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論文關(guān)鍵詞：計(jì)劃裁量；裁量基準(zhǔn)；公眾參與；決策咨詢；司法審查

論文摘要：隨著國家權(quán)力的擴(kuò)張，行政計(jì)劃得到廣泛的應(yīng)用。因此，對于行政計(jì)劃制定過程中存在的廣泛的裁量權(quán)，需要相應(yīng)建立一套完整的規(guī)制體系。在行政規(guī)制方面，可以采取公道分權(quán)、制定裁量基準(zhǔn)、加強(qiáng)公眾參與、引進(jìn)決策咨詢、建立評估體系等方式。在司法規(guī)制方面，可以考慮將某些計(jì)劃裁量過程中違反法定程序要求的，納進(jìn)司法審查范圍。

一、題目的提出

行政計(jì)劃，通常也稱為規(guī)劃，是指行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，針對履行行政職能所需解決的題目，對有關(guān)方法、步驟或措施等所做的設(shè)計(jì)與規(guī)劃。相比行政許可、行政處罰等典型的行政活動方式，行政計(jì)劃直到晚近才進(jìn)進(jìn)行政法學(xué)研究的視野。但是，事實(shí)上，行政計(jì)劃“并非現(xiàn)代現(xiàn)象，以前也有，只不過是其重要性在現(xiàn)代明顯增加”。二戰(zhàn)以后，各國的國家職能從過往消極的秩序行政，擴(kuò)張至向公民提供“生存照顧”。面對可供使用的資源和資金的稀缺，社會中各種利益的分化，各級行政機(jī)關(guān)開始更多地通過制定行政計(jì)劃，這一現(xiàn)象已經(jīng)成為現(xiàn)代行政的突出特點(diǎn)。

當(dāng)然，行政計(jì)劃的制定和實(shí)施過程涉及對多元利益的調(diào)整，而在具體內(nèi)容上又富有專門的技術(shù)性和政策性因素的判定。這種雙重屬性決定了行政計(jì)劃具有區(qū)別于其他行政活動方式的突出特點(diǎn)，即計(jì)劃的編制和執(zhí)行過程中存在廣泛的創(chuàng)造空間，即“計(jì)劃裁量”。假如不進(jìn)行有效規(guī)制，計(jì)劃裁量權(quán)就有被濫用或誤用的可能。行政計(jì)劃實(shí)踐中出現(xiàn)的利益調(diào)整不公道侵害行政相對人利益，缺乏對行政相對人完備、有效的救濟(jì)機(jī)制等諸多題目就是很好的例子。因此，如何堅(jiān)持行政法治的原則，研究建立計(jì)劃裁量權(quán)的規(guī)制體系，在當(dāng)下顯得尤為迫切。

二、計(jì)劃裁量權(quán)的行政規(guī)制

誠如國外學(xué)者所說的“行政法被裁量術(shù)語統(tǒng)治著”、“行政法即是裁量法”。在實(shí)際行政法實(shí)踐中，特別是面對日益復(fù)雜且多元的現(xiàn)代社會，行政機(jī)關(guān)具有更多裁量的權(quán)力。如何確?！昧空x’是行政法所需要面對的一個(gè)普遍性題目。實(shí)踐中，各國對計(jì)劃裁量通常采取事前控制、事中控制、與事后控制并用的手段。

(一)事前控制

1、完善計(jì)劃治理分權(quán)

所謂事前控制，即為授權(quán)控制，是指法律賦予某一行政機(jī)關(guān)某一項(xiàng)自由裁量權(quán)時(shí)，應(yīng)有一定的范圍的限制，不能授予其漫無邊際的自由裁量權(quán)。“根據(jù)傳統(tǒng)的法律保存論，難以要求非拘束性行政計(jì)劃必須有法律根據(jù)，但是，從行政計(jì)劃在現(xiàn)實(shí)中的重大性能來看，是不應(yīng)該使其完全脫離法律統(tǒng)制的，一般以為，為防止行政廳任意制定行政計(jì)劃，制約行政廳的計(jì)劃裁量權(quán)，行政計(jì)劃最最少要求有組織法上的根據(jù)?！?/p>

