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論行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)的認(rèn)定

行政法的發(fā)展，隨著行政職權(quán)的不斷擴(kuò)張而加速，而行政職權(quán)的擴(kuò)張又可能伴隨著超越職權(quán)等問(wèn)題的發(fā)生，這是世界各國(guó)的普遍現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》的施行，為對(duì)行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)的具體行政行為進(jìn)行司法監(jiān)督提供了法律依據(jù)。

要認(rèn)定行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)，必須首先弄清什么是行政職權(quán)？行政職權(quán)是行政機(jī)關(guān)實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能。行政職權(quán)具有強(qiáng)制性、單方性、優(yōu)先性等特點(diǎn)。行政職權(quán)分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是固有職權(quán)，它以行政機(jī)關(guān)的依法設(shè)立而產(chǎn)生，并隨行政機(jī)關(guān)的撤銷(xiāo)而消失。另一類(lèi)是授予職權(quán)，它來(lái)自有權(quán)機(jī)關(guān)的授權(quán)行為，授予職權(quán)既可因授權(quán)機(jī)關(guān)的撤回授權(quán)而消滅，也可因該組織的撤銷(xiāo)而消滅?？傊?，行政職權(quán)主要有制定法律規(guī)范、行政決策、行政命令、行政處罰、行政決定、行政制裁、行政復(fù)議、行政強(qiáng)制等。

超越職權(quán)，是指行政執(zhí)法主體及其工作人員作出的具體行政行為，超越了法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍，或者實(shí)施了根本無(wú)權(quán)實(shí)施的具體行政行為。超越職權(quán)的主要表現(xiàn)形式有以下幾種：

1、超越地域范圍。這是指同類(lèi)行政機(jī)關(guān)在其地域管轄之外行使了認(rèn)為是自己有權(quán)行使的職權(quán)。根據(jù)我國(guó)憲法和地方各級(jí)人民政府組織法，地方各級(jí)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)行政工作，如：發(fā)生在甲縣的治安案件應(yīng)由甲縣處理，如果乙縣公安局處理了甲縣的治安案件，屬超越地域管轄范圍（行政部門(mén)根據(jù)委托辦理不屬于自己法定職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)不屬超越職權(quán)）。

2、下級(jí)行政機(jī)關(guān)行使了法律、法規(guī)授予上級(jí)行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，分兩種情況：①下級(jí)行政機(jī)關(guān)超越了自己的法定職權(quán)。②超越了法定處罰幅度。

3、超越了業(yè)務(wù)范圍。這是不同類(lèi)行政機(jī)關(guān)之間常見(jiàn)的超越職權(quán)形式。如：公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中實(shí)施扣繳個(gè)體工商戶(hù)營(yíng)業(yè)執(zhí)照的行為屬超越職權(quán)。

4、行政機(jī)關(guān)行使了應(yīng)當(dāng)由法院、檢察院等行使的職權(quán)。這是超越職權(quán)的特殊表現(xiàn)形式。如：行政機(jī)關(guān)缺乏法律依據(jù)，行使了應(yīng)當(dāng)由法院行使的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，屬超越職權(quán)。

5、在沒(méi)有法律、法規(guī)授權(quán)或依法委托授權(quán)的情況下，自認(rèn)為有行政主體資格行使了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。這是超越職權(quán)的又一特殊表現(xiàn)形式之一。實(shí)踐中主要有這幾種情況：

①?lài)?guó)家工作人員在無(wú)法律、法規(guī)依據(jù)，未正式任命行政職務(wù)以前或被免除職務(wù)后實(shí)施的行政職權(quán)。國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員因?yàn)閾?dān)任了國(guó)家的行政職務(wù)，與國(guó)家構(gòu)成了行政職務(wù)關(guān)系。在任免前或免除后就不具有這種行政職務(wù)關(guān)系。如若行使行政職權(quán)，屬超越職權(quán)。

②沒(méi)有取得行政機(jī)關(guān)資格的組織行使了行政機(jī)關(guān)的職權(quán)。根據(jù)政府組織法的有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的成立，必須要有法定依據(jù)，而且經(jīng)過(guò)法定程序批準(zhǔn)。如果行政機(jī)關(guān)的主體資格尚未合法取得或正在籌備當(dāng)中，以行政機(jī)關(guān)的名義行使行政職權(quán)，即屬超越職權(quán)。

③行政機(jī)關(guān)的資格部分轉(zhuǎn)移或喪失后，仍以原行政機(jī)關(guān)名義實(shí)施已喪失的行政職權(quán)，屬超越職權(quán)。

④以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部科、室等職能機(jī)構(gòu)名義直接對(duì)外部行使的行政職權(quán)。行政機(jī)關(guān)是由國(guó)家依法設(shè)立，代表國(guó)家行使職權(quán)。為了承擔(dān)起行政管理職責(zé)和權(quán)限，在各行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立了一些職能機(jī)構(gòu)，這些內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)不算機(jī)關(guān)法人，只能在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行使分管的職權(quán)，沒(méi)有對(duì)外行使行政管理的職能。

