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摘要：制定一部中國行政程序法，已成共識。對于制定行政程序法要不要憲法為基礎(chǔ)，中國憲法能否作為基礎(chǔ)，又如何作為基礎(chǔ)的問題，則眾說紛紜，莫衷一是。探究歷史可以發(fā)現(xiàn)，制定行政程序法需要以憲法基礎(chǔ)。沒有憲法的成功實(shí)踐，沒有對憲法價(jià)值的廣泛認(rèn)同，行政程序法就不會成為一種需求，也不會成功制定。隨著對行政權(quán)運(yùn)作要求的提高，憲法文本及其所體現(xiàn)的價(jià)值必然要被激活，最終要在憲法成功實(shí)踐所形成的社會基礎(chǔ)之上制定出行政程序法來。憲法為行政程序法的制定提供正當(dāng)性的基礎(chǔ)，同時(shí)又控制著行政程序法的制定，使其不致于偏離憲法的要求。中國憲法的規(guī)定和價(jià)值及其實(shí)踐也正在為行政程序法提供基礎(chǔ)。它重視對人權(quán)的保障，也重視程序?qū)θ藱?quán)保障的作用，它還為行政程序法諸多原則提供了依據(jù)。滿足這些要求，才可以構(gòu)成行政程序法正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：中國行政程序法，憲法基礎(chǔ)，憲政關(guān)懷下的行政法學(xué)

一、引言

中國制定行政程序法已經(jīng)提上議事日程進(jìn)入立法程序了。行政法學(xué)界對行政程序法已經(jīng)傾情十五年，發(fā)表了大量的論文，出版了好幾本專著，這是一種可喜的現(xiàn)象。中國制定行政程序法需要行政法學(xué)者的積極參與。然而，閱讀十五年來的主要法學(xué)刊物上的文章和相關(guān)的論著，卻發(fā)現(xiàn)多數(shù)學(xué)者談?wù)摰谋容^多地集中在行政程序法的涵義和功能、目標(biāo)模式、立法模式、基本原則和基本制度等問題。對于各國或者某一國行政程序法的立法背景、立法過程，尤其是行政程序法的憲法基礎(chǔ)，論述不多，或不夠充分。這個(gè)問題還沒有引起廣泛的重視。憲政是中國人的一個(gè)夢想，對憲法豈可漠視？本文試圖沿著“憲政關(guān)懷下的行政法學(xué)”的研究進(jìn)路，對制定中國行政程序法的憲法基礎(chǔ)作出一點(diǎn)探討，因?yàn)楣P者以為這關(guān)系到制定行政程序法的動力源泉和基本的立法價(jià)值取向問題。

需要說明的一點(diǎn)是，本文所講的“憲法基礎(chǔ)”，不僅僅是憲法所提供的文本基礎(chǔ)，還包括憲法所提供的社會基礎(chǔ)和價(jià)值基礎(chǔ)?？疾煨姓绦蚍ǖ膽椃ɑA(chǔ)，僅有憲法文本一個(gè)方面是不充分的，論證力度也是不足的。憲法文本是制憲者意志的結(jié)晶，憲法價(jià)值蘊(yùn)含于憲法文本之中，但又不拘泥于憲法文本。憲法實(shí)踐將憲法文本和憲法價(jià)值轉(zhuǎn)化為活生生的社會現(xiàn)實(shí)，并推動憲法的發(fā)展，催生其他的法律。這三者雖保有各自的相對獨(dú)立性，但也相互聯(lián)系相互推動。正如美國學(xué)者所言，“當(dāng)法律受社會條件條件、思想、個(gè)人和團(tuán)體的影響而產(chǎn)生的時(shí)候，它們自身也對文化產(chǎn)生影響。這一過程繼續(xù)下去，又會產(chǎn)生新的法律。”[①]

二、憲法為制定行政程序法提供基礎(chǔ)[②]

在法學(xué)領(lǐng)域中，憲法學(xué)與行政法學(xué)聯(lián)系最為緊密。兩者都將國家權(quán)力尤其是行政權(quán)和公民權(quán)利之間的關(guān)系作為研究的對象，在保障人權(quán)的價(jià)值取向上也是一致的。曾任聯(lián)邦德國聯(lián)邦行政法院院長的弗立茲。韋納教授認(rèn)為“行政法乃具體化之憲法”。[③]日本行政法學(xué)者對此亦深有感觸?！鞍殡S著制定日本國憲法取代明治憲法，行政法的基本原理發(fā)生了根本的變化。概言之，明治憲法之下中央集權(quán)、官僚的、警察國家的色彩濃厚，而日本國憲法之下，行政法中英美式的地方分權(quán)、民主的、法治國家的色彩必然變得濃厚起來?！盵④]“行政法的使命就是：根據(jù)（新）憲法的基本原理對行政權(quán)力給予嚴(yán)密的監(jiān)視，并對其加以正確的限制和導(dǎo)向，以此來保證國民的自由、權(quán)利和幸福。”[⑤]我國學(xué)者龔祥瑞先生認(rèn)為，“憲法是行政法的基礎(chǔ)，而行政法是憲法的實(shí)施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態(tài)部分?！盵⑥]行政法應(yīng)將憲法的規(guī)定和精神落實(shí)下來，對其進(jìn)行具體化。相應(yīng)地，行政法學(xué)的研究不能脫離憲法原理，不能缺乏憲政的關(guān)懷。

行政程序法與憲法之間關(guān)系也是相當(dāng)密切。在行政程序法的地位上，我國臺灣學(xué)者葉俊榮認(rèn)為，“行政程序法……乃準(zhǔn)憲法的法律?！薄巴瑯邮欠?，某些法律的規(guī)定內(nèi)容與憲法理念與制度的實(shí)現(xiàn)有直接的關(guān)聯(lián)，這些法律即是憲法理論上所謂‘準(zhǔn)憲法’的法律（quasi-constitutionalstatue）。”“此種論點(diǎn)乃是考量行政程序法內(nèi)涵對行政權(quán)行使的程序要求，往往是憲法上正當(dāng)法律程序的延伸，或權(quán)力分立原則的落實(shí)，負(fù)有實(shí)現(xiàn)憲法精神的機(jī)能。”[⑦]行政程序法要將憲法對人權(quán)的承諾更加圓滿地實(shí)現(xiàn)，從而有助于在人權(quán)保障中消除事先控制（權(quán)限界定）的乏力性和訴訟機(jī)制的滯后性。有學(xué)者認(rèn)為，我國行政法的研究“不應(yīng)該只限于法源部分對憲法的簡略的闡述，而應(yīng)該確立以憲法研究帶動行政法學(xué)研究、以憲政原則指導(dǎo)行政法原則的研究作風(fēng)，確保行政法學(xué)研究始終圍繞憲法原理展開。關(guān)于行政程序法的研究，和行政實(shí)體法研究一樣，必須首先研究其憲政基礎(chǔ)?！盵⑧]下面筆者將沿著歷史和邏輯兩條軌道對此進(jìn)行探究和歸納。

