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全國人民代表大會常務(wù)委員會：

根據(jù)全國人大常委會執(zhí)法檢查計劃，常委會組織檢查組，于今年7月至9月對《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》（以下簡稱民族區(qū)域自治法）實施情況進行了檢查。這是該法頒布實施22年來，由全國人大常委會組織的第一次執(zhí)法檢查。檢查的重點是上級國家機關(guān)幫助民族自治地方加快經(jīng)濟社會發(fā)展情況和民族區(qū)域自治法的配套法規(guī)建設(shè)情況?？倳浐蛥前顕瘑T長對執(zhí)法檢查工作非常重視，專門作了重要指示和批示，王兆國副委員長出席檢查組第一次全體會議并作了重要講話。

6月下旬，檢查組聽取了國務(wù)院21個部委關(guān)于法律實施情況的匯報。隨后，分成4個小組，分別由司馬義·艾買提、何魯麗、許嘉璐、韓啟德副委員長帶隊，赴內(nèi)蒙古、寧夏、黑龍江、新疆、青海、甘肅、廣西、貴州、云南、西藏、四川11省、區(qū)進行實地檢查。同時，委托吉林、遼寧、河北、浙江、湖北、湖南、重慶、廣東、海南9省、市人大常委會在本行政區(qū)進行檢查。檢查中，聽取了各省、區(qū)及相關(guān)州（盟、市）、縣（旗）的工作匯報，還深入實地了解民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展情況，召開各種座談會，廣泛聽取了各方面的意見建議。

此前，為做好檢查工作，全國人大民委還組織8個調(diào)研組，分別對全國22個人口較少民族的經(jīng)濟社會發(fā)展情況進行了調(diào)研，并通過發(fā)放《情況統(tǒng)計》的方式，征集了全國155個民族自治地方的有關(guān)情況和意見建議。

現(xiàn)將檢查情況報告如下，請予審議。

一、貫徹實施民族區(qū)域自治法取得的主要成就

民族區(qū)域自治制度是我國處理和解決民族問題的一項基本政治制度，民族區(qū)域自治法是實施這一制度的基本法律，是我國民族工作法制化、規(guī)范化的重要保障。自1984年民族區(qū)域自治法頒布實施以來，從中央到地方，學(xué)習(xí)宣傳貫徹這部法律，做了大量的工作，取得了很大成就。

（一）少數(shù)民族的民主政治權(quán)利得到保障

1、少數(shù)民族平等參與國家事務(wù)管理、自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利得到實現(xiàn)。我國55個少數(shù)民族中，有44個民族實行了民族區(qū)域自治，共建有5個自治區(qū)、30個自治州、120個自治縣，使少數(shù)民族自主管理本地方、本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利得到保障。155個民族自治地方的自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長全部由實行區(qū)域自治民族的少數(shù)民族公民擔(dān)任；民族自治地方的各級黨委、人大、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子及其職能部門，都配有一定數(shù)量的民族干部。黨和國家十分重視少數(shù)民族干部的培養(yǎng)和使用，155個民族自治地方的少數(shù)民族干部比例，普遍接近或超過少數(shù)民族人口占當(dāng)?shù)乜側(cè)丝诘谋壤?。各少?shù)民族直接參與了國家事務(wù)的管理，在歷屆中共中央委員、全國人大代表、全國政協(xié)委員中，少數(shù)民族所占比例，都高于少數(shù)民族人口占全國總?cè)丝诘谋壤Ｃ總€民族都有全國人大代表，人口在百萬以上的少數(shù)民族都有本民族的全國人大常委會委員。目前，我國少數(shù)民族干部和各類專業(yè)人才總數(shù)達到290多萬人，成為建設(shè)中國特色社會主義事業(yè)的骨干力量。

2、少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、語言文字和宗教信仰得到尊重。我國各民族的風(fēng)俗習(xí)慣、語言文字和宗教信仰，都是在長期的歷史發(fā)展中形成的，是各民族特點的鮮明體現(xiàn)。尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、語言文字和宗教信仰，就是對這個民族的尊重。各級國家機關(guān)制定政策、采取措施，認(rèn)真落實相關(guān)規(guī)定，尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣、語言文字和宗教信仰。全國各民族自治地方和散居地區(qū)大多制定了清真食品管理辦法，保障了清真食品的供應(yīng)；對一些具有土葬習(xí)俗的少數(shù)民族，由國家劃撥專用土地，建立了公墓，滿足了特殊需求；對1855家民族特需用品定點企業(yè)，實行了特殊扶持，保證了民族傳統(tǒng)用品的供應(yīng);依照有關(guān)法律與政策規(guī)定，注重了少數(shù)民族語言文字的保護、使用和發(fā)展，尊重、保護了少數(shù)民族公民的正常宗教活動。

3、平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系不斷鞏固與發(fā)展。各級國家機關(guān)制定的法律、法規(guī)和規(guī)章，都較好地體現(xiàn)了民族平等和民族團結(jié)的原則。各級政府都把堅持民族平等、促進民族團結(jié)當(dāng)作一項重要任務(wù)擺到議事日程，并廣泛深入地開展了馬克思主義民族觀和黨的民族政策教育，開展了民族團結(jié)進步創(chuàng)建活動，使“漢族離不開少數(shù)民族，少數(shù)民族離不開漢族，少數(shù)民族之間也相互離不開”的思想日益深入人心。國務(wù)院先后召開了4次全國民族團結(jié)進步表彰大會，共表彰了2476個民族團結(jié)進步模范集體和2518個模范個人，各省、自治區(qū)、直轄市也表彰了一大批民族團結(jié)進步先進集體和先進個人，為加強民族大團結(jié)和樹立良好社會風(fēng)尚起到了促進作用。