英國政府不僅制定國家的法規(guī)政策，而且有權(quán)干預(yù)地方政府的規(guī)劃編制和規(guī)劃治理，并可指派督察員直接受理各地的規(guī)劃上訴，在當(dāng)?shù)刂鞒忠?guī)劃聽證會并進(jìn)行相應(yīng)的協(xié)調(diào)。法國為了加強(qiáng)對自然文化遺產(chǎn)保護(hù)和城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)管工作，設(shè)立了國家建筑師駐省代表處制度。代表處直接參與市鎮(zhèn)按程序編制、修訂、審核地方規(guī)劃的各項(xiàng)工作。全國100個(gè)國家建筑師駐省代表處每年要60萬條意見，包括對建設(shè)工程申請?zhí)岢觥皬?qiáng)制性意見”或“非強(qiáng)制性意見”。這些意見在一定程度上約束了頒發(fā)許可證的權(quán)力機(jī)構(gòu)(主要是市長)。

在完善治理分權(quán)體制方面，縱向上，我國已經(jīng)建立了三級三類規(guī)劃治理體系。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃按行政層級分為國家級規(guī)劃、省(區(qū)、市)級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃；按對象和功能種別分為總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃。而在橫向的分權(quán)上，目前的做法是：編制規(guī)劃前，必須認(rèn)真做好基礎(chǔ)調(diào)查、信息搜集、課題研究以及納進(jìn)規(guī)劃重大項(xiàng)目的論證等前期工作，及時(shí)與有關(guān)方面進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)。編制國家級專項(xiàng)規(guī)劃，編制部分要擬訂規(guī)劃編制工作方案，明確規(guī)劃編制的必要性、銜接單位、論證方式、進(jìn)度安排和批準(zhǔn)機(jī)關(guān)等，并送有關(guān)部分進(jìn)行協(xié)調(diào)。

2、確立利益衡量原則

各國在規(guī)劃編制之前，往往會在立法上規(guī)定相關(guān)利益衡量的要求。例如德國《建想法典》(Bauge-setzbuch，簡作BauGB)第1條第6款就規(guī)定：“在制定建設(shè)治理計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)權(quán)衡各種彼此相反和相容的公共和私人利益?！痹诘聡摹兑?guī)劃法》中更夸大保護(hù)、維持和發(fā)展生態(tài)環(huán)境和自然景觀，包括水域和林木等，其中特別是要符合高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)要求，承擔(dān)對于子孫后代的社會責(zé)任。為了保證規(guī)劃內(nèi)容的真正實(shí)施，尤其是工程性基礎(chǔ)設(shè)施和社會性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，要求土地所有者在自由支配土地的同時(shí)承擔(dān)維護(hù)公共利益的約束性義務(wù)，并通過有力的法律措施予以保障。英國2004年的《規(guī)劃和強(qiáng)制性收購法》，夸大區(qū)域空間戰(zhàn)略和地方規(guī)劃中都應(yīng)堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的原則。該法通過對公眾參與的制度設(shè)計(jì)來保證公眾利益能夠在規(guī)劃過程中得到反映，并廢止了皇室在土地使用規(guī)劃上的特權(quán)和有利于開發(fā)商的土地購買和建造方式，要求用新的補(bǔ)償機(jī)制來加快處理土地的強(qiáng)制性獲取。臺灣地區(qū)出臺的《“行政院”所屬各機(jī)關(guān)中長程計(jì)劃編審辦法》第13條也對計(jì)劃編制中需要審查和衡量的事項(xiàng)所作明確的列舉行規(guī)定。

而在我國，國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》中明確規(guī)定了規(guī)劃編制中應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀；堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，遵循自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律；堅(jiān)持科學(xué)化、***化，廣泛聽取社會各界和人民群眾的意見；堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，加強(qiáng)各級各類規(guī)劃之間的銜接和協(xié)調(diào)……”。

3、制定規(guī)劃裁量基準(zhǔn)