⑤派出機(jī)構(gòu)在法律、法規(guī)無(wú)明確授權(quán)的情況下，以自己的名義行使的職權(quán)屬超越職權(quán)。有些人民政府的工作部門(mén)，根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和行政管理的需要，設(shè)立一些派出機(jī)構(gòu)，行使一定的行政職權(quán)。但是有些派出機(jī)構(gòu)，法律、法規(guī)沒(méi)有規(guī)定它可以以自己的名義對(duì)外獨(dú)立行使某種行政職權(quán)，如果以自己名義行使某種不屬于自己的行政職權(quán)，即屬超越職權(quán)。

⑥無(wú)法律、法規(guī)明確授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)組織行使了授予的職權(quán)范圍以外的職權(quán)。法定授權(quán)的非行政機(jī)關(guān)組織，指根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定享有一定行政職權(quán)的組織，如：衛(wèi)生防疫站是事業(yè)單位，但根據(jù)《食品衛(wèi)生法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)食品衛(wèi)生等違法行為有一定的行政職權(quán)，如果在授予的職權(quán)范圍以外行使行政職權(quán)，屬超越職權(quán)。

對(duì)行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)的如何處理？

根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定，人民法院對(duì)行政機(jī)關(guān)超越職權(quán)的具體行政行為可以作出以下判決和裁定：

1、判決全部撤銷(xiāo)超越職權(quán)的具體行政行為

人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴的具體行政行為屬超越職權(quán)，依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（二）項(xiàng)之規(guī)定判決全部撤銷(xiāo)。這種撤銷(xiāo)判決就使該具體行政行為完全失去了合法性，這個(gè)判決如果生效，就具有對(duì)該案件最終決定性質(zhì)。

2、判決部分撤銷(xiāo)超越職權(quán)的具體行政行為

有的具體行政行為，根據(jù)了幾個(gè)不同的法律法規(guī)有多項(xiàng)處理決定，有的一項(xiàng)處理決定中有幾個(gè)內(nèi)容，其中既有正確部分，又有超越職權(quán)部分。在這種情況下，人民法院應(yīng)維持其處理正確的部分，撤銷(xiāo)其超越職權(quán)部分，使這部分失去效力。部分撤銷(xiāo)適用那些正確與錯(cuò)誤、合法與非法同時(shí)存在，又能夠或者易于分開(kāi)的行政案件。

3、判決撤銷(xiāo)超越職權(quán)的具體行政行為，并同時(shí)判決被告作出新的具體行政行為。

實(shí)踐中，有的具體行政行為雖然超越職權(quán)而被撤銷(xiāo)，但該案件原告又確實(shí)違反了有關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)當(dāng)受到處理。因此，人民法院在判決撤銷(xiāo)后，同時(shí)依法判決被告重新作出具體行政行為，以保護(hù)原告的某種合法權(quán)益，維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行政，實(shí)踐行政訴訟的目的。法院之所以要同時(shí)判決被告重新作出具體行政行為，還由于法院對(duì)一般的案件沒(méi)有司法變更權(quán)，需要由行政機(jī)關(guān)重新作出決定。這樣判決，既補(bǔ)充完善了撤銷(xiāo)該判決的內(nèi)容，又彌補(bǔ)了撤銷(xiāo)后可能帶來(lái)的缺陷。至于對(duì)那些部分正確、部分違法而又分離不開(kāi)的行政案件，法院應(yīng)全部撤銷(xiāo)并判決被告重新作出具體行政行為。我國(guó)《行政訴訟法》還規(guī)定，人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。

4、如果人民法院對(duì)超越職權(quán)的具體行政行為判決撤銷(xiāo)前，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)認(rèn)識(shí)到自己的行為違法，改變了原具體行政行為的，根據(jù)《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許由法院裁定。如果被告改變?cè)唧w行政行為后，原告不同意或者即使同意，但不申請(qǐng)撤訴，人民法院仍應(yīng)對(duì)原來(lái)的具體行政行為依法作出判決。這是因?yàn)椋瑢徖硇姓讣哪康脑谟趯?duì)具體行政行為合法性進(jìn)行審查，維持正確的，糾正違法，以達(dá)到保護(hù)原告合法權(quán)益，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政之目的。行政機(jī)關(guān)在訴訟中主動(dòng)糾正違法的具體行政行為，同樣可以達(dá)到以上目的，并能大大縮短訴訟時(shí)間，對(duì)于及時(shí)保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，提高行政效率，減少人民法院工作量，都是有益的。但是在訴訟中，被改變?cè)唧w行政行為有效，必須符合三個(gè)條件：一是原告同意被告改變的具體行政行為。二是原告要申請(qǐng)撤訴。三是法院裁定同意。如果不符合以上三個(gè)條件，則行政機(jī)關(guān)在訴訟中改變的具體行政行為無(wú)效，而只能對(duì)原具體行政行為進(jìn)行合法性審查。

上述處理，如果行政機(jī)關(guān)無(wú)視法院的判決，可依照《行政訴訟法》第六十五條的相關(guān)規(guī)定予以處理。