（二）民族地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)實現(xiàn)了快速發(fā)展

1、經(jīng)濟實力明顯增強。國家通過制定和實施發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、專項規(guī)劃，采取加大財政轉(zhuǎn)移支付力度等措施，促進民族地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。西部大開發(fā)戰(zhàn)略將大部分民族地區(qū)納入開發(fā)范圍，6年來，青藏鐵路、西氣東輸、西電東送等70項重點工程陸續(xù)建成，累計投入1萬多億元；中央財政對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付累計達到4044億元，占全國同期財政轉(zhuǎn)移支付總數(shù)的52.6%，有力地拉動了少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展，增強了民族地區(qū)自我發(fā)展能力。在扶持人口較少民族發(fā)展和實施興邊富民行動中，中央和省級財政都投入大量資金，支持經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展。國家還組織發(fā)達地區(qū)對口支援民族地區(qū)的建設(shè)。在國家和發(fā)達地區(qū)的大力支持下，經(jīng)過各族人民的艱苦奮斗，民族地區(qū)的經(jīng)濟建設(shè)快速發(fā)展，經(jīng)濟實力明顯增強。“十五”期間，絕大多數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)總值每年都以兩位數(shù)的速度增長，高于全國平均發(fā)展速度。2005年，民族自治地方生產(chǎn)總值達到15706億元，比2000年增長74%；地方財政收入達到1026億元，比2000年增長1.16倍；農(nóng)村居民人均收入達到2287元，比2000年增長40.7%。

2、基礎(chǔ)設(shè)施普遍改善。國家采取優(yōu)先安排項目、提高上級財政投資比重等辦法，扶持民族地區(qū)加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過加快電力建設(shè)、實施農(nóng)網(wǎng)改造等工程，使民族自治地方的大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村通了電；通過投資400多億元（1998年至2004年），加快了民族地區(qū)水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐；投資30多億元（2000年至2005年），解決了5個自治區(qū)1200多萬人的飲水困難問題；通過支持通訊建設(shè)，使民族地區(qū)的通訊條件普遍得到改善，到2005年底，民族自治地方固定電話用戶達3026萬戶，移動電話用戶達3535萬戶；通過加大公路建設(shè)投資，顯著改善了民族地區(qū)交通條件。近年來國家繼續(xù)全面推進了民族地區(qū)國道主干線、省際公路通道建設(shè)，實施了西部通縣油路、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公路改造和鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站等一系列農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程。到2005年底，5個自治區(qū)及云、貴、青、川4省公路總里程達到65萬公里，高速公路達到7550公里，瀝青（水泥）路面近22萬公里，民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通公路的比重達到99.7%，行政村通公路比重達到89.1%，有60.8%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、28.4%的行政村通了瀝青（水泥）路。此外，一些民族地區(qū)還新建了機場，新修了鐵路，形成了立體化的交通網(wǎng)絡(luò)。

3、生態(tài)、環(huán)境建設(shè)得到重視。民族地區(qū)多數(shù)地處我國大江大河的上游地區(qū)、偏遠的沙漠地區(qū)和石山區(qū)，是國家的重要生態(tài)屏障。國家重視民族地區(qū)的生態(tài)、環(huán)境建設(shè)，在全國生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃和國家各專項規(guī)劃中，對民族地區(qū)給予了重點考慮；在天然林資源保護、退耕還林還草、重點防護林建設(shè)等工程中，對民族地區(qū)給予了重點支持。截止到2005年底，西部地區(qū)累計退耕還林8498萬畝，治理水土流失58萬平方公里，建設(shè)淤地壩11萬多座，荒山造林和封山育林1.16億畝，退耕還牧還草2.9億畝。隨著多項重點工程的實施，民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境有了一定的改善，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢開始得到遏制，為國家建設(shè)環(huán)境友好型社會和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作出了重要貢獻。

4、扶貧開發(fā)工作成效顯著。國家一直把少數(shù)民族和民族地區(qū)作為扶貧工作的重點，并不斷加大扶貧力度，取得了顯著成效。1986年首次確定的國家重點扶貧縣中，民族地區(qū)占總數(shù)的42.6%，1994年提高到43.4％，2001年提高到45.1％。新階段扶貧開發(fā)以來，民族地區(qū)整村推進扶貧開發(fā)的力度進一步加大，僅7個少數(shù)民族人口較多的省區(qū)（不含西藏）就有41541個貧困村被列入扶持范圍。2005年，中央財政向5個自治區(qū)和云南、貴州、青海3省投入扶貧資金49.3億元，比上年增加4.6億。2006年，國家安排中央預(yù)算內(nèi)投資2億元，專項用于扶持22個人口較少民族加快發(fā)展，此項投資將持續(xù)實施至2010年。同時，各級政府還組織社會各方面的力量，開展對各族貧困群眾的幫扶活動?！笆濉逼陂g,少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)村貧困人口從2000年底的1687萬人,減少到2005年的1170萬人,貧困發(fā)生率由10.8%下降為6.9%,減少3.9個百分點。