從歷史的角度來看，憲法為制定行政程序法提供了基礎(chǔ)。這里我們選取美國和日本兩個(gè)國家來考察。前者憲法當(dāng)中有明確的關(guān)于正當(dāng)法律程序的規(guī)定，而后者憲法當(dāng)中則沒有。這里先來看看美國1946年聯(lián)邦行政程序法（APA）的制定過程。制定APA的動議始于1916年。從1929到1940年國會議員曾先后提出四個(gè)議案。但由于模仿大陸法系的行政訴訟制度，要設(shè)置統(tǒng)一的聯(lián)邦行政法院系統(tǒng)，司法色彩過于濃厚，未考慮行政程序的特殊性，且與美國憲政制度不相符合，而未獲通過。1939年設(shè)置的行政程序委員會于1941年提出研究報(bào)告，將正反兩方面意見提交國會。之后，麥卡蘭沙幕納法案提交國會，經(jīng)廣泛討論，最終達(dá)成妥協(xié)，于1946年獲得通過。[⑨]美國行政程序法的立法背景，大致有以下四個(gè)方面：（1）民主憲政的發(fā)展已相當(dāng)可觀。美國憲政已順利發(fā)展了一百多年，以最高法院為代表的司法體系已站得住腳，并獲得民眾的認(rèn)同，國會制度也已相當(dāng)成熟，民間社會的活力也已達(dá)到一定規(guī)模，民間團(tuán)體的活力也相當(dāng)充沛，法學(xué)教育已相當(dāng)有基礎(chǔ)，而律師族群在社會上的影響力也很大。（2）經(jīng)歷新政與二次大戰(zhàn)的高度變革與轉(zhuǎn)型。新政時(shí)期和二戰(zhàn)期間所實(shí)施的行政措施，程序極為簡易，雖可應(yīng)付危機(jī)，但有失常規(guī)，缺乏對公民權(quán)益的保障。（2）行政權(quán)高漲，獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)普遍設(shè)立。自19世紀(jì)下半葉以來，美國獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)急劇增加，集立法、行政、司法三權(quán)于一身。權(quán)力混合，與憲法的分權(quán)原則和正當(dāng)法律程序有某種程度的不合。（4）法律族群力量雄厚，強(qiáng)力運(yùn)作立法。[⑩]

值得一提的是，美國憲法文本中有“正當(dāng)法律程序”（DueProcessofLaw）的規(guī)定（修正案第5、14條）。這是從英國法當(dāng)中繼受而來的。1354年愛德華三世公布的大憲章中首次使用“DueProcessofLaw”。愛德華?？驴舜蠓ü賹⑵浣缍橐蟆捌鹪V、控告善良守法的公民，接著審理定罪”的過程?！皩?shí)際上，與傳喚被告到庭的令狀相聯(lián)系，正當(dāng)法律程序只是一個(gè)非常狹窄的權(quán)利?！泵绹鴳椃ǖ谖逍拚冈谕ㄟ^之后的一個(gè)世紀(jì)里基本沒什么用處。直到1856年最高法院才在一起案件中對其進(jìn)行界定。Curtis代表法院發(fā)表一致意見，認(rèn)為這一條款是對立法的依照限制，即國會不能隨意立法來剝奪公民的自由和財(cái)產(chǎn)，而必須符合普通法。[11]這種實(shí)質(zhì)性正當(dāng)程序約于阻撓和反對。沒有對憲法的廣泛認(rèn)同，沒有憲法的成功實(shí)踐，沒有產(chǎn)生嚴(yán)格控制行政權(quán)的強(qiáng)大壓力，行政程序法是難以成功制定的。

制定行政程序法是需要以憲法為基礎(chǔ)的，其中最重要的一個(gè)原因就在于，行政程序法對整個(gè)行政法制會有一個(gè)很大的觸動，為防止行政機(jī)關(guān)的抵觸和行政相對人的不滿，行政程序法需要尋求廣受服膺的憲法的支持。憲法為行政程序法的制定提供了正當(dāng)性的基礎(chǔ)。一部法律如果能在憲法當(dāng)中找到基礎(chǔ)，得到憲法的支持，必然能獲得廣泛的認(rèn)同，這樣法律的制定和實(shí)施也就能獲得可靠的保障。行政程序法的重要功能之一就在于規(guī)范、制約、監(jiān)督行政主體的行政行為，使行政權(quán)真正置于程序規(guī)則的約束之下。行政權(quán)為何要受此種約束，行政主體又如何能夠接受這種約束，需要作為體現(xiàn)最廣泛民意的憲法為此提供依據(jù)和基礎(chǔ)，需要成功的憲法實(shí)踐給以壓力。行政程序法的另一功能是提高行政效率。而要提高行政效率，其具體途徑多種多樣，包括實(shí)施所謂的職權(quán)調(diào)查主義，規(guī)范行政相對人的行為等。行政相對人要受到何種約束，什么程度的約束，憲法為此提供了標(biāo)準(zhǔn)。行政程序法的根本目的在于保障行政相對人的合法權(quán)益。行政相對人的哪些重要的基本的合法權(quán)益必須得到保障，保障到什么程度，作為人權(quán)保障書的憲法也對行政程序法提出了明確的要求。達(dá)到憲法所提出的要求，行政程序法的制定才有其合憲性正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

