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府管理經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的基本方式和手段，其最大弊端是限制了社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源的合理流動(dòng)、市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)和自主決策，妨礙了市場(chǎng)機(jī)制對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源配置的基礎(chǔ)性作用的正常發(fā)揮，嚴(yán)重影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，政府不再事無(wú)巨細(xì)地對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)實(shí)行直接管理。實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要求我們必須按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，減少政府過(guò)多的、不規(guī)范的行政干預(yù)，最大限度地發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行效率。實(shí)踐證明，在很多方面，市場(chǎng)調(diào)節(jié)遠(yuǎn)比行政審批更公正、更有效，對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用更大。

長(zhǎng)期以來(lái)，我們一直實(shí)行的是"大政府，小社會(huì)"模式，政府審批事項(xiàng)過(guò)多、范圍過(guò)廣。審批手續(xù)繁雜，存在多頭、重復(fù)、層層審批現(xiàn)象，導(dǎo)致審批時(shí)間無(wú)限延長(zhǎng)，群眾和企業(yè)辦成一件事往往要跑幾十個(gè)部門，蓋幾十、上百甚至更多的圖章。有的甚至搞"暗箱操作"，在外界因素的作用下，不少審批帶有一定隨意性，腐敗現(xiàn)象即由此滋生，損害政府應(yīng)有的公正性和客觀性。這種人情審批、低效審批使被審批對(duì)象被迫提供重復(fù)的材料甚至是并非必要的材料，經(jīng)過(guò)許多不必要的關(guān)卡，耗費(fèi)過(guò)多的時(shí)間和精力。

《行政許可法》的出臺(tái)對(duì)行政許可實(shí)施機(jī)關(guān)和實(shí)施程序作出了明確的規(guī)定，并且確認(rèn)了集中、統(tǒng)一、聯(lián)合實(shí)施行政許可權(quán)的方式，規(guī)定了行政許可的相關(guān)法定時(shí)限的內(nèi)容。

因此，根據(jù)《行政許可法》的要求，提供集中辦公、聯(lián)合審批的行政服務(wù)中心應(yīng)運(yùn)而生，更是符合行政審批制度改革的必然規(guī)律

。

二、發(fā)展難點(diǎn)

由于行政服務(wù)中心是在行政審批制度新舊轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的一個(gè)新生事物，在行政審批制度改革尚不徹底，原有行政審批制度的許多弊端仍然存在，既有的行政權(quán)力利益格局并未根本打破的情況下，中心取得的成效就只能是初步的和階段性的。目前存在的主要問(wèn)題有四個(gè)方面：

1.法律依據(jù)問(wèn)題。目前中心的定位缺乏法律依據(jù)，它既不是審批業(yè)務(wù)主體，也不是監(jiān)督主體。法律依據(jù)的缺乏給中心履行職能帶來(lái)困難。如當(dāng)項(xiàng)目聯(lián)辦部門之間、窗口和辦事者之間意見(jiàn)出現(xiàn)分歧時(shí)，往往是由中心進(jìn)行裁決的。但中心不是審批主體，按中心的裁決執(zhí)行后，如果出現(xiàn)問(wèn)題，責(zé)任仍由部門承擔(dān)。因此，中心的裁決權(quán)有時(shí)難以實(shí)施到位。

2.監(jiān)管難度問(wèn)題。行政服務(wù)中心成立是自下而上的探索模式，各省、市、縣都成立了行政服務(wù)中心，但中央?yún)s是沒(méi)有這一機(jī)構(gòu)。機(jī)構(gòu)地位不明確，機(jī)構(gòu)力度和權(quán)威與中心所承擔(dān)的職能不匹配，而且各地行政中心有的定性為市政府派出機(jī)構(gòu)，有的定性為市政府直屬事業(yè)單位，有的還不是正式機(jī)構(gòu)，雖然各級(jí)政府對(duì)行政服務(wù)中心的職能進(jìn)行了定位，但實(shí)際上行政服務(wù)中心并不具有的相應(yīng)的職權(quán)保障。在審批過(guò)程中，遇到部門利益，特別是涉及到垂直條線管理的部門利益時(shí)，讓機(jī)構(gòu)地位不明確的行政服務(wù)中心去協(xié)調(diào)監(jiān)督已形成幾十年又有法律依據(jù)的眾多行政機(jī)關(guān)顯得力不從。