5、對外開放和旅游業(yè)發(fā)展勢頭良好。國家鼓勵民族地區(qū)發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢和人文優(yōu)勢，擴大對周邊國家的開放與合作，發(fā)展民族地區(qū)旅游業(yè)。1992年開始實行沿邊開放戰(zhàn)略，所確定的13個對外開放城市、241個一類開放口岸、14個邊境經(jīng)濟技術(shù)合作區(qū)，絕大多數(shù)在民族地區(qū)。此外，還通過實行優(yōu)惠的邊境貿(mào)易政策，擴大民族地區(qū)生產(chǎn)企業(yè)對外經(jīng)營貿(mào)易自主權(quán)，鼓勵地方優(yōu)勢產(chǎn)品出口，使“十五”期間民族自治地方的進出口貿(mào)易總額完成707億美元，實際利用外資98億美元；國內(nèi)旅游收入3500億元，旅游外匯收入46億美元。對外開放和發(fā)展旅游業(yè)，給民族地區(qū)帶來了資金和項目，帶來了先進的管理經(jīng)驗和技術(shù)，帶來了新的經(jīng)濟增長點。

（三）民族地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展取得了長足進步

1、教育事業(yè)迅速發(fā)展?！笆濉逼陂g，中央投入資金230億元，實施國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠程教育工程、農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)工程，在內(nèi)地舉辦西藏班、新疆班，幫助包括民族地區(qū)在內(nèi)的中西部農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)教育。2005年，中央和地方為實行“兩免一補”（免學(xué)費、雜費，對貧困的寄宿制學(xué)生給予生活補貼）政策安排資金72億元，使包括民族地區(qū)在內(nèi)的中西部地區(qū)農(nóng)村的3400多萬中小學(xué)生受益。到2005年底，民族地區(qū)實現(xiàn)“兩基”的縣達到549個，占民族地區(qū)縣總數(shù)的78.54%。2006年春季學(xué)期開始，在西部地區(qū)實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，使包括少數(shù)民族學(xué)生在內(nèi)的4880多萬農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生享受免除學(xué)雜費政策。在此基礎(chǔ)上，從2006年秋季開始，中央財政對22個人口較少民族農(nóng)村義務(wù)教育階段寄宿生補助生活費，受益學(xué)生約10萬人。此外，國家采取設(shè)立民族院校，舉辦民族預(yù)科班、民族班，在少數(shù)民族地區(qū)試點招收碩士、博士研究生等辦法，幫助民族地區(qū)發(fā)展高等教育。目前，民族地區(qū)已形成從幼兒教育到高等教育的完整體系，少數(shù)民族受教育年限顯著提高。朝鮮、滿、蒙古、哈薩克、錫伯等14個民族的受教育年限高于全國平均水平，55個少數(shù)民族都有了本民族的大學(xué)生，有些少數(shù)民族還有了碩士、博士乃至院士。

2、文化事業(yè)成績斐然。少數(shù)民族文化是中華民族燦爛文化寶庫中的瑰寶。國家對少數(shù)民族文化事業(yè)投入專項資金，搶救文化遺產(chǎn)，弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，改善文化設(shè)施，發(fā)展文學(xué)藝術(shù)，興辦文體活動。據(jù)不完全統(tǒng)計，近年來僅搶救和整理散藏在民間的少數(shù)民族古籍就達30萬種，并公開出版了其中的5000余部，如蒙古族的《江格爾》、柯爾克孜族的《瑪納斯》和藏族的《格薩爾王傳》等。在挖掘、整理和保護的基礎(chǔ)上，2005年經(jīng)我國申報，維吾爾族藝術(shù)木卡姆和蒙古族長調(diào)民歌，被聯(lián)合國教科文組織宣布為“人類口頭和非物質(zhì)遺產(chǎn)代表作”。2006年國務(wù)院審批公布的第一批國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)名錄中，少數(shù)民族項目約占全部項目的1/3；國家實施的全國萬里邊疆文化長廊建設(shè)工程、廣播電視“村村通”工程，取得了顯著成效，使民族地區(qū)2.4萬個行政村、3.7萬個50戶以上的自然村的農(nóng)民群眾有史以來第一次收聽收看到了廣播電視，開始通過接受現(xiàn)代化信息來了解外面的世界。維、藏、蒙等少數(shù)民族語言廣播電視節(jié)目譯制制作能力和質(zhì)量大幅提高，大部分民族地區(qū)能收聽收看到相應(yīng)的民族語言廣播電視節(jié)目，基本上實現(xiàn)了每村每月放映一場電影；國家和地方各級政府還經(jīng)常組織少數(shù)民族文體活動，通過舉辦少數(shù)民族傳統(tǒng)體育運動會、民族藝術(shù)節(jié)、少數(shù)民族文藝會演等，展示絢麗多彩的民族文化，豐富了各族群眾的業(yè)余生活，促進了精神文明建設(shè)。

3、醫(yī)療衛(wèi)生條件得到改善。國家對民族地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，注重政策傾斜，給予優(yōu)先安排，使民族地區(qū)城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生水平有所提高，農(nóng)牧區(qū)的醫(yī)療條件逐步得到改善，少數(shù)民族群眾看病難問題有所緩解。2004年以來，國家為民族地區(qū)的公共衛(wèi)生體系建設(shè)、重點疾病防治、農(nóng)村合作醫(yī)療和發(fā)展民族醫(yī)藥等方面投入資金47億元。新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作也在民族地區(qū)開始啟動，目前有348個縣成為試點縣，占全國試點縣總數(shù)的24.3%。對民族醫(yī)藥文獻整理、民族醫(yī)藥教材出版、民族醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施改造、民族醫(yī)療?？平ⅰ⒚褡遽t(yī)藥人才培養(yǎng)等，中央和各級政府安排專項資金給予了支持。國家的大力扶持，促進了民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，保障了各族人民的生命健康，使少數(shù)民族人口的預(yù)期壽命顯著提高，其中有13個少數(shù)民族高于全國71.4歲的平均水平。