通常，行政執(zhí)法者在行政法律規(guī)范沒有提供要件一效果規(guī)定，或者固然提供了要件一效果規(guī)定但據(jù)此不足以獲得處理具體行政案件所需之完整的判定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，按照立法者意圖、在行政法律規(guī)范所預(yù)定的范圍內(nèi)、以要件一效果規(guī)定的形式設(shè)定的判定標(biāo)準(zhǔn)。這種形式就被叫做裁量基準(zhǔn)。同樣，行政計(jì)劃制定者為了實(shí)現(xiàn)立法所要求的政策目的，在立法者沒有提供明確的價(jià)值判定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，負(fù)有責(zé)無旁貸的判定義務(wù)。因此，頒布裁量基準(zhǔn)，也是控制行政計(jì)劃裁量權(quán)的一種重要形式。例如，福建省泉州市自2002年7月1日開始試行《泉州市城市規(guī)劃治理技術(shù)規(guī)定》，對城市用地的分類與適建范圍、建筑容量控制指標(biāo)、建筑間距與建筑退讓紅線控制等方面作了規(guī)定，“這標(biāo)志著泉州市城市建設(shè)審批和建筑工程的規(guī)劃裁量將更加嚴(yán)格?！贝撕?，陜西、上海、江蘇和成都、溫州、合肥、濟(jì)南等省市也都相繼出臺了類似的城市規(guī)劃治理技術(shù)規(guī)定，作為規(guī)劃裁量的基準(zhǔn)。

(二)事中控制

所謂事中控制，即主要為行政計(jì)劃的程序控制，這一方式正逐漸成為各國控制行政計(jì)劃的主要發(fā)展趨勢。在我國過往的立法中，由于重實(shí)體輕程序以及條文宜粗不宜細(xì)的傳統(tǒng)，有關(guān)行政計(jì)劃的法律規(guī)范往往對程序要求著墨甚少，近年來才這一題目才有所改善。例如，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》(國發(fā)

5]33號)和《國家級專項(xiàng)規(guī)劃治理暫行辦法》(發(fā)改規(guī)劃794號)等開始對規(guī)劃編制的具體程序作了明確規(guī)定。綜合來講，我國未來在立法上還需要從以下三個(gè)方面加強(qiáng)規(guī)劃程序規(guī)定，完善對規(guī)劃裁量權(quán)的事中控制。

1、規(guī)劃編制的公眾參與

加強(qiáng)規(guī)劃編制中的公眾參與已經(jīng)成為各個(gè)國家和地區(qū)的共同趨勢。西歐和日本等發(fā)達(dá)國家的規(guī)劃法中都夸大要不斷完善公眾參與規(guī)劃的法律制度。英國1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》就有答應(yīng)公眾對城市規(guī)劃發(fā)表意見和建議的規(guī)定；1990年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》則對結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃這兩種主要的規(guī)劃形式，分別制定了公眾參與的法定程序。2004年的《規(guī)劃和強(qiáng)制性收購法》明確規(guī)定，在主要的地方規(guī)劃政策文件中，必須包括一份“社區(qū)參與申明”，表明公眾參與了從規(guī)劃制定開始的一系列活動。我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第164條規(guī)定，行政計(jì)劃有關(guān)一定地區(qū)土地之特定利用或重至公共設(shè)施之設(shè)置，涉及多數(shù)不同利益之人及多數(shù)不同行政機(jī)關(guān)權(quán)限者，確定其計(jì)劃的裁決，應(yīng)經(jīng)公然及聽證程序。

具體的公眾參與內(nèi)容可以包括征求部分意見、公眾意見和人大、政協(xié)的意見或者召開聽證會(公聽會)。如國務(wù)院的文件中就明確要求，各級各類規(guī)劃應(yīng)視不同情況，征求本級人民政府有關(guān)部分和下一級人民政府以及其他有關(guān)單位、個(gè)人的意見。除涉及國家秘密的外，規(guī)劃編制部分應(yīng)當(dāng)公布規(guī)劃草案或者舉行聽證會，聽取公眾意見。國務(wù)院發(fā)展改革部分、省(區(qū)、市)人民政府發(fā)展改革部分在將國家總體規(guī)劃、省(區(qū)、市)級總體規(guī)劃草案送本級人民政府審定前，要認(rèn)真聽取本級人民代表大會、政治協(xié)商會議有關(guān)專門委員會的意見，自覺接受指導(dǎo)。當(dāng)然，規(guī)劃編制機(jī)關(guān)首先應(yīng)將規(guī)劃草案公布令公眾知悉。這也是確保民眾監(jiān)視和有效參與行政計(jì)劃制定的條件。