3.對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)過(guò)分依賴問(wèn)題。因?yàn)榉ㄖ误w系的缺失，行政服務(wù)中心的成立是一紙文件、一個(gè)命令，地方政府的改革決心、支持力度、措施手段直接決定了行政服務(wù)中心的發(fā)展程度和成效。但事實(shí)上，每一個(gè)地方政府的重心總會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移的，到時(shí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注度也會(huì)隨之轉(zhuǎn)移，那么，凡是找領(lǐng)導(dǎo)的方式如何可以讓行政服務(wù)中心達(dá)到持續(xù)的健康的發(fā)展。

4.利益調(diào)整問(wèn)題。審批和利益密切相關(guān)，審批項(xiàng)目和審批權(quán)力進(jìn)入行政服務(wù)中心實(shí)行陽(yáng)光操作，必然影響一些部門的既得利益，必然會(huì)引起一些部門的抵制，利益障礙是項(xiàng)目和環(huán)節(jié)真正進(jìn)入中心、審批權(quán)限真正授予窗口等工作難以到位的最根本的原因，因此，有的審批只限于“表層”狀態(tài)，“體外循環(huán)”、“批條”狀況也會(huì)隨之出現(xiàn)。

5.人員管理問(wèn)題。目前各行政服務(wù)中窗口工作人員人事關(guān)系、工資關(guān)系等都在原單位，中心僅對(duì)其日常工作進(jìn)行管理和考核管理，這種模糊的管理分工，使行政服務(wù)中心對(duì)窗口工作人員缺乏管理的有力手段，難以實(shí)現(xiàn)有效管理。而且很多進(jìn)駐人員都是沒(méi)有行政執(zhí)法證的臨時(shí)人員，按照《行政許可法》的相關(guān)規(guī)定，政務(wù)中心的窗口人員應(yīng)該是具有審批權(quán)限的國(guó)家正式公務(wù)員，對(duì)于違反《行政許可法》的許可行為，將來(lái)問(wèn)責(zé)也是一個(gè)問(wèn)題。

三、發(fā)展方向

建立行政審批服務(wù)中心，是一種自下而上的體制創(chuàng)新和機(jī)制探索。綜上所述，我國(guó)的行政（政務(wù)）政務(wù)服務(wù)中心是從投資服務(wù)中心引申發(fā)展過(guò)來(lái)的。當(dāng)時(shí)浙、魯、瓊等地投資服務(wù)中心的工作范圍僅限于投資服務(wù)領(lǐng)域，隨著改革的不斷深化，結(jié)合政府轉(zhuǎn)變職能和行政審批制度改革，各地便將此模式推廣應(yīng)用于行政審批領(lǐng)域，建立起行政（政務(wù)）服務(wù)中心?！缎姓S可法》的頒布實(shí)施，使行政（政務(wù)）服務(wù)中心集中、統(tǒng)一辦理行政許可的運(yùn)作模式有了法律保障。鑒于我國(guó)行政審批制度改革才剛剛起步，行政服務(wù)中心的出現(xiàn)在一定程度上解決了行政審批領(lǐng)域的弊病，但隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們主觀能動(dòng)性也會(huì)發(fā)生相應(yīng)變化，行政服務(wù)中心也會(huì)呈現(xiàn)各種不同的發(fā)展方向。下面結(jié)合我國(guó)的國(guó)情和國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，目前的行政（政務(wù)）服務(wù)中心只是一個(gè)雛形，將來(lái)必然會(huì)有漸進(jìn)式的發(fā)展。發(fā)展的方向大致有三種模式：

1、“收發(fā)室”行政服務(wù)中心模式

“收發(fā)室”模式的行政服務(wù)中心其實(shí)是一個(gè)虛設(shè)的集中辦公場(chǎng)所，只作為一個(gè)對(duì)外收件、發(fā)件的窗口，行政人員集中辦公，采用“通透式”的辦公方式，但并不存在權(quán)力的協(xié)調(diào)與集中實(shí)施，只不過(guò)是一個(gè)物理上的集中辦公形式，有關(guān)審批事項(xiàng)的處理基本上還是在原有的行政審批體制下運(yùn)作。