4、社會保障事業(yè)穩(wěn)步推進。國家注重幫助民族地區(qū)加快社會保障體系建設(shè)，逐步建立和完善養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育保險制度。中央財政對民族地區(qū)基本養(yǎng)老保險基金給予補助，2005年對5個自治區(qū)的補助達44.29億元，比2004年增加1.7億元，參保人數(shù)逐年增加。同時，農(nóng)牧區(qū)最低生活保障制度也開始建立。

（四）配套法規(guī)建設(shè)取得重要進展

制定配套法規(guī)是貫徹落實民族區(qū)域自治法的重要環(huán)節(jié)。民族區(qū)域自治法頒布實施以來，配套法規(guī)的制定工作逐年得到加強。特別是2005年國務(wù)院《實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》（以下簡稱若干規(guī)定）的頒布施行，標(biāo)志著配套法規(guī)建設(shè)取得重要進展。到目前，已出臺部頒規(guī)章3件；自治條例135個，單行條例447個，變通或補充規(guī)定75件；四川等12個轄有民族自治地方的省市先后制定了配套的地方性法規(guī)，湖南、云南、海南、貴州、甘肅及時修訂了實施民族區(qū)域自治法辦法。配套法規(guī)的不斷健全，有效地促進了民族區(qū)域自治法的深入貫徹實施。檢查情況表明，民族區(qū)域自治法的貫徹實施，維護了國家統(tǒng)一和各民族團結(jié)，保障了少數(shù)民族的各項合法權(quán)益，促進了民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，鞏固和發(fā)展了平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，為實現(xiàn)民族地區(qū)的繁榮和發(fā)展提供了法律保障。目前，民族地區(qū)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、民族團結(jié)、邊境鞏固、人民生活顯著改善，民族團結(jié)進步事業(yè)取得了舉世矚目的成就。這是在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下全國各族人民共同團結(jié)奮斗的重大成果，是黨的民族政策和民族工作的巨大成功。

二、民族區(qū)域自治法貫徹實施面臨的困難及存在的問題

檢查中看到，縱向考察，我國民族地區(qū)發(fā)展迅速、變化巨大、成就輝煌，但橫向比較，差距仍然很大。由于發(fā)展起步晚、起點低，自我發(fā)展能力弱，民族地區(qū)還面臨著不少的困難。同時民族區(qū)域自治法的貫徹實施也存在一些問題。主要是：

（一）困難方面

1、經(jīng)濟發(fā)展仍然滯后。改革開放以來，民族地區(qū)經(jīng)濟雖然持續(xù)增長，但經(jīng)濟發(fā)展滯后的局面還沒有從根本上得到改觀。主要表現(xiàn)為，經(jīng)濟總量小，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)比較單一，特色經(jīng)濟尚未形成規(guī)模，缺乏骨干企業(yè)和龍頭企業(yè)的支撐，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，生態(tài)環(huán)境脆弱。2005年，民族自治地方生產(chǎn)總值僅為全國生產(chǎn)總值的8.6％，人均生產(chǎn)總值只相當(dāng)于全國東部地區(qū)人均水平的35.8％。經(jīng)濟發(fā)展滯后，直接導(dǎo)致了民族地區(qū)財政自給率低，財政支撐經(jīng)濟建設(shè)、調(diào)控經(jīng)濟運行的力度不足，保吃飯與保建設(shè)的矛盾十分突出。由于財力不足，農(nóng)牧區(qū)“行路難、用電難、飲水難”等問題仍然大量存在。截止到2005年底，5個自治區(qū)及云、貴、青、川4省還有約1.6萬個行政村不通公路；新疆、云南、廣西、甘肅和內(nèi)蒙古，還有600多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通電，涉及人口160多萬；不少地區(qū)人畜飲水十分困難，如寧夏，目前全區(qū)還有223萬人飲水不安全，其中77萬人嚴(yán)重缺水?；A(chǔ)設(shè)施薄弱和生態(tài)環(huán)境脆弱，已成為長期制約加快發(fā)展的“瓶頸”。

2、扶貧攻堅任務(wù)艱巨。由于歷史、自然、社會等方面原因，民族地區(qū)貧困問題一直十分突出，不但貧困面大，貧困程度深，而且返貧率高。截止到2005年底，全國民族地區(qū)農(nóng)牧區(qū)絕對貧困人口仍有1170.4萬，占全國農(nóng)村絕對貧困人口的49.5%，比上年增加1.8個百分點，其中青海省貧困人口達75.8萬，占全省農(nóng)牧民總?cè)丝诘?1.4％;西藏自治區(qū)貧困人口達43.6萬，占全區(qū)農(nóng)牧民總?cè)丝诘?9.5％;云南怒江傈僳族自治州的幾個人口較少民族幾乎都處于整體貧困狀態(tài)，貧困人口均占到本民族人口的90％以上；新疆南疆和寧夏固原不但長期處于貧困狀態(tài)，而且人畜飲水問題一直沒有完全解決；“十五”期間，青海省的返貧率為13%，貴州省的返貧率為10%，內(nèi)蒙古自治區(qū)的返貧率為15%以上。解決民族地區(qū)的貧困問題，任務(wù)十分艱巨。

