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論文關(guān)鍵詞：行政主體；行政相對人；行政主體與行政相對人同等性；行政處罰；行政補(bǔ)償

論文摘要：行政主體與行政相對人在某些情形下應(yīng)當(dāng)同等，行政同等是憲政制度的要求也是現(xiàn)代法治的要求。支持行政主體與行政相對人同等的理論基礎(chǔ)是社會契約論和行政相對人的獨(dú)立性與行政的開放性的理念。行政主體與行政相對人并不是一概同等，只有在某些行政行為中才可以體現(xiàn)出來。比如行政補(bǔ)償、行政處罰、行政合同與行政收費(fèi)中，甚至在某些抽象行政行為中亦能體現(xiàn)。

實(shí)現(xiàn)行政主體與行政相對人同等應(yīng)當(dāng)使雙方的權(quán)利義務(wù)盡可能對等，通過課以行政方特定義務(wù)并賦予相對方一定權(quán)利，通過認(rèn)真貫徹行政公然原則，在行政程序中保障雙方的同等性，通過聽證、申辯等具體制度使雙方的同等具體化。

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政府與公民的關(guān)系是當(dāng)今社會公共行政和行政法制的一個主題。傳統(tǒng)的行政觀念是行政主體在行政法關(guān)系中處于主導(dǎo)地位，它決定著行政法關(guān)系的權(quán)利力與義務(wù)的內(nèi)容，具有國家權(quán)力的代言人的特征與相對人的關(guān)系是權(quán)力與服從、治理與被治理的關(guān)系。

從本質(zhì)上來說，行政機(jī)關(guān)與公民都享有獨(dú)立同等的主體資格。行政機(jī)關(guān)不因其代表國家從事行政治理活動就有高于公民的主體資格。公民亦不因其處于被治理者的地位,就不具有獨(dú)立主體資格而依附于行政機(jī)關(guān)。本文所講的行政主體與相對人同等是指行政主體與行政相對人的地位、行政活動以及行政救濟(jì)等若干領(lǐng)域同等。

一、行政主體與行政相對人同等的理論基礎(chǔ)

我們應(yīng)當(dāng)樹立行政機(jī)關(guān)與公民同等的觀念，“同等不只適用于公民之間,同樣也應(yīng)適用于行政機(jī)關(guān)與公民(或組織)之間。沒有行政機(jī)關(guān)與公民之間的同等,也就沒有社會同等、公民之間的同等；行政機(jī)關(guān)與公民間的不同等,只會使公民與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系更加緊張。”［1］

（一）從行政權(quán)力的來源看

按照古典自然法的觀點(diǎn),國家是公民讓渡一部分權(quán)利而形成的。程序上民眾一旦授權(quán)給政府,行政權(quán)力便具有了對社會利益、資源進(jìn)行權(quán)威性分配的正當(dāng)性地位,這樣的國家和組織行使權(quán)力才有正當(dāng)性。國家不得借國家利益和社會公共利益而隨意侵犯公民的權(quán)利。盧梭曾說:“權(quán)利同等及其所產(chǎn)生的正義概念乃是出自每個人對自己的偏私,因而也就是出自人的天性?！保?］對人的欲看不是通過縱向的等級制度來限制,而應(yīng)通過橫向的相互尊重與同等對待來限制。

（二）是憲政制度的要求

憲政是以憲法為條件,以***政治為核心,以法治為基石,以保障人權(quán)為目的政治形態(tài)或政治過程。憲政要求保障人權(quán)和自由以及尊重人的價值和尊嚴(yán)。我國《憲法》第33條規(guī)定:“公民在法律眼前一律同等?！边@一原則同樣也適用于政府與公民之間。只有在人人同等的情況下,憲政才被有意識地加以發(fā)展。自由和同等是憲政的終極關(guān)懷,也是最高理想。行政機(jī)關(guān)一向處于上風(fēng)地位,對其進(jìn)行限制是理性的表現(xiàn),同等是對政府的最好限制。