3、規(guī)劃編制的決策咨詢

與其他的行政行為相比，規(guī)劃行為往往涉及更多、更復(fù)雜的專業(yè)領(lǐng)域，需要調(diào)和各種公私利益沖突，甚至包括政策上的不同考量，規(guī)劃決策咨詢也正是為了抑制計(jì)劃裁量權(quán)，確保規(guī)劃行政的科學(xué)性和***性，而出現(xiàn)的作為裝置的程序。由于對行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行政治和司法監(jiān)視的人可以獲得包含咨詢委員會的審議結(jié)果的行政記錄。假如行政官員采取的行為與咨詢委員會的建議不一致，并且不能對此改變給出充分的解釋，監(jiān)視者就更可能來修正或推翻此決定。例如，假如行政官員依靠的是咨詢委員會以為不可靠的數(shù)據(jù)，那么那些行政決定的審查者就更可能對該決定作出嚴(yán)格縝密的審查。

近年來，決策***化、科學(xué)化的呼聲日漸升高，規(guī)劃決策咨詢制度的實(shí)踐也越加廣泛，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》規(guī)定，實(shí)行編制規(guī)劃的專家論證制度。為充分發(fā)揮專家的作用，進(jìn)步規(guī)劃的科學(xué)性，國務(wù)院發(fā)展改革部分和省(區(qū)、市)人民政府發(fā)展改革部分要組建由不同領(lǐng)域?qū)＜医M成的規(guī)劃專家委員會，并在規(guī)劃編制過程中認(rèn)真聽取專家委員會的意見。規(guī)劃草案形成后，要組織專家進(jìn)行深進(jìn)論證。對國家級、省(區(qū)、市)級專項(xiàng)規(guī)劃組織專家論證時(shí)，專項(xiàng)規(guī)劃領(lǐng)域以外的相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覒?yīng)當(dāng)不少于1/3。規(guī)劃經(jīng)專家論證后，應(yīng)當(dāng)由專家出具論證報(bào)告。國家發(fā)改委制定的《國家級專項(xiàng)規(guī)劃治理暫行辦法》第13條也對規(guī)劃論證過程中的專家參與做了具體規(guī)定。

3、規(guī)劃編制的協(xié)調(diào)銜接

規(guī)劃編制過程中，還需要留意明確規(guī)劃與法律、規(guī)劃與規(guī)劃之間的銜接與協(xié)調(diào)。

首先，法律的位階要高于規(guī)劃，規(guī)劃編制過程中要留意是否遵守立法者的要求從事利益衡量。立法者可能會在計(jì)劃授權(quán)規(guī)范中，對計(jì)劃所涉及的利益關(guān)系，預(yù)先確定的優(yōu)先順序，以法律條文的形式要求特定利益應(yīng)予保障或?qū)崿F(xiàn)。此外，立法者還可能在法律條文中明確規(guī)定規(guī)劃編制過程中需要留意的事項(xiàng)，即學(xué)理上所稱的“具指示功能的計(jì)劃方針”。規(guī)劃編制過程需要符合上述的要求。其次，規(guī)劃之間在位階上也有不同?？傮w計(jì)劃和上位規(guī)劃，基于法規(guī)范的位階性以及行政內(nèi)部的治理監(jiān)視關(guān)系，對專項(xiàng)計(jì)劃和下位計(jì)劃的內(nèi)容具有盡對的拘束力。因此，規(guī)劃銜接要遵循專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃服從本級和上級總體規(guī)劃，下級政府規(guī)劃服從上級政府規(guī)劃，專項(xiàng)規(guī)劃之間不得相互矛盾的原則。編制跨省(區(qū)、市)區(qū)域規(guī)劃，還要充分考慮土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃等相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃的要求。

(三)事后控制

1、加強(qiáng)規(guī)劃的審批治理

首先，規(guī)范審批內(nèi)容。規(guī)劃編制部分向規(guī)劃批準(zhǔn)機(jī)關(guān)提交規(guī)劃草案時(shí)應(yīng)當(dāng)報(bào)送規(guī)劃編制說明、論證報(bào)告以及法律、行政法規(guī)規(guī)定需要報(bào)送的其他有關(guān)材料。其中，規(guī)劃編制說明要載明規(guī)劃編制過程，征求意見和規(guī)劃銜接、專家論證的情況以及未采納的重要意見和理由。