3、發(fā)展教育困難很多。民族地區(qū)教育經(jīng)費不足、設(shè)施簡陋、師資缺乏、“兩基”欠賬多和“兩免一補”中的“一補”政策不到位等情況較為普遍。在貧困山區(qū)，由于經(jīng)費短缺，辦學(xué)條件更為簡陋，不僅危房多、破房多，甚至還存在“草棚學(xué)?！?、“山洞學(xué)校”。民族地區(qū)的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校，由于工資待遇低，生活條件差，教師外流嚴(yán)重，影響了教師隊伍的數(shù)量和質(zhì)量。到2005年底，全國699個民族地區(qū)縣中，還有150個縣“兩基”不達標(biāo)。而已實現(xiàn)“兩基”攻堅目標(biāo)的民族地區(qū)，許多是通過貸款和借債來完成的。例如，新疆“兩基”欠債13億元，內(nèi)蒙古欠債6.8億元，貴州欠債13.12億元。教育資金短缺、師資力量不足、教學(xué)設(shè)備簡陋，已成為民族地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展的重大制約因素。

4、醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)脆弱。近年來，盡管民族地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生條件有了很大改善，但與全國相比，還處于較低水平，特別是許多邊遠山區(qū)和牧區(qū)，醫(yī)務(wù)人員嚴(yán)重不足，醫(yī)療設(shè)備十分短缺，“看病難”問題仍然突出。如西藏全區(qū)鄉(xiāng)級衛(wèi)生院平均缺員69.29％。四川阿壩州有13所衛(wèi)生院每院只有1名醫(yī)務(wù)人員，該州松藩縣有5個鄉(xiāng)衛(wèi)生院均沒有醫(yī)務(wù)人員，僅靠村里的“土郎中”來維持。青海省牧區(qū)醫(yī)務(wù)人員嚴(yán)重缺乏，人均服務(wù)面積達33平方公里，是全國平均水平的13倍，衛(wèi)生服務(wù)成本也高于內(nèi)地8-10倍。四川民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院，危房面積占31.67％，擁有B超的衛(wèi)生院僅占19.89％，而且多數(shù)陳舊老化，超過了規(guī)定使用年限。廣西90%的行政村衛(wèi)生室達不到國家標(biāo)準(zhǔn)。一些開始實行新型合作醫(yī)療的民族地區(qū)，群眾看病負擔(dān)雖然有所緩解，但普遍反映醫(yī)療報銷限制較多，報銷比例偏低，特困戶就醫(yī)的困難更大。

5、社會保障惠及面窄。社會救助和社會保障制度雖然已在民族地區(qū)開始啟動，但總體上仍然是惠及面窄、保障有限。全國155個民族自治地方的699個縣中，尚未建立農(nóng)村低保制度的還有323個縣，占總數(shù)的46.2%，這些縣至今仍實行傳統(tǒng)的社會救濟辦法，救助力度十分有限。用十六屆六中全會所提出的建立社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業(yè)相銜接的社會保障體系的標(biāo)準(zhǔn)來衡量，民族地區(qū)建立和完善社會救助和社會保障制度的任務(wù)還很艱巨。

6、維護穩(wěn)定任務(wù)繁重。我國的民族關(guān)系總體上是融洽的，社會是和諧的，但在市場經(jīng)濟條件下，因經(jīng)濟利益調(diào)整引起的矛盾增多，不尊重少數(shù)民族風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰所引發(fā)的事件也有發(fā)生，影響民族團結(jié)的因素依然存在。特別值得警惕的是，民族分裂勢力、宗教極端勢力和暴力恐怖勢力的滲透、破壞活動時有發(fā)生，對此，各族干部群眾進行了堅決的斗爭，但今后“反滲透、反顛覆、反分裂”的任務(wù)仍然繁重。

（二）問題方面

1、配套資金減免規(guī)定落實不到位。民族區(qū)域自治法第56條第2款規(guī)定：“國家在民族自治地方安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，需要民族自治地方配套資金的，根據(jù)不同情況給予減少或者免除配套資金的照顧?！钡陙?，上級有關(guān)部門在民族地區(qū)安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目投資計劃時，除高速公路全部由中央和省級財政承擔(dān)外，其他項目，一般都要求本地財政配套。由于民族地區(qū)絕大部分財政自給率很低，只能保“吃飯”，根本無力配套，使民族地區(qū)的建設(shè)項目往往得不到及時安排。

2、財政轉(zhuǎn)移支付力度小、不規(guī)范。民族區(qū)域自治法第62條規(guī)定：“隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長，上級財政逐步加大對民族自治地方財政轉(zhuǎn)移支付力度。”目前，上級財政對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付雖有較大增長，但仍不能滿足民族地區(qū)支出需求，部分專項轉(zhuǎn)移支付資金存在內(nèi)容交叉、分配過程不夠透明、資金下達不夠及時等問題。各地普遍要求加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。

3、資源開發(fā)補償規(guī)定不落實。民族區(qū)域自治法第65條規(guī)定：“國家在民族自治地方開發(fā)資源、進行建設(shè)的時候，應(yīng)當(dāng)照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經(jīng)濟建設(shè)的安排，照顧當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的生產(chǎn)和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償?！睓z查情況表明，這一規(guī)定未能得到很好執(zhí)行。在新疆、四川、內(nèi)蒙古等地資源開發(fā)中，民族地區(qū)輸出天然氣、煤炭等自然資源，得到的利益補償不但數(shù)量少，而且不規(guī)范。以新疆為例，1993年原油資源稅是12-14元/噸，當(dāng)時的油價是478元/噸，現(xiàn)在早已漲到3800元/噸，但原油資源稅仍然維持原標(biāo)準(zhǔn)；天然氣資源補償費率多年來也一直維持在1%。一些內(nèi)地大型企業(yè)集團在四川、內(nèi)蒙古等民族地區(qū)開發(fā)自然資源，不僅把稅收繳到總部所在的發(fā)達地區(qū)，而且不注重發(fā)揮帶動地方經(jīng)濟社會發(fā)展的作用，當(dāng)?shù)厝罕姷玫降膶嵒莶欢?，就業(yè)得不到照顧。對這種資源開發(fā)在民族地區(qū)，耕地占用、環(huán)境污染、地質(zhì)災(zāi)害、移民安置后的扶持都由民族地區(qū)承擔(dān)，而所得補償卻很少的做法，民族地區(qū)干部群眾反映強烈。