另一個(gè)方面，憲法對行政程序法的制定也有一個(gè)控制的作用。僅從法律體系的統(tǒng)一性角度來說，行政程序法的制定必須符合憲法的規(guī)定，而不能與之相違背。憲法需要將整個(gè)法制控制在它所形成的價(jià)值秩序之中?！皯椃ㄗ鳛閲一局贫鹊母痉?，提供行政權(quán)存在與活動的依據(jù)，使行政權(quán)的運(yùn)作從屬于憲法的基本原則。這一關(guān)系決定了行政法對憲法的從屬性，以及行政法的局限性?！毙姓ň唧w化憲法，但“具體化本身不是無限制的，客觀上存在一定的限度，超越其界限而得到具體化有可能影響憲法對行政法的制約功能，使行政法失去合理存在的基礎(chǔ)。”[21]行政程序法的制定涉及到的是對行政權(quán)的控制，對行政相對人的合法權(quán)益的保障，是行政權(quán)力與行政相對人行政權(quán)利的平衡問題。其間的標(biāo)準(zhǔn)和界限應(yīng)該劃在哪里，憲法已經(jīng)提出了一個(gè)基本的要求。憲法體現(xiàn)的是人類社會政治共同體的最高價(jià)值準(zhǔn)則。在法治社會中，下位階的法律不得與之相抵觸。憲法所提出的要求必須予以滿足并加以保障。行政程序法的制定不能違背憲法規(guī)定的基本原則。違反憲法規(guī)定或者達(dá)不到憲法所提出的標(biāo)準(zhǔn)的行政程序法是欠缺正當(dāng)性合憲性的，是得不到廣泛認(rèn)同的。這勢必會使行政程序法的價(jià)值大打折扣。即使是在行政程序法制定之后，仍然存在著憲法對行政程序法的控制問題。各種力量仍然可以對行政程序法或者其某些條款的合憲性提出質(zhì)疑。在行政程序法的實(shí)施過程中，出現(xiàn)了立法疏漏，也應(yīng)該按照憲法規(guī)定及其基本原理對行政程序法予以補(bǔ)充。在行政程序法的實(shí)施過程中，出現(xiàn)了需要解釋的問題，憲法也是具體解釋所必須遵循的一項(xiàng)基本前提，解釋必須按照憲法的指引進(jìn)行。憲法的控制和保障不會隨著行政程序法的制定過程的結(jié)束而結(jié)束。

三、中國憲法為制定中國行政程序法提供基礎(chǔ)

在目前，探討制定中國行政程序法的憲法基礎(chǔ)，似乎必要性不大，似乎又是一個(gè)假大空的文章。其實(shí)筆者倒是以為，中國要制定行政程序法是必須要以憲法的規(guī)定和精神及其成功實(shí)踐為基礎(chǔ)的。不以憲法的成功實(shí)踐為前提，制定行政程序法就不會成為一種需求，就缺乏堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)；不以憲法的規(guī)定和精神為依據(jù)，行政程序法就不會獲得廣泛的認(rèn)同。而且，一旦我國違憲審查制度運(yùn)作起來之后，探討行政程序法的憲法基礎(chǔ)，其意義自然可以凸現(xiàn)。行政程序法的制定應(yīng)該根據(jù)憲法，符合憲法，而不得與之相抵觸，并且應(yīng)該努力達(dá)到憲法價(jià)值提供的標(biāo)準(zhǔn)，這是法治國家的一個(gè)基本要求。

美國憲法修正案第5條、第14條為APA的制定提供了明確而有力的憲法依據(jù)，這著實(shí)讓人稱嘆不已。反觀中國憲法，人們不禁產(chǎn)生疑問，我們的憲法能否作為制定行政程序法的依據(jù)和基礎(chǔ)呢？

有部分學(xué)者一方面認(rèn)為憲法應(yīng)該成為行政程序法的基礎(chǔ)，另一方面又認(rèn)為中國的憲法文本難以成為行政程序法的基礎(chǔ)。從一些著述中可以看出持該論點(diǎn)的大致有：楊海坤和黃學(xué)賢[22]、王學(xué)輝[23]、楊寅[24]，以及皮純協(xié)主編的《行政程序法比較研究》[25]等。其主要理由有：（1）我國憲法中既沒有出現(xiàn)“正當(dāng)法律程序”或“自然正義”之類的提法，也沒有反映“正當(dāng)法律程序”和“自然正義”基本要求的憲法精神；（2）憲法第2條第3款規(guī)定非常抽象，所關(guān)注的只是一種目標(biāo)或目的正義；（3）憲法第27條第1款規(guī)定的主要是關(guān)于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作程序；（4）憲法規(guī)定不明確、不直接，不能發(fā)揮強(qiáng)有力的促進(jìn)和指導(dǎo)作用。概言之，現(xiàn)代行政程序法得以產(chǎn)生的憲法性原則在我國還未真正建立起來。中國憲法中某些條款可以成為憲法性基礎(chǔ)，但比較間接，且過于牽強(qiáng)。

另外還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，“憲法不能成為我國行政程序法的淵源。”[26]也就是說，憲法中的規(guī)定并沒有對行政機(jī)關(guān)的法定程序的要求。該觀點(diǎn)認(rèn)為從憲法中尋找行政程序法的憲法基礎(chǔ)（如第2條、第27條、第38條等）有一定意義，但由于這些規(guī)定：（1）過于抽象、不是對行政程序法的直接表述；（2）以人民整體作為規(guī)范對象，帶有很強(qiáng)的政治色彩，是對國家機(jī)關(guān)工作方法的一種規(guī)定，而不是對公民個(gè)體權(quán)利的直接保護(hù)；（3）憲法在我國不能作為法院判案的直接依據(jù)，沒有對行政機(jī)關(guān)發(fā)揮實(shí)際的約束作用。

上述觀點(diǎn)基本上都是從憲法文本上來分析的行政程序法的憲法基礎(chǔ)問題。雖然支持者不多，但它們的存在使人不得不對中國憲法能否充當(dāng)制定行政程序法的基礎(chǔ)問題進(jìn)行深刻的思考。僅從憲法文本一個(gè)角度是否妥當(dāng)姑且不論，我們以為上述觀點(diǎn)主要存在著兩個(gè)大的方面問題。