其次，明確審批權(quán)限。總體規(guī)劃草案由各級人民政府報(bào)同級人民代表大會審議批準(zhǔn)。關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展全局、需要國務(wù)院審批或者核準(zhǔn)重大項(xiàng)目以及安排國家投資數(shù)額較大的國家級專項(xiàng)規(guī)劃，由國務(wù)院審批；其他國家級專項(xiàng)規(guī)劃由國務(wù)院有關(guān)部分批準(zhǔn)，報(bào)國務(wù)院備案?？缡?區(qū)、市)的區(qū)域規(guī)劃由國務(wù)院批準(zhǔn)。

2、對規(guī)劃的評估與調(diào)整

行政計(jì)劃的特點(diǎn)在于，它不僅是根據(jù)當(dāng)時(shí)社會條件來擬訂，更必須針對未來發(fā)展預(yù)作規(guī)劃，因此假使社會條件變化，或者發(fā)現(xiàn)原來猜測的錯(cuò)誤，自應(yīng)答應(yīng)修正計(jì)劃內(nèi)容，以貫徹計(jì)劃目的的實(shí)現(xiàn)。因此，首先必須建立規(guī)劃評估制度。規(guī)劃編制部分要在規(guī)劃實(shí)施過程中適時(shí)組織開展對規(guī)劃實(shí)施情況的評估，及時(shí)發(fā)現(xiàn)題目，認(rèn)真分析產(chǎn)生題目的原因，提出有針對性的對策建議。評估工作可以由編制部分自行承擔(dān)，也可以委托其他機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。評估結(jié)果要形成報(bào)告，作為修訂規(guī)劃的重要依據(jù)。有關(guān)地區(qū)和部分也要密切跟蹤分析規(guī)劃實(shí)施情況，及時(shí)向規(guī)劃編制部分反饋意見。其次，應(yīng)當(dāng)適時(shí)對規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和修訂。經(jīng)評估或者因其他原因需要對規(guī)劃進(jìn)行修訂的，規(guī)劃編制部分應(yīng)當(dāng)提出規(guī)劃修訂方案。總體規(guī)劃涉及的特定領(lǐng)域或區(qū)域發(fā)展方向等內(nèi)容有重大變化的，專項(xiàng)規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃也要相應(yīng)調(diào)整和修訂。值得鑒戒的是，《深圳市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制和實(shí)施辦法》中規(guī)定，發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施環(huán)境和條件已發(fā)生重大變化，或者規(guī)劃的主要目標(biāo)已明顯無法實(shí)現(xiàn)的，規(guī)劃編制單位應(yīng)當(dāng)組織對規(guī)劃進(jìn)行評估，提出繼續(xù)實(shí)施、調(diào)整規(guī)劃內(nèi)容和實(shí)施步驟或者終止實(shí)施的意見，并按照相應(yīng)規(guī)劃的編制程序批準(zhǔn)。

三、計(jì)劃裁量權(quán)的司法規(guī)制

對行政計(jì)劃裁量權(quán)的全程控制，可以有效地減少裁量權(quán)被濫用的幾率，盡管如此，我們?nèi)匀粺o法擔(dān)保完全避免裁量權(quán)出現(xiàn)錯(cuò)用或?yàn)E用的可能。這時(shí)，法律還可以設(shè)置司法救濟(jì)程序這一正義的最后一道防線，以保障人民的權(quán)利。某種意義上講，這也是對計(jì)劃裁量權(quán)的一種司法規(guī)制。

(一)行政計(jì)劃糾紛與司法救濟(jì)

行政計(jì)劃的出現(xiàn)和廣泛運(yùn)用難免會在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中引發(fā)各種糾紛，通常解決糾紛的渠道有行政機(jī)關(guān)自我解決，或由權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行處理和由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決等形式。由于訴訟解決是目*前最為常用和有效的方式。這里主要就行政計(jì)劃的訴訟救濟(jì)進(jìn)行先容。大致說來有關(guān)行政計(jì)劃的糾紛對象可以區(qū)分為對行政計(jì)劃裁量結(jié)果和行政計(jì)劃裁量過程這兩種類型，兩者的解決方法有所不同：

1、對行政計(jì)劃裁量結(jié)果不服的訴訟救濟(jì)