以國家權(quán)力為本位的政治體制向以公民權(quán)利為本位的政治體制轉(zhuǎn)變,亦是身份社會向契約社會的轉(zhuǎn)變。“商品經(jīng)濟(jì)是憲政文化得以產(chǎn)生的土壤,在此土壤之上,個人利益與公共利益都同等化為法權(quán)，并授予個人對抗政府侵害的訴權(quán)和賠償權(quán)等權(quán)利”［3］。

（三）行政相對人的獨(dú)立性與行政的開放性

現(xiàn)代行政法有如下特點(diǎn)：(1)從行政相對人方面講，行政相對人具有獨(dú)立的主體資格；(2)從行政方面來講，現(xiàn)代行政呈開放性，具有吸納行政相對人意見的可能性。以上兩方面是辯證同一、相輔相成的,表現(xiàn)最突出的一點(diǎn)便是行政相對人的參與性。行政相對人不是從屬主體而是具有獨(dú)立的主體資格和享有權(quán)利義務(wù)的主體。“假如沒有獨(dú)立性，行政相對人的意志就難以得到尊重，當(dāng)然自由就更無法談起?！保?］公眾參與有利于行政相對人維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益,有利于保證行政政策、行政決定的順利貫徹執(zhí)行。有利于消除歧視,保障社會公正；有利于加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)視。

（四）從法治理念分析

法治理念包含著對行政權(quán)力的限制,政府與人民同等,追求對人性尊嚴(yán)與人權(quán)的保護(hù)。政府與公民在法律眼前一律同等,二者應(yīng)將法律內(nèi)化為內(nèi)心的一種信念?！胺ㄖ卫砟钆c同等理念有異曲同工之妙,法治是同等理念賴以成長的土壤”［5］。

一般情況下，行政主體與行政相對人不同等。行政主體是社會事務(wù)的治理者，行政相對人是被治理者。但在特殊情況下二者可以同等“行政法由于其價值取向的公益性,在實(shí)體上對于行政主體與相對人權(quán)利義務(wù)配置的不對等性也具有其必要性,但是這種實(shí)體權(quán)利義務(wù)上的不對等性并不構(gòu)成否定二者同等地位的條件”［6］。行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)節(jié)、行政獎勵、行政資助等柔性的非強(qiáng)制行政方式的廣泛運(yùn)用,極大地改善了行政主體與相對人之間的關(guān)系,它能夠促使行政相對人對行政活動的主動參與和積極配合,是***行政、文明行政、寬容行政與高效行政的體現(xiàn)。非強(qiáng)制行政方式適用的空間越廣闊,雙方合作的程度越高,對抗與沖突的情形就會愈少,有助于推動行政法治的發(fā)展。

二、行政主體與相對人同等的適用范圍

同等權(quán)的實(shí)現(xiàn)有利于相對方利益的實(shí)現(xiàn)，每個人都是自己利益的最佳判定者。賦予相對方與行政方同等的法律地位,他就可以獨(dú)立自主的反映自己的意志,通過與行政方的同等協(xié)商,才能調(diào)動其積極性與主動性,更好的實(shí)現(xiàn)自身權(quán)益并有效監(jiān)視行政權(quán)的行使。

治理性質(zhì)的行政行為主要有以下幾種：行政許可（“行政主體應(yīng)行政相對方的申請，通過頒發(fā)許可證、執(zhí)照等形式，依法賦予行政相對方從事某種活動的法律資格或?qū)嵤┠撤N行為的法律權(quán)利的行政行為”［7］）；行政確認(rèn)（“行政主體依法對相對方的法律地位、法律關(guān)系和法律事實(shí)進(jìn)行甄別、給于確定、認(rèn)可、證實(shí)并予以宣告的具體行政行為”［8］。）；行政監(jiān)視，即行政主體以法定職權(quán)，對相對方遵遵法律法規(guī)規(guī)章，執(zhí)行行政命令、決定的情況進(jìn)行檢查、了解、監(jiān)視的行政行為；行政強(qiáng)制等行政行為。這些行政行為更多的體現(xiàn)了行政治理職能，行政相對人在參與時一般無法發(fā)揮同等性。