2、“集中許可權(quán)”的行政服務(wù)中心模式

這種模式的特點(diǎn)是行政服務(wù)中心即成為行政許可的直接實(shí)施主體，又成為行政許可的協(xié)調(diào)實(shí)施主體。目前行政服務(wù)中心都是把所有的行政部門的行政許可集中到中心受理，之后，或當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)、或在中心集中辦理、或轉(zhuǎn)移至后方辦理。各地現(xiàn)在都在嘗試探索的“兩集中兩到位”，即把一個(gè)行政部門若干個(gè)受理辦理行政許可事項(xiàng)的科室歸并集中到一個(gè)科室，然后把這個(gè)科室整建制遷移到中心，并全權(quán)代表其行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使許可權(quán)，完成了物理模式上的集中。但隨著審批制度改革的不斷深入，行政服務(wù)中心應(yīng)該加大創(chuàng)新力度，一方面按照《行政許可法》相對(duì)集中許可權(quán)的規(guī)定，把原來(lái)由各行政許可只能部門行使的常規(guī)性行政許可權(quán)職能剝離出來(lái)，并進(jìn)行整合、清理，再交給行政服務(wù)中心，有行政服務(wù)中心直接實(shí)施常規(guī)性行政許可事項(xiàng)。另一方面按照《行政許可法》內(nèi)部集中行政許可權(quán)的立法精神，把重大事項(xiàng)行政許可權(quán)在各部門內(nèi)部相對(duì)集中，并賦予行政服務(wù)中心對(duì)重大事項(xiàng)有協(xié)調(diào)實(shí)施權(quán)，從而使中心真正成為面向社會(huì)的審批鏈條完整的行政許可機(jī)構(gòu)。

3、“服務(wù)型”的行政服務(wù)中心模式

按照《依法行政實(shí)施綱要》精神，到2010年政府要轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶袨橐?guī)范，運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的法治政府，而目前的行政）服務(wù)中心基本具有上述4個(gè)基本特征，作為政府依法審批、高效為民服務(wù)的窗口，必須努力率先成為服務(wù)政府、責(zé)任政府、高效政府和法制政府的縮影。美、英、日、韓等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家都是“小政府、大社會(huì)”模式，政府為老百姓辦事的機(jī)構(gòu)叫市政廳。目前的行政服務(wù)中心具有規(guī)范化服務(wù)型政府的雛形，今后需要努力的目標(biāo)就是要緊隨政府從無(wú)限向有限、從權(quán)力向責(zé)任、從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變過(guò)程，責(zé)無(wú)旁貸地成為體現(xiàn)有限政府、責(zé)任政府、服務(wù)政府、法制政府的平臺(tái)。政府的辦公廳、辦公室是政府負(fù)責(zé)辦理行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文、會(huì)、事的機(jī)構(gòu)，而中心則應(yīng)該是本級(jí)政府或者由本級(jí)政府授權(quán)負(fù)責(zé)辦理面向社會(huì)、公民、法人和其他組織社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)許可的主體，這是政府工作具體事務(wù)中不可殘缺的兩個(gè)方面。因此，按照這種模式，行政服務(wù)中心將來(lái)準(zhǔn)確的職能定位應(yīng)是：代表政府履行檢查監(jiān)督各職能部門依法審批的監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，與此相適應(yīng)，中心最終的發(fā)展方向應(yīng)是成為類似西方國(guó)家的市政廳，代表政府集中辦理所有面向社會(huì)和公眾的行政許可和服務(wù)事宜。

總之，設(shè)立行政服務(wù)中心是創(chuàng)新的結(jié)果，但是深化行政改革是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)而艱巨的任務(wù)，我們必須適應(yīng)新形勢(shì)的要求，以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榛A(chǔ)，依法規(guī)范行政審批和許可的職能和權(quán)限，進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政審批程序，精簡(jiǎn)審批數(shù)量，改進(jìn)管理方式，提高行政審批效率，降低行政許可成本，在行政管理體制改革中探索一個(gè)適合的行政服務(wù)模式。

參考文獻(xiàn)：

姜明安《行政執(zhí)法研究》

趙永偉、唐璨《行政服務(wù)理論與實(shí)踐》

馬德懷《行政法律建構(gòu)與判例研究》

寧波行政服務(wù)中心赴美考察報(bào)告

行政服務(wù)中心的現(xiàn)狀和發(fā)展模式初探