對于行政計(jì)劃裁量結(jié)果，即行政計(jì)劃具體內(nèi)容的不服，是否可以提起訴訟?從各國的司法實(shí)踐看，目前大多以為只有針對行政處分(相當(dāng)于國內(nèi)的具體行政行為)才能提起訴訟。事實(shí)上，它也是各國司法制度的共同做法，而對認(rèn)定行政處分的要件規(guī)定一般有三：其一，具有公權(quán)力性。其二，發(fā)生具體的法效果。其三，所發(fā)生的紛爭具備的成熟性。對照上述三項(xiàng)要件，后兩項(xiàng)要件輕易成為對行政計(jì)劃提起訴訟的障礙。由于行政計(jì)劃在時(shí)間上具有動態(tài)展開的要素，內(nèi)容上具有非完結(jié)性和留有一定的余地，所以通常預(yù)定要由后續(xù)行為來將權(quán)利義務(wù)關(guān)系具體化。基于上述的特點(diǎn)，一般不以為抽象的基本計(jì)劃是對特定個(gè)人的具體處分，因而欠缺訴訟的成熟性。

從我國的實(shí)踐來看，目前還沒有制定行政程序法或計(jì)劃法對行政計(jì)劃內(nèi)容本身能否提起訴訟，其原因也在于我國的《行政訴訟法》第12條的規(guī)定——人民法院不受理對“公民、法人或者其他組織對行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令”即抽象行政行為提起的訴訟。而行政計(jì)劃內(nèi)容上多數(shù)情況下都不是針對特定行政相對人的權(quán)利義務(wù)的，所以我國目前還不能針對行政計(jì)劃行為直接提起撤銷之訴。司法實(shí)踐中針對某項(xiàng)規(guī)劃不服的，相對人往往是針對行政機(jī)關(guān)根據(jù)該規(guī)劃所作出的具體行政行為提起訴訟的。如溫州曾經(jīng)發(fā)生的“村民狀告規(guī)劃局討要通行權(quán)”案，就是針對規(guī)劃建設(shè)局向鎮(zhèn)政府頒發(fā)建設(shè)工程許可證的行為提起訴訟的。

2、對行政計(jì)劃裁量過程不服的訴訟救濟(jì)

對于行政計(jì)劃裁量過程本身，即行政計(jì)劃制定行為本身的不服，不少國家在司法實(shí)踐中已承認(rèn)其可訴性。一般以為，計(jì)劃的制定屬于行政行為，利害關(guān)系人對計(jì)劃制定行為不服的，可以提起行政訴訟。在德國，利害關(guān)系人對行政計(jì)劃的確定行為不服，根據(jù)《聯(lián)邦行政程序法》第74條第一項(xiàng)的規(guī)定，適用有關(guān)正式行政程序中之決定和撤銷的規(guī)定，所以相對人行政計(jì)劃確定行為不服的，可以對其提起撤銷之訴。但是計(jì)劃確定裁決行為以《聯(lián)邦行政程序法》第73條所規(guī)定的正式(聽證)程序所作出的，由于該程序的要式形式和因此導(dǎo)致的縝密，對預(yù)備程序所提起訴訟是不予受理的。當(dāng)然，德國能夠在立法上答應(yīng)對行政計(jì)劃制定行為提起行政訴訟，與它們在立法上所設(shè)計(jì)的計(jì)劃裁決的“集中事權(quán)”效力分不開的。集中事權(quán)就是由單一機(jī)關(guān)統(tǒng)籌依單一程序收件審查，其他機(jī)關(guān)會同審查，最后由統(tǒng)籌辦理之機(jī)關(guān)核發(fā)一張執(zhí)照，即確定計(jì)劃之裁決書，其中涉及各種許可與相應(yīng)措施。簡單地說，集中事權(quán)效力就是以程序集中的方式處理達(dá)到?jīng)Q定集中的效果。