第一，需要分析形式與實(shí)質(zhì)之間的界限。誠然，中國憲法當(dāng)中沒有出現(xiàn)“正當(dāng)法律程序”、“自然正義”之類的字眼，但是認(rèn)為中國憲法沒有提供相應(yīng)的憲法原則和精神，“正當(dāng)法律程序”非修憲而不可得的觀點(diǎn)，筆者以為還是欠妥當(dāng)?shù)模问街髁x的做法是不可取的。學(xué)界不應(yīng)妄自菲薄，而需進(jìn)行深入思考，探討“正當(dāng)法律程序”的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。我們的憲法可能有這樣那樣的缺陷，我們的憲法學(xué)也受到了歷史因素的諸多影響，但這并不影響我們認(rèn)識中國憲法中所體現(xiàn)出來的基本原則和基本精神。我們應(yīng)該認(rèn)同作為根本法、人權(quán)保障書的憲法崇高價(jià)值，應(yīng)該逐漸形成對憲法的信仰?！傲⒎C(jī)關(guān)制定的法律是否有效，取決于受其影響的人民的信仰和踐行?！盵27]“行政法應(yīng)更主動地依據(jù)憲法原理構(gòu)筑行政法自身體系，合理地理解與解釋憲法原則與精神，以合憲性作為其存在的基礎(chǔ)。”[28]中國憲法并不缺乏正當(dāng)法律程序的實(shí)質(zhì)要求，我們?nèi)鄙俚氖窃谖覀兊膽椃ó?dāng)中去尋找的現(xiàn)實(shí)。

第二，需要分析應(yīng)然與實(shí)然之間的界限。確實(shí)，我國的憲法某些條文比較抽象，政治色彩也比較濃厚。原則、抽象、政治性，這是憲法本身的特征，不能簡單地說就是中國憲法的缺陷。其實(shí)，這些正好為憲法解釋、為使憲法與時(shí)俱進(jìn)順應(yīng)時(shí)展創(chuàng)造了較大的空間。是憲法本身就不能充當(dāng)行政程序法的基礎(chǔ)，還是憲法在現(xiàn)實(shí)中由于某種原因未能發(fā)揮它的應(yīng)有作用，這是必須要分清的問題。

當(dāng)然，多數(shù)學(xué)者還是認(rèn)為我國憲法為行政程序法的制定提供了基礎(chǔ)。如應(yīng)松年、江必新和周衛(wèi)平、傅華宗等、楊建順、章劍生、姜明安等。至于憲法如何提供基礎(chǔ)的，則又眾說紛紜。大致有如下幾種觀點(diǎn)：（1）單一條文說。這又分為三種。其一，可稱之為“傾聽人民意見說”（第27條說），認(rèn)為憲法第27條第2款為行政程序法上建立聽證程序奠定了憲法基礎(chǔ)；[29]其二，可稱之為“公民參與說”（第2條說），認(rèn)為憲法第2條第3款的規(guī)定是制定行政程序法的憲法依據(jù)。因?yàn)樾姓绦蚍ㄋ?guī)定的程序，最主要的是公民參與決策。[30]其三，可稱之為“法治原則說”（第5條說），認(rèn)為憲法第5條提出依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，行政程序法是實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的重要手段。[31]（2）兩個(gè)條文說。該說認(rèn)為，憲法第2條第3款是在行政程序法中設(shè)立參與原則的憲法依據(jù)，第27條第2款是建立聽證制度的憲法依據(jù)，而聽證又是整個(gè)行政程序的核心內(nèi)容。[32]（3）五個(gè)條文說。認(rèn)為憲法第2條第3款是對行政程序法中民主原則的確定，第5條是對行政程序法中依法行政原則的確定，第27條第1款是對效率原則的確定，第二章包含行政程序法中尊重公民權(quán)利的原則，同時(shí)憲法第27條第2款、第41條為行政程序法的兩大基本制度（即事前的公聽和聽訊制度、事后的申訴和賠償程序）提供了實(shí)質(zhì)內(nèi)容和基本準(zhǔn)則。[33]

憲法基礎(chǔ)，見仁見智。對此進(jìn)行探討，其意義就在于成功地制定行政程序法，更好地實(shí)現(xiàn)憲法的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性互動發(fā)展。上述學(xué)者基本上都是從憲法文本上尋找制定中國行政程序法的基礎(chǔ)的。筆者以為，中國憲法是能夠成為制定行政程序法的基礎(chǔ)的，而且制定行政程序法也不能沒有憲法作為基礎(chǔ)。但尋找行政程序法的憲法基礎(chǔ)，既不能脫離中國憲法的條文，但又不能拘泥于憲法條文。中國憲法為制定行政程序法提供的基礎(chǔ)，不僅有憲法文本（包括原則和規(guī)范）上的基礎(chǔ)，還有憲法價(jià)值上的基礎(chǔ)，以及憲法實(shí)踐所形成的社會基礎(chǔ)。三者的結(jié)合才是一個(gè)比較完整的憲法基礎(chǔ)。[34]

首先，中國憲法是尊重人權(quán)的。實(shí)現(xiàn)憲法對人權(quán)保障的承諾，是制定行政程序法所要達(dá)到的目標(biāo)。多年的憲法實(shí)踐，正在為行政程序法的制定奠定堅(jiān)實(shí)的社會基礎(chǔ)。