4、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護補償不到位。民族區(qū)域自治法第66條規(guī)定：“民族自治地方為國家的生態(tài)平衡、環(huán)境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償。”但這一規(guī)定目前還沒有落實到位。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護補償政策不完善，機制不健全，補償標(biāo)準(zhǔn)低，適用范圍小，造成項目區(qū)財政收入減少，群眾生活艱難。大量失地的生態(tài)移民、庫區(qū)移民，由于沒能得到應(yīng)有的補償和合理的安置，又重新返回到貧困行列。同時這一做法也不利于鞏固生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護已取得的成果。

5、配套法規(guī)建設(shè)需要加快進度。民族區(qū)域自治法第73條規(guī)定：“國務(wù)院及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在職權(quán)范圍內(nèi)，為實施本法分別制定行政法規(guī)、規(guī)章、具體措施和辦法。自治區(qū)和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務(wù)委員會結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，制定實施本法的具體辦法。”從檢查的情況看，這一規(guī)定落實不到位，突出表現(xiàn)在兩個方面，一是絕大多數(shù)的國務(wù)院相關(guān)部門至今沒有制定配套規(guī)章、措施和辦法；二是5個自治區(qū)的自治條例一直沒有出臺。這兩方面的配套立法工作進展緩慢，不但影響了整個配套法規(guī)建設(shè)進程，更直接影響了民族區(qū)域自治法和國務(wù)院若干規(guī)定的深入貫徹實施。

6、有些部門對民族地區(qū)的實際情況考慮不夠。民族區(qū)域自治法第54條規(guī)定：“上級國家機關(guān)有關(guān)民族自治地方的決議、決定、命令和指示，應(yīng)當(dāng)適合民族自治地方的實際情況。”各地反映，有些部門在制定、執(zhí)行政策時對民族地區(qū)的實際情況考慮不夠。比如，在安排“整村推進”扶貧工程資金時，沒有考慮到內(nèi)地與民族地區(qū)的差異，在標(biāo)準(zhǔn)上搞“一刀切”；在決定全國合并小學(xué)教學(xué)點時，沒有考慮到民族地區(qū)的特殊性，導(dǎo)致一些牧區(qū)的適齡兒童上學(xué)要跑上百公里，造成新的上學(xué)難；在錄用公務(wù)員尤其是司法人員工作中，實行準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)“一刀切”，致使一些民族地區(qū)公務(wù)員補充困難、司法人員不足的矛盾更加突出；在民族醫(yī)院制劑審批和管理中，沒有考慮其特殊性，存在審批內(nèi)容過多，程序過于復(fù)雜，審批費用偏高等現(xiàn)象，致使一些民族醫(yī)院制劑尚未得到藥監(jiān)部門的審批文號，受到限制使用。

三、檢查組的幾點建議

為了深入貫徹落實中央民族工作會議精神和黨的十六屆六中全會精神，促進我國民族地區(qū)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，加快全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建社會主義和諧社會的進程，結(jié)合民族地區(qū)普遍反映的困難和問題，對進一步貫徹實施好民族區(qū)域自治法，提出以下建議：

（一）進一步加強學(xué)習(xí)、提高認(rèn)識，增強貫徹民族區(qū)域自治法的責(zé)任感和自覺性

民族區(qū)域自治法是各族干部群眾、各級國家機關(guān)和各個單位都要遵循的準(zhǔn)則。黨的十六屆六中全會作出的關(guān)于構(gòu)建和諧社會的戰(zhàn)略部署，對進一步堅持完善民族區(qū)域自治制度、深入貫徹實施民族區(qū)域自治法，加快民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，提出了新的更高的要求。在構(gòu)建社會主義和諧社會的進程中，貫徹實施好民族區(qū)域自治法，對國家穩(wěn)定、民族繁榮、社會和諧具有重大意義。各級民族自治地方的上級國家機關(guān)，特別是制定政策的有關(guān)職能部門，要進一步加強學(xué)習(xí)，切實掌握黨的民族政策，熟悉相關(guān)法律規(guī)定，加強調(diào)查研究，深入了解民族地區(qū)的實情，強化依法履行職責(zé)意識，進一步提高搞好民族工作的自覺性。同時，要結(jié)合本次執(zhí)法檢查反映出來的困難和問題，對本部門已有的相關(guān)政策規(guī)定進行一次認(rèn)真清理，凡與中央精神和法律規(guī)定不一致的，要盡快加以調(diào)整，以維護社會主義民族法制的統(tǒng)一與權(quán)威，切實把民族區(qū)域自治法和國務(wù)院的若干規(guī)定落到實處。

（二）加大扶持力度、完善扶持措施，進一步促進民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展

科學(xué)發(fā)展是解決現(xiàn)階段我國民族問題的根本途徑。深入貫徹實施民族區(qū)域自治法，最根本的就是要幫助民族地區(qū)加快發(fā)展。針對檢查中反映的困難和問題，民族自治地方的上級國家機關(guān)應(yīng)進一步履行幫扶職責(zé)，整合幫扶資源，加大扶持力度，使全國各族人民共享改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)成果。