在我國現(xiàn)有的涉及行政計(jì)劃的法律如《土地治理法》中對土地利用總體規(guī)劃的編制、審批、調(diào)整、實(shí)施及應(yīng)遵循的原則等作了規(guī)定，但這些都是封閉式的內(nèi)部程序性規(guī)定，基本上是將行政計(jì)劃視為內(nèi)部行政行為，對行政計(jì)劃制定行為本身提起訴訟的法律依據(jù)則尚付闕如。如根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定來看，行政計(jì)劃的確定行為是通過上級行政機(jī)關(guān)的審批程序作出的，而與計(jì)劃有關(guān)的許可程序則是另外進(jìn)行的，建設(shè)工程規(guī)劃許可證也是規(guī)劃建設(shè)局以計(jì)劃審批程序已經(jīng)確定的城市總體規(guī)劃為依據(jù)，并對相對人的申請進(jìn)行審查后才決定是否頒發(fā)許可證的。對照德國的立法例，具有“集中事權(quán)效力”的計(jì)劃確定裁決實(shí)質(zhì)上就相當(dāng)于我國計(jì)劃制定行為和許可行為的集合體?？梢姡覈€需要等待將來法律對計(jì)劃制定過程作出如公然、聽證、咨詢等具體規(guī)定，對計(jì)劃行為進(jìn)行程序?qū)彶椴啪邆錀l件。例如，未來制定《行政程序法》時(shí)，除了應(yīng)當(dāng)同樣適用如信息公然制度、回避制度、說明理由制度、聽證制度以及時(shí)效制度等一般性的行政程序制度之外，還可以結(jié)合行政計(jì)劃的特點(diǎn)，確立計(jì)劃編制審批程序、重大調(diào)整程序、違反計(jì)劃的查處程序、計(jì)劃實(shí)施程序等。這樣，假如政府在行政計(jì)劃制定行為中沒有遵守上述要求，相對人就有充分的法律依據(jù)尋求法院的救濟(jì)。

(二)行政計(jì)劃裁量與審查強(qiáng)度

與其他的行政行為相比，計(jì)劃行為往往涉及更多、更復(fù)雜的專業(yè)領(lǐng)域，需要調(diào)和各種公私利益沖突，甚至包括政策上的不同考量。相形之下，法院對計(jì)劃行為的審查的能力往往比較有限，不能與一般的行政行為作相同的處理，需要更多地給予尊重。

首先，由于計(jì)劃行為的廣泛裁量等特性決定了法院對其只能采取低度的審查，其主要關(guān)注重心就需要轉(zhuǎn)向偏重程序的統(tǒng)制。其次，在對某些計(jì)劃制定引進(jìn)決策咨詢制度之后，司法機(jī)關(guān)對其計(jì)劃裁量的低度審查方法上也可以有一些特殊的安排。假如法律對特定事項(xiàng)明確要求須經(jīng)咨詢。例如，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第27條就規(guī)定，省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃批準(zhǔn)前，審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家和有關(guān)部分進(jìn)行審查。假如行政機(jī)關(guān)未經(jīng)咨詢即作出的具體行政行為，法院當(dāng)然可以以為構(gòu)成程序違法而由判決撤銷。其次，假如是在經(jīng)過咨詢委員會程序后作出具體行政行為的，則可以主要審查：(1)咨詢委員會的構(gòu)成違法；(2)提供給咨詢委員會的資料是否公正；(3)應(yīng)考慮的因素是否有遺漏；(4)不應(yīng)考慮的因素是否被過分評價(jià)；(5)反對意見是否加以研究；(6)是否研究過本方案外其他方案。

四、結(jié)語

總之，計(jì)劃行政已經(jīng)無可避免地成為現(xiàn)代行政的時(shí)代特點(diǎn)。在這樣的背景之下，如何建立完善計(jì)劃裁量權(quán)規(guī)制體系，成為行政法學(xué)亟待回答的重要議題。一方面，需要針對規(guī)劃制定和實(shí)踐的全過程，在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部綜合運(yùn)用利益衡量原則、裁量基準(zhǔn)等手段，確保計(jì)劃裁量權(quán)運(yùn)用的***性和科學(xué)性；另一方面也要在程序性規(guī)制手段方面要突破過往偏重封閉式的內(nèi)部程序性規(guī)定的缺陷，積極完善信息公然、聽證、咨詢等具體規(guī)定，為積極引進(jìn)***分的外部監(jiān)視創(chuàng)造條件。當(dāng)然，針對計(jì)劃裁量的特殊性題目，也應(yīng)該考慮在司法審查方法和審查強(qiáng)度方面做出特殊規(guī)定。唯其如此，行政計(jì)劃在其日益廣泛的實(shí)踐中有效地服務(wù)于公共利益的目的