我們知道，憲法結(jié)構(gòu)的安排與憲法的指導(dǎo)思想、與本國的具體情況等因素密切相關(guān)。從篇章結(jié)構(gòu)來看，1982年憲法將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”作為第二章，將“國家機(jī)構(gòu)”作為第三章，體現(xiàn)了人權(quán)的本源性。權(quán)力來源于權(quán)利，服務(wù)于權(quán)利。從新中國制憲史來看，1954、1975、1978年憲法均將“國家機(jī)構(gòu)”置于“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”之前，1982年憲法將此順序予以顛倒。這是對歷史教訓(xùn)的記取，體現(xiàn)了尊重權(quán)利的憲法價(jià)值。[35]有人或許要反駁說，這種順序的顛倒并不能說明國家對權(quán)利的尊重，美國憲法關(guān)于公民權(quán)利的規(guī)定還是作為憲法修正案附于憲法之后的。確實(shí)，從靜態(tài)的憲法結(jié)構(gòu)即章節(jié)的先后是看不出憲法是否尊重人權(quán)的，但是聯(lián)系一下歷史，就可以發(fā)現(xiàn)：為什么魏瑪憲法是將“德國人民之基本權(quán)利與基本義務(wù)”作為第二編，而1949年德國基本法卻在第一章規(guī)定了“基本權(quán)利”？為什么我國1982年憲法以1954年憲法為基礎(chǔ)修改卻又改變了基本權(quán)利與國家機(jī)構(gòu)的編排順序呢？從動態(tài)的角度來看，這前后的變化皆因歷史的教訓(xùn)而起，對人權(quán)的尊重一目了然。另外，根據(jù)歷史的經(jīng)驗(yàn)和“”的教訓(xùn)，我國憲法關(guān)于公民的各項(xiàng)基本權(quán)利的規(guī)定，不僅恢復(fù)了1954年憲法的內(nèi)容，而且規(guī)定得更加切實(shí)和明確，還增加了新的內(nèi)容。例如關(guān)于公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯的條文，是新增加的；關(guān)于公民的人身自由，宗教信仰自由，公民住宅不受侵犯，通信自由和通信秘密受法律保護(hù)，以及公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員有提出批評和建議的權(quán)利，對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為有提出申訴、控告或檢舉的權(quán)利，等等，都比過去規(guī)定得更加具體。為了保證公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和逐步擴(kuò)大，憲法還規(guī)定了國家相應(yīng)的基本政策和措施。[36]這些都體現(xiàn)了對人權(quán)的尊重。彭真同志在憲法修改草案說明當(dāng)中指出，“憲法修改草案關(guān)于公民的基本權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定，是《總綱》關(guān)于人民民主專政的國家制度和社會主義的社會制度的原則規(guī)定的延伸。我們的國家制度和社會制度從法律上和事實(shí)上保證我國公民享有廣泛的、真實(shí)的自由和權(quán)利?！彼€認(rèn)為，“憲法修改草案中關(guān)于公民的基本權(quán)利和義務(wù)的許多條款，實(shí)際上同時(shí)包含著建設(shè)社會主義精神文明的要求?！倍覈覚C(jī)構(gòu)的規(guī)定所遵循的方向和所體現(xiàn)的要求首先就是要“使全體人民能夠更好地行使國家權(quán)力。我們國家政治體制的改革和國家機(jī)構(gòu)的設(shè)置，都應(yīng)當(dāng)是從政治上和組織上保證全體人民掌握國家權(quán)力，真正成為國家的主人。”[37]國家設(shè)立相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)，其目的就在于“為人民服務(wù)”（憲法第27條）。凡一切有利于達(dá)到這一目標(biāo)的方式，都是符合憲法的要求的。行政程序法的制定，就是這樣一種方式，它將有力地規(guī)范行政權(quán)的行使，從而讓行政機(jī)關(guān)更好地為人民服務(wù)，最大程度地實(shí)現(xiàn)對人權(quán)的保障。

應(yīng)該說，我國現(xiàn)行憲法文本可以折射出對人權(quán)的尊重。但由于立憲技術(shù)等原因，憲法文本中對人權(quán)的規(guī)定還不夠完善，還未能最大程度地體現(xiàn)出對人權(quán)的尊重。但這并不影響我們對憲法的理解和對憲法價(jià)值的追求。法的目的決定著法的發(fā)展方向。憲法文本、憲法價(jià)值以及憲法實(shí)踐必然相互推動，從而能達(dá)到協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展的狀態(tài)。

1988年修憲將私營經(jīng)濟(jì)寫入憲法，1993年修憲將社會主義市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)寫入憲法，1999年修憲又將非公有制經(jīng)濟(jì)提高到社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分的地位。這些均有利于多元利益主體的出現(xiàn)，有利于權(quán)利意識的形成和發(fā)展。近幾年來的涉憲訴訟又讓人關(guān)注憲法，關(guān)注憲法的發(fā)展。受教育權(quán)、平等權(quán)、生育權(quán)、隱私權(quán)、生命權(quán)等一些基本權(quán)利得到了深刻的體驗(yàn)和積極的追求。我國憲法把個(gè)人當(dāng)成熟公民來看待，自治精神貫穿于憲法之中。這些年來，民族區(qū)域自治、特別行政區(qū)自治、基層群眾自治深入開展，人民的自治意識也日益高漲。選舉制度幾經(jīng)改革，正朝著平等、普遍、直接、秘密的方向在前進(jìn)，部分地方還在制度框架下成功地實(shí)驗(yàn)著在鄉(xiāng)鎮(zhèn)等選舉程序中引入競爭的機(jī)制，還有人自己出資張貼海報(bào)開動宣傳車進(jìn)行宣傳以爭取當(dāng)選。人民的民主參與的呼聲越來越高。一五、二五、三五、四五普法的廣泛宣傳，三大訴訟制度的深入發(fā)展，人們越來越強(qiáng)烈地感受到對法律的需求。權(quán)利意識、自治意識、參與意識、法治意識正在形成和深入發(fā)展。這些都有利于行政程序法的成功制定。

其次，中國憲法為制定行政程序法提供了最高的價(jià)值準(zhǔn)則和若干重要的基本原則。憲法在文本上、價(jià)值上為行政程序法提供了基礎(chǔ)，并督促其程序和實(shí)體方面均符合正當(dāng)性的要求。

在一定程度上，中國憲法是重視程序的，重視程序?qū)θ藱?quán)保障的作用。憲法第37條第2款規(guī)定，“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！钡?0條規(guī)定，“除因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安機(jī)關(guān)或者檢察機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的程序?qū)νㄐ胚M(jìn)行檢查外，任何組織或者個(gè)人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密?！边@兩個(gè)條文的規(guī)定主要是針對刑事程序而言的，所體現(xiàn)的是刑事正當(dāng)法律程序，而且后一條文還明確使用了“依照法律規(guī)定的程序”的字樣。中國憲法中的上述兩條規(guī)定，顯示出它重視程序?qū)θ藱?quán)的保障。筆者以為這種對程序的要求，也應(yīng)該準(zhǔn)用于行政程序。憲法重視程序?qū)θ藱?quán)保障的作用，相應(yīng)地就要求行政主體在行使行政權(quán)的時(shí)候，要遵守行政程序。行政程序是否能達(dá)到憲法對人權(quán)保障的要求，很大程度上取決于行政程序法當(dāng)中的行政程序和行政實(shí)體制度是否具有正當(dāng)性。憲法為此提供了明文規(guī)定和相應(yīng)的價(jià)值作為標(biāo)準(zhǔn)。憲法在這里為行政程序法提供的基礎(chǔ)的，既包括憲法規(guī)范，也包括憲法原則和憲法價(jià)值。符合這些要求，行政程序法才是正當(dāng)?shù)男姓绦蚍?。這一點(diǎn)就是下面重點(diǎn)要論述的內(nèi)容了。