1、行政補(bǔ)償過程要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的同等性

隨意變更或撤銷行政許可的，應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人補(bǔ)償，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍方面雙方應(yīng)當(dāng)同等協(xié)商。行政機(jī)關(guān)違法對相對人造成損失的應(yīng)當(dāng)給予賠償，《國家賠償法》規(guī)定“賠償請求人要求賠償應(yīng)當(dāng)先向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)提出，也可以在

*。申請行政復(fù)議和提起行政訴訟是一并提出?！豹?/p>

這是在行政主體違法的情況下對作出的行政行為給與補(bǔ)償，某些情況下，行政行為正當(dāng)?shù)囊惨o與補(bǔ)償：以前的行政征收是指行政主體根據(jù)法律規(guī)定，以強(qiáng)制取得相對方財產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為，是一種無償行為。2004年憲法修正案作出規(guī)定“行政征收應(yīng)當(dāng)給于適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。”

2、行政處罰的過程也要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的同等性，行政處罰分為人身自由罰，我國規(guī)定的限制人身自由的處罰有行政拘留和勞動教養(yǎng)，大多數(shù)國家規(guī)定限制人身自由的行政處罰需要經(jīng)過聽證程序。行為罰，指限制和剝奪違法相對方某種行為能力或資格的處罰措施，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證、執(zhí)照等。財產(chǎn)罰是適用較普遍的一種行政處罰方式。行政處罰的程序包括立案、調(diào)查取證、聽取申辯與聽證，行政主體在做出行政處罰前裁決前，應(yīng)告知相對人：根據(jù)調(diào)查情況預(yù)備對其做出處罰裁決的理由和依據(jù)。

3、行政收費(fèi)及行政合同，行政收費(fèi)的正當(dāng)性在于它的特別交易性，諸如放射物處置費(fèi)；建筑垃圾處理費(fèi)；登記費(fèi)；國有土地、礦產(chǎn)資源使用費(fèi)、排污費(fèi)等不同于一般的市場等價交易，也不能說其具有補(bǔ)償性。行政行為在此又一次體現(xiàn)了行政主體與行政相對人的同等性“為保障稅收和收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性，必須在行政征收領(lǐng)域確立和張揚(yáng)法治理念：未經(jīng)人們或其代表的同意，不得征稅、收費(fèi)或以其它形式剝奪公民、法人和其他組織的正當(dāng)財產(chǎn)”。行政合同也要遵循民法中的合同理念，貫徹同等精神。

4、某些抽象行政行為，在行政立法的過程中也需要體現(xiàn)行政主體與行政相對人的同等，由于“同等不再僅僅意味著法律適用上的同等，社會成員已產(chǎn)生獲取立法同等的新的渴看”［9］。

三、行政主體與相對人同等的途徑

如何才能實(shí)現(xiàn)行政主體與相對人同等？筆者以為需要讓相對人真正參與到行政決策過程，在行政主體與行政相對人在充分的博弈基礎(chǔ)上做出決策。

首先，課以行政方特定義務(wù)并賦予相對方一定權(quán)利而使行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)性權(quán)利的行使合乎理性,排斥行政恣意,保證由此而為的行政決定最具有效益,限制行政恣意制度和保障同等協(xié)商制度。通常告知制度、說明理由制度、回避制度、透明公然制度等是其具體制度?！八鼈兯N(yùn)含的程序上的權(quán)利與義務(wù)分配強(qiáng)化了相對方制約行政恣意的能力,促使了上述抗衡同等狀態(tài)的形成”［10］。