——要采取切實措施，幫助民族地區(qū)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展特色經(jīng)濟，培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)，搞好資源開發(fā)利用和生態(tài)建設(shè)，最大限度地將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。

——要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項目和資金進一步向民族地區(qū)傾斜，并切實落實配套資金的減免政策，以加快民族地區(qū)交通、水利、電力、通訊等建設(shè)，盡快解決農(nóng)牧區(qū)群眾“行路難”、“用水難”、“通訊難”等問題，不斷增強民族地區(qū)的發(fā)展后勁。

——要進一步加大對民族地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，并加強財政轉(zhuǎn)移支付工作的規(guī)范化、法制化建設(shè)。為更好地幫助民族地區(qū)解決財力上的困難，要在進一步完善專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法的同時，將各自治區(qū)、自治州、自治縣都統(tǒng)一納入中央對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍。

——要盡快建立資源開發(fā)和生態(tài)保護補償機制，按照誰開發(fā)誰補償、誰受益誰補償?shù)脑瓌t，明確補償范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序，落實補償政策，提高現(xiàn)有補償標(biāo)準(zhǔn)，以切實維護對國家生態(tài)環(huán)境保護和資源開發(fā)作出貢獻的民族地區(qū)的利益；在民族地區(qū)開發(fā)資源的大型企業(yè)，要切實做到帶動當(dāng)?shù)匕l(fā)展，促進當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，為當(dāng)?shù)厝罕娚a(chǎn)生活提供幫助。同時，要進一步重視民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護建設(shè)，加大天然林保護、防沙治沙、退耕還林還草、重點防護林等生態(tài)工程的投入力度，不斷改善民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境。國家有關(guān)部門要在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，就民族地區(qū)資源開發(fā)中的問題，包括資源補償稅的征收使用、生態(tài)環(huán)境補償費的標(biāo)準(zhǔn)和如何保護當(dāng)?shù)乩娴葐栴}作出具體規(guī)定。

——要進一步采取更加有效措施，加大對民族地區(qū)扶貧攻堅的扶持力度。要在落實原有扶貧政策措施的基礎(chǔ)上，通過中央和地方的共同努力，針對不同類型的貧困狀況，采取特殊措施，集中力量，整合資金，加大力度，系統(tǒng)改造，爭取在短期內(nèi)取得有效突破；要在少數(shù)民族貧困地區(qū)抓緊施行最低生活保障制度，對人均收入達不到低保標(biāo)準(zhǔn)的，由國家財政予以補足；對目前仍屬貧困并且還沒有完全解決飲水問題的新疆南疆、寧夏固原等地區(qū)，根據(jù)實際需要由中央財政撥付專項資金，在通過采取引水、打井等措施，幫助解決飲水問題的同時，加大扶持力度，促進發(fā)展，盡快實現(xiàn)脫貧。

——要召開專門會議總結(jié)、研究、部署對口支援工作，提出對口支援任務(wù)，明確對口支援職責(zé)，規(guī)范對口支援辦法，建立長期穩(wěn)定的幫扶機制，進一步加大對口支援力度。明確由國家發(fā)改委、國家民委和國務(wù)院扶貧辦作為協(xié)調(diào)部門，具體負責(zé)做好組織、協(xié)調(diào)、督促、落實等工作，以確保對口支援工作取得扎扎實實的成效。

（三）堅持以人為本、促進民族和諧，進一步加快民族地區(qū)的社會發(fā)展

以解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題為重點，著力發(fā)展社會事業(yè)、促進社會公平正義、建設(shè)和諧文化、完善社會管理、增強社會創(chuàng)造活力，走共同富裕道路，是構(gòu)建社會主義和諧社會的基本要求，也是促進民族地區(qū)社會發(fā)展的根本途徑。促進民族地區(qū)的社會發(fā)展，要將各項優(yōu)惠政策和資金投入進一步向農(nóng)牧區(qū)的教育、衛(wèi)生、文化、社會保障等公共服務(wù)傾斜，加大扶持力度。

——要在進一步加強基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育的同時，切實加強雙語教育，注重培養(yǎng)雙語教師，努力改善辦學(xué)條件。全面落實義務(wù)教育法和國務(wù)院有關(guān)規(guī)定，推進免費義務(wù)教育的實施，妥善解決民族地區(qū)“普九”欠賬問題。針對目前“一補”政策不到位、補貼標(biāo)準(zhǔn)偏低、縣級財政又無力承擔(dān)所需資金的情況，將“一補”經(jīng)費由國家和省級財政各承擔(dān)一半，并力爭在黨的十七大之前全面實施農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，使民族地區(qū)的各族群眾都能切實受到良好的教育，以提高少數(shù)民族的整體素質(zhì)。

——要進一步加強基層衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，培養(yǎng)和配備必需的醫(yī)務(wù)人員，扶持民族醫(yī)藥的發(fā)展，力爭在三年內(nèi)基本建立農(nóng)牧區(qū)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實解決“看病難”問題，使民族地區(qū)的各族群眾都能切實享受良好的預(yù)防保健和基本醫(yī)療服務(wù)。