第一，尊重人格尊嚴(yán)，這是憲法價(jià)值為制定中國行政程序法提供的最高價(jià)值準(zhǔn)則。

憲法第38條規(guī)定，“中華人民共和國公民的人格尊嚴(yán)不受侵犯?！边@一條文為誰而寫？這一條文是前幾部憲法當(dāng)中都沒有的，“它是總結(jié)了‘’的嚴(yán)重教訓(xùn)而寫出來的。”[38]“由于當(dāng)時(shí)國家權(quán)力的作用方式十分特殊，看似是私人之間的人格權(quán)侵犯行為，其實(shí)已滲透了某種國家或公共權(quán)力的作用?！薄爸袊F(xiàn)行法律制度中有關(guān)人格尊嚴(yán)保障之規(guī)范結(jié)構(gòu)和方式的形成，的確具有深遠(yuǎn)而又獨(dú)特的時(shí)代背景?！盵39]從這一歷史來看，人格尊嚴(yán)條款是為限制國家權(quán)力而寫的。從憲法規(guī)范來看也是如此。憲法第5條第4款、憲法序言第13段均明確要求一切國家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法，一切違反憲法的行為，都必須予以追究。行政機(jī)關(guān)自然也不可例外。

人格尊嚴(yán)條款要求行政機(jī)關(guān)保障行政相對人的人格尊嚴(yán)，要在行政程序中確立相對人的主體地位，而不能再像從前一樣把公民只視為行政的客體，只是行政的被管理者、命令的服從者。行政程序的設(shè)計(jì)必須要將相對人作為一個(gè)獨(dú)立的人格主體來考慮，要讓相對人能在程序中發(fā)揮主動性、積極性，有機(jī)會實(shí)現(xiàn)自我的價(jià)值。行政主體必須充分尊重和保障行政相對人的基本權(quán)利。作為人格載體的個(gè)人，在程序中必須受到最大限度的尊重。不能體現(xiàn)出保障人格尊嚴(yán)的行政程序法是不具有正當(dāng)性合憲性的。

第二，我國憲法的原則和規(guī)范還為制定行政程序法提供了重要的基本原則。具體包括以下四個(gè)方面。

1.程序法治原則。

這是憲法中法治原則的重要組成部分。憲法修正案第13條規(guī)定，“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”法治原則在憲法當(dāng)中已經(jīng)確立下來。誠然，1982年全面修改后的憲法第5條確立了法制原則，這主要是一種實(shí)體上的要求，但從前面的論述也可以看出多少也包含了一定的程序性要求。1999年修憲是在我國法治已有長足進(jìn)步的情況下進(jìn)行的?！缎姓V訟法》已于1989年通過并于次年實(shí)施，其中的第54條第（二）項(xiàng)對“法定程序”的要求也已實(shí)施多年。1996年頒布并實(shí)施的《行政處罰法》對行政處罰程序提出了較高的要求。如此，99修憲確立的法治原則就不能不說包含著程序法治的要求了。而程序法治的主要針對對象就是行政權(quán)的運(yùn)行程序。程序法治的要求首先就是行政程序的設(shè)置要符合憲法和法律。在姜明安主持的《<中華人民共和國行政程序法>（試擬稿）》（以下簡稱姜明安試擬稿）第4條（依法行政原則）當(dāng)中沒有將憲法納入其中，而只規(guī)定“行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政規(guī)定均不得與法律相抵觸”。在皮純協(xié)主持的《<中華人民共和國行政程序法>（建議稿）》（以下簡稱皮純協(xié)建議稿）第四章（抽象行政行為）當(dāng)中，也沒有規(guī)定“根據(jù)憲法和法律”。將憲法排除于外，筆者以為是欠妥當(dāng)?shù)?。雖然說，即使不將“憲法”寫入其中，也要根據(jù)憲法來制定，而不能與之相抵觸。但是，明確載明還是有利于理解上的便捷，而且也可以與憲法條文中的規(guī)定相一致。程序法治還要求，程序的運(yùn)行要符合憲法和法律的規(guī)定。當(dāng)然，憲法當(dāng)中程序的規(guī)定不多，這里主要是要符合憲法的原則和精神。程序法治還要求對程序運(yùn)行所產(chǎn)生的結(jié)果負(fù)法律責(zé)任。行政程序法在總結(jié)和設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該仔細(xì)考究各種行政程序，對行政程序上的各種瑕疵應(yīng)產(chǎn)生何種法律后果、承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任作出明確的、一一對應(yīng)的規(guī)定。這樣才能使行政程序的設(shè)置落到實(shí)處。值得注意的是，無論是皮純協(xié)建議稿還是姜明安試擬稿在法律責(zé)任方面的規(guī)定均存在著一定的不足，需要進(jìn)一步的細(xì)化和明晰化。這是需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和科學(xué)研究的。

2.行政民主原則。

這是憲法中人民主權(quán)原則的一個(gè)重要內(nèi)容。民主在本質(zhì)上應(yīng)該是一個(gè)程序上的原則。具體到行政程序法上，它可以分解為以下兩個(gè)方面。（1）公民參與原則。

“行政程序本來是從對國家權(quán)力的防御權(quán)的思想出發(fā)，作為服務(wù)于保護(hù)國民的權(quán)利、利益不受國家權(quán)力侵害的制度而發(fā)展起來的?！痹诂F(xiàn)代行政之下，加上民主參與的理念，呈現(xiàn)出新的發(fā)展。[40]也就是增加了一種積極的色彩。我國憲法第2條第3款規(guī)定，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會事務(wù)。”這一款也是前幾部憲法所沒有的。學(xué)者認(rèn)為增加這一條款意義重大，其一，說明我國社會主義民主更加擴(kuò)大，人民還可以通過人大系統(tǒng)以外的形式行使管理國家和社會事務(wù)的權(quán)利；其二，擴(kuò)大了直接民主；其三，發(fā)展了社會主義民主的形式。[41]民主原則具體到行政法領(lǐng)域就是要求“參與型行政”。相對人有權(quán)參與行政過程，并有權(quán)對行政發(fā)表意見，而且有權(quán)要求行政主體對其所發(fā)表的意見予以重視。參與原則是行政民主化的一項(xiàng)必然要求。通過民眾參與，“得以使行政機(jī)關(guān)在一方面透過國會立法與預(yù)算取得國會民主正當(dāng)性之余，更直接由人民處取得民主正當(dāng)性，形成二元民主正當(dāng)性?！盵42]另外，參與原則也是尊重人格尊嚴(yán)落實(shí)人的主體地位的體現(xiàn)。這么多年來的實(shí)踐表明，人民的參與意識越來越強(qiáng)，參與要求的呼聲也越來越高。參與原則是我國憲法對制定行政程序法的一個(gè)明確要求，在目前我國行政法制中行政相對人利益未被充分有效代表的情況下，是有積極的現(xiàn)實(shí)意義的。[43]在皮純協(xié)建議稿中參與原則得到了較好的體現(xiàn)。它將聽取行政相對人意見作為行政程序的一般規(guī)定。在姜明安試擬稿當(dāng)中，很值得大書特書的一點(diǎn)就是第一次將公民的“立規(guī)建議”規(guī)定在行政程序法中（第27條），這是公民創(chuàng)制權(quán)的體現(xiàn)。當(dāng)然姜明安試擬稿在參與方面還稍有不足，它僅在原則、聽證程序、立法規(guī)劃等當(dāng)中加以規(guī)定，而沒有全面落實(shí)。