其次，通過行政程序使同等成為看得見的同等。當(dāng)事人參與是行政程序公正的基本標(biāo)準(zhǔn)之一，在沒有當(dāng)事人參與的情況下作出有關(guān)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的決定本身就是缺乏公正的，更不用談結(jié)果的公正性。行政當(dāng)事人參與行政程序，可以提出自己的主張和有利于自己的證據(jù)，進(jìn)行辯論促使行政主體作出有利于自己的行政決定。而且更輕易接受裁判結(jié)果。例如《行政處罰法》賦予了當(dāng)事人知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護(hù)權(quán)等，通過陳述、申辯、質(zhì)證、聽證等一系列程序性權(quán)利，明確了相對人在行政處罰過程中的主體地位。以防止行政主體濫用行政處罰權(quán)，保護(hù)當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益。該法第42條首次規(guī)定了聽證制度“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。聽證是指國家機(jī)關(guān)作出決定之前，聽取與該決定有利害關(guān)系確當(dāng)事人的意見的活動?！奥犠C制度是現(xiàn)代行政程序的關(guān)鍵性制度,是指行政主體在做出影響行政相對人權(quán)益的決定前由相對人表述意見、提供證據(jù)的程序以及行政主體聽取意見、接受證據(jù)的程序所構(gòu)成的法律制度”［11］。

最后，充分履行行政公然原則，否定內(nèi)部文件的效力。新的時代要求我們必須履行這一原則，我國已加進(jìn)世界貿(mào)易組織，該組織的規(guī)則要求“沒有公然的政策和措施不得實(shí)施”；行政處罰法也規(guī)定了“不公然的法律法規(guī)、規(guī)章不得作為處罰依據(jù)”。不僅法律法規(guī)要公然，其制定過程也要公然，凡是與法律法規(guī)等有利害關(guān)系的人都有權(quán)利參與他們的制定過程，比如價格聽證制度以及地方立法中經(jīng)常使用的聽證制度，這也是行政主體與行政相對人同等的基本表現(xiàn)。

結(jié)語：傳統(tǒng)行政法是建立在人民對政府的懷疑與不信任的理念基礎(chǔ)之上的。在權(quán)力行使中,行政主體與行政相對人處于相互對立的地位,行政活動假如得不到行政相對人的配合與支持,權(quán)力活動就可能表現(xiàn)出強(qiáng)制性的暴力(或者軟弱無力的狀況)。我國的行政法,是建立在國家利益、集體利益與個人利益三者一致的理論假設(shè)基礎(chǔ)上的,夸大個人利益應(yīng)服從集體利益和國家利益。這一假設(shè)條件下的行政法,突出了行政權(quán)力色彩,夸大了行政相對人的盡對服從,未給予行政相對人的利益以應(yīng)有的保護(hù),從而在實(shí)際行政治理活動中也產(chǎn)生了行政相對人與行政主體相互敵對的局面:抗拒與消極抵制。我們應(yīng)當(dāng)以合作取代沖突。通過合意的契約手段或者在充分尊重***的理念支配下行政,則易獲取行政相對人的通力合作,從而便于行政職能的實(shí)現(xiàn)。

注釋：

［1］張春莉、楊解君《論行政法的同等理念—概念與觀念》，文史哲，2005年第5期(總第290期)。

［2］盧梭《社會契約論》商務(wù)印書館出版2003年版，第29頁

［3］張紅艷、孫軍帥：《同等理念在現(xiàn)代行政法中的塑構(gòu)》，衡陽師范學(xué)院學(xué)報，2005年第26卷第5期。

［4］張紅艷、孫軍帥：《同等理念在現(xiàn)代行政法中的塑構(gòu)》，衡陽師范學(xué)院學(xué)報，2005年第26卷第5期。

［5］范文進(jìn),陳亞玲：《行政契約中的同等權(quán)及其制度保障》，邢臺學(xué)院學(xué)報，第20卷第4期。