——要針對“生活難”問題，注重建立農(nóng)牧區(qū)的社會保障制度，尤其要抓緊建立以最低生活保障和醫(yī)療救助為主要內(nèi)容的社會救助制度，保障人民群眾的基本生活。為有效解決民族地區(qū)大中專畢業(yè)生就業(yè)問題，有關(guān)地方政府以采取經(jīng)費補貼的方式，為待業(yè)、失業(yè)的少數(shù)民族大中專畢業(yè)生的就業(yè)安置提供幫助；有關(guān)機關(guān)、事業(yè)單位在招收錄用人員時，對少數(shù)民族大中專畢業(yè)生適當(dāng)放寬標(biāo)準(zhǔn)，特別是在考試錄用中，適當(dāng)降低錄取條件；對畢業(yè)后3年以上找不到工作的大中專畢業(yè)生，在登記失業(yè)的基礎(chǔ)上給予社會救濟。

——要進一步加快民族文化事業(yè)和廣播影視事業(yè)的發(fā)展步伐，切實注重挖掘、保護、發(fā)展民族傳統(tǒng)文化，不斷繁榮文化事業(yè)，盡快實現(xiàn)村村通廣播電視和農(nóng)村電影放映工程的目標(biāo)。為滿足少數(shù)民族文化生活的需要，有效防范外來文化的非法傳播和滲透，切實維護國家文化安全，建議國家設(shè)立專項資金，用于補助少數(shù)民族語言廣播電視節(jié)目翻譯和文字出版工作；由文化、宣傳等部門根據(jù)需要統(tǒng)一購買一些少數(shù)民族語言文字出版物和便攜式收音機，贈給民族地區(qū)的圖書館、文化站和少數(shù)民族群眾使用；繼續(xù)重視民族語言翻譯工作，使用民族語言的民族自治地方要為相關(guān)會議、文件提供翻譯；進一步加強少數(shù)民族語言文字的標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、規(guī)范化工作。

（四）切實加強配套法規(guī)建設(shè)，為民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展提供完備的法律保障

加快配套法規(guī)建設(shè)，對于推動民族區(qū)域自治法的深入貫徹實施，進一步堅持和完善民族區(qū)域自治制度，促進民族地區(qū)加快經(jīng)濟社會發(fā)展，具有重要意義。目前，除抓緊制定或完善有關(guān)省市的地方性配套法規(guī)和有關(guān)自治州、自治縣的自治條例外，應(yīng)重點做好兩方面的工作：一要盡快地制定國務(wù)院有關(guān)部門的配套規(guī)章；二要抓緊制定各自治區(qū)的自治條例。有關(guān)部門的配套規(guī)章關(guān)系中央民族工作會議精神的貫徹落實，關(guān)系民族區(qū)域自治法和國務(wù)院若干規(guī)定的貫徹實施，建議國務(wù)院協(xié)調(diào)有關(guān)部委盡快抓緊制定。國務(wù)院有關(guān)部委在制定本部門規(guī)章時，應(yīng)根據(jù)中央要求和法律法規(guī)的規(guī)定，一并系統(tǒng)考慮本次執(zhí)法檢查中民族地區(qū)所反映的困難和問題。各民族自治區(qū)的自治條例，是配套法規(guī)的重要組成部分，也是體現(xiàn)民族區(qū)域自治的重要標(biāo)志。在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的今天，無論是堅持依法治區(qū)，還是維護對外形象，都應(yīng)盡快制定各自治區(qū)的自治條例。中央民族工作會議對抓緊制定自治條例提出了明確要求，各自治區(qū)應(yīng)抓緊做好自治條例的制定工作。對這項工作，全國人大和國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)給予大力支持，并做好協(xié)調(diào)工作。

（五）不斷加強民族團結(jié)教育，進一步鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系

各級國家機關(guān)應(yīng)把民族團結(jié)教育納入經(jīng)常性工作之中，采取各種行之有效的方式，向廣大干部群眾宣傳馬克思主義民族理論和黨的民族政策，向全社會宣傳民族區(qū)域自治法。要牢牢把握各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，廣泛開展民族團結(jié)進步活動，鞏固和發(fā)展平等、團結(jié)、互助、和諧的社會主義民族關(guān)系，使各族人民和睦相處、和衷共濟、和諧發(fā)展。各級國家機關(guān)要增強大局意識和協(xié)調(diào)能力，及時、妥善地處理好影響民族關(guān)系的問題。要切實注重思想道德建設(shè)，在各族群眾中深入開展“八榮八恥”教育，通過大力倡導(dǎo)社會主義榮辱觀，倡導(dǎo)科學(xué)和文明生活方式，強化道德自律、提高文明水平。要緊密依靠各族干部群眾，堅決維護國家統(tǒng)一和民族團結(jié)，堅決打擊各種分裂破壞活動。要采取切實措施，有效抵御和防范國內(nèi)外敵對勢力利用民族宗教問題進行的滲透和破壞。

（六）加強監(jiān)督檢查，確保民族區(qū)域自治法各項規(guī)定落到實處

中央民族工作會議明確提出，要經(jīng)常檢查民族區(qū)域自治法貫徹執(zhí)行的情況，有針對性地研究和解決存在的問題。建議各級人大常委會按照中央民族工作會議的要求，經(jīng)常性地檢查民族區(qū)域自治法的貫徹實施情況，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的各種問題，督促有關(guān)部門及時加以整改。建議今后全國人大常委會每五年對民族區(qū)域自治法進行一次執(zhí)法檢查。建議國務(wù)院和地方各級政府定期聽取所屬職能部門貫徹實施民族區(qū)域自治法和國務(wù)院若干規(guī)定情況的工作匯報，對所屬民族工作部門，要在人員編制和工作條件方面給予大力支持，增加相應(yīng)工作經(jīng)費，強化工作手段，使他們在推進民族區(qū)域自治法的貫徹實施中能更好地發(fā)揮職能部門的作用。