（2）程序公開原則。

程序公開可以說是是參與原則的一個(gè)必然要求。它對應(yīng)的是公民的知情權(quán)問題。知情權(quán)，又稱之為了解權(quán)（RighttoKnow）或知的權(quán)利（知ゐ権利），有的國家憲法作了明文規(guī)定，我國憲法沒有明示此項(xiàng)權(quán)利。但不能因此而否認(rèn)其基本權(quán)利的地位。中國憲法第2條規(guī)定人民有對國家和社會事務(wù)的管理權(quán)，第3條規(guī)定人民有對人大的監(jiān)督權(quán)，人大對政府的監(jiān)督權(quán)，第34條規(guī)定了公民的選舉權(quán)，第35條規(guī)定了公民的言論自由，第41條規(guī)定了公民有批評建議的權(quán)利等。據(jù)此，人民為了行使這些權(quán)利，必須建立在公民對政府活動情況了解的基礎(chǔ)之上，從而，可以推定憲法包含有公民的知情權(quán)這一默示權(quán)利。知情權(quán)是行使上述權(quán)利的前提條件。[44]程序公開是保障公民的知情權(quán)的必然要求。近年來，村務(wù)公開、農(nóng)村稅費(fèi)公開、政府上網(wǎng)工程等政務(wù)公開已經(jīng)在全國范圍內(nèi)風(fēng)風(fēng)火火地開展起來。只有公開，增加行政的透明度，公民的知政、參政、監(jiān)督政府、獨(dú)立自主才可以有保障，公民對政府的信賴才可能形成。在行政程序法當(dāng)中，主要由閱覽卷宗制度和行政行為說明理由制度對此加以落實(shí)。

當(dāng)然，這里也有一個(gè)與尊重人格尊嚴(yán)的協(xié)調(diào)問題。尊重人格尊嚴(yán)要求保護(hù)行政相對人的隱私權(quán)，而知情權(quán)與隱私權(quán)之間可能存在著一種內(nèi)在的沖突。行政主體負(fù)有協(xié)調(diào)的職責(zé)。

3.行政公正原則。

這是憲法中所派生出來的一項(xiàng)原則。具體可以包括以下三個(gè)方面。

（1）程序公正原則。

程序公正，一般認(rèn)為可包含兩個(gè)方面的內(nèi)容，即“（一）任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽取對方意見，每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利；（二）任何人或團(tuán)體不能作為自己案件的法官?！盵45]中國憲法第27條第2款規(guī)定，一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督。一切國家機(jī)關(guān)自然包括行政機(jī)關(guān)，而且重點(diǎn)要求的也是行政機(jī)關(guān)，因?yàn)樗c公民的接觸最多，關(guān)系最為密切。可以說傾聽人民的意見和建議，這主要是一種對行政機(jī)關(guān)工作程序上的要求?？梢哉f該條款為行政程序法的制定提出部分程序公正的要求。憲法第125條規(guī)定的被告有獲得辯護(hù)的權(quán)利，其中的原理同樣適用于行政程序當(dāng)中。不傾聽人民的意見的建議，尤其是在作出不利于相對人合法權(quán)益的情況下，是不符合程序公正的要求的。在行政程序法中，一方面要建立起聽證制度，另一方面在非正式程序中也要積極聽取相對人的陳述和申辯。而且這些規(guī)定不能僅作一原則性或宣示性的表述，而應(yīng)將其具體化、法律責(zé)任化。違反這一規(guī)定將導(dǎo)致行政程序什么程度的瑕疵，是撤銷還是無效，這些均應(yīng)明晰化。而皮純協(xié)建議稿、姜明安試擬稿的相關(guān)規(guī)定均沒有達(dá)到這一地步，或許還要進(jìn)一步的研究。

（2）平等對待原則。

平等對待是一個(gè)集實(shí)體與程序要求于一身的原則。我國憲法第33條第2款明確規(guī)定，“公民在法律目前一律平等。”并于憲法第4條第1款（民族平等）、第5條第5款（任何人不得越法）、第34條（選舉平等）、第48條第1款（男女平等）作出了消極的規(guī)定，于第44條（退休人員生活保障權(quán)）、第45條（獲得物質(zhì)幫助權(quán)）、第49條第4款（老人、婦女、兒童不受虐待的權(quán)利）第50條（華僑、歸僑、僑眷的正當(dāng)、合法權(quán)益受保護(hù)的權(quán)利）等作出積極的規(guī)定?？梢钥闯?，一方面要求反對不合理差別，同種情況同種對待；另一方面要求承認(rèn)合理差別，不同情況不同對待。平等，無論是作為公民的基本權(quán)利還是一項(xiàng)基本原則，都可拘束立法、行政和司法。具體到行政程序法當(dāng)中，這一原則要求，行政主體就某一事項(xiàng)享有一定的裁量余地時(shí)，針對某一相對人作出一行政行為即形成行政先例，此后遇到同樣情況的案件就應(yīng)該作出與前一行政先例相同的行政行為。行政主體應(yīng)平等對待行政相對人，無正當(dāng)理由，不得差別對待。制定行政程序法、執(zhí)行行政程序法，均須遵守該要求而不得違背。在姜明安試擬稿第9條（平等原則）當(dāng)中，對平等原則的表述也與憲法的表述有一定的不同，筆者以為應(yīng)該探究一下相應(yīng)的立憲背景，而且還應(yīng)該對現(xiàn)實(shí)行政當(dāng)中的不平等狀況進(jìn)行一番調(diào)查，這樣才能做到有的放矢。這一原則還要求，行政主體針對不同情況就應(yīng)合理分類以作出恰當(dāng)?shù)男姓袨?。例如給付行政特別是供給行政中，應(yīng)給那些需要幫助的相對人以特別的給付，使其能過上一個(gè)健康文明的生活。姜明安試擬稿中第一次將“行政給付”納入行政程序法之中（第五章第二節(jié)），頗具特色。但需要指出的是，該規(guī)定并未完全體現(xiàn)出憲法的要求。首先，權(quán)利的保障仍不充分。該試擬稿當(dāng)中雖然規(guī)定，“行政給付項(xiàng)目建立后，其范圍、對象、等級、標(biāo)準(zhǔn)變更或廢止相應(yīng)項(xiàng)目，應(yīng)提前六十天告知行政相對人，如此種變更或廢止可能導(dǎo)致相對人生活發(fā)生重大困難，應(yīng)相對人申請，行政機(jī)關(guān)應(yīng)為之舉行聽證。相對人對之不服，可以申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。”（第78條）對于某些事項(xiàng)應(yīng)該允許先給付后聽證；即使是先聽證，也要對在聽證后補(bǔ)足應(yīng)給付項(xiàng)目作出規(guī)定。其次，憲法在這一制度中體現(xiàn)了一定的國家輔助性或補(bǔ)充性作用的色彩，而該試擬稿在這里并未為社會力量發(fā)揮應(yīng)有作用留下空間。[46]這還達(dá)不到尊重人格尊嚴(yán)的最高價(jià)值準(zhǔn)則的要求，不能完全符合保障公民自由權(quán)等基本權(quán)利的目標(biāo)和提高行政效率的原則。這是它的不足。

（3）信賴保護(hù)原則。

信賴保護(hù)原則也是一個(gè)兼具實(shí)體與程序特征的原則，它要求行政主體在作出變更、撤銷、廢止行政決定的時(shí)候，要保護(hù)行政相對人正當(dāng)合理的信賴。這一原則同樣也是導(dǎo)源于憲法的要求。信賴保護(hù)原則常常與依法行政原則相矛盾，如何尋求兩者之間的協(xié)調(diào)，也許只能在憲法當(dāng)中找到依據(jù)了。憲法第13條規(guī)定了公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，第二章規(guī)定了公民的自由權(quán)等基本權(quán)利。對公民的財(cái)產(chǎn)、自由等基本權(quán)利，行政主體有義務(wù)予以保護(hù)而不得侵犯。行政主體在變更授益性行政決定的時(shí)候，不考慮行政相對人的正當(dāng)合理的預(yù)期，實(shí)際上就是侵犯了行政相對人處置自己財(cái)產(chǎn)、行為的自由。即使相對人獲得行政授益時(shí)不符合法律條文的規(guī)定，如果相對人無重大過錯(cuò)行為，相對人的獲益也很難說就是非法的。與公共利益相權(quán)衡，看看相對人的信賴?yán)媸欠裰档帽Ｗo(hù)。信賴?yán)娲笥?、或者與公共利益相當(dāng)，就應(yīng)該予以保護(hù)。這種保護(hù)較維護(hù)一次所謂的“公共利益”要大得多，是符合憲法精神的。當(dāng)然，其中保護(hù)的界限須小心衡量。行政程序法在制定時(shí)，須體現(xiàn)出對人民的信賴性的保護(hù)。在皮純協(xié)建議稿當(dāng)中沒有對信賴保護(hù)的規(guī)定，也就沒有體現(xiàn)出符合憲法發(fā)展的新的要求。

4.講究效率原則。

講究效率，這是行政的本質(zhì)屬性之一。我國憲法第27條第1款也提出了明確要求，一切國家機(jī)關(guān)要不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義。如何提高行政效率，一方面要依靠行政機(jī)關(guān)內(nèi)部高效運(yùn)作，另一方面要改善行政工作的外部程序，如建立時(shí)效制度、簡易程序、緊急程序、協(xié)商程序等。兩者不可偏廢。改進(jìn)內(nèi)部行政程序和外部行政程序，其目的只有一個(gè)，即高效實(shí)現(xiàn)行政的目標(biāo)-公共利益。互相推諉，久拖不決，效率低下，一直是我國行政工作中的一大弊病。行政程序法必須貫徹效率原則。在姜明安試擬稿當(dāng)中沒有簡易程序的規(guī)定，在章劍生設(shè)計(jì)的行政程序法體例結(jié)構(gòu)當(dāng)中也沒有簡易程序的規(guī)定，[47]而只顧及了正式程序，這是不符合效率原則的要求的。正式程序固然重要，但無論哪個(gè)國家都是相對較少使用的。非正式程序、簡易程序才是行政的常態(tài)。另外，現(xiàn)今所有的建議稿包括應(yīng)松年主持的“試擬框架”當(dāng)中，均沒有緊急情況下程序的規(guī)定。緊急情況雖然少，但是對人權(quán)造成的威脅卻極大。在行政程序法當(dāng)中，應(yīng)該對緊急情況下的程序作一個(gè)原則性的規(guī)定，既要賦予行政機(jī)關(guān)以權(quán)限，又要切實(shí)保障人權(quán)。當(dāng)然，效率原則與參與原則、程序公正、程序公開等容易發(fā)生沖突。至于如何協(xié)調(diào)，那是一個(gè)利益衡量的問題。無論如何衡量，作出何種取舍，對人格尊嚴(yán)的尊重，對人權(quán)核心價(jià)值的保護(hù)，行政程序法始終不得舍棄。這是我國憲法對人權(quán)保障的承諾。

上述諸多原則，合在一起，大致就可以構(gòu)成行政程序法中行政程序及行政實(shí)體制度正當(dāng)性的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。只有符合憲法的這些要求，行政程序法才具有其正當(dāng)性的基礎(chǔ)。

四、結(jié)語

目前，在中國制定行政程序法要不要討論它的憲法基礎(chǔ)，可能還有人在懷疑著。但在探討行政程序法的制定背景之后，就可以發(fā)現(xiàn)憲法的規(guī)定和價(jià)值及其實(shí)踐在其中所發(fā)揮的重要作用了。在違憲審查運(yùn)作起來之后，討論的必要性還可以大大凸現(xiàn)。當(dāng)然，這里的“憲法”不一定就是憲法文本，它還可以是憲法的精神和價(jià)值。行政法學(xué)研究，不應(yīng)該脫離憲法文本和憲法原理。如果能先在制度框架下按照憲法原理的指引進(jìn)行研究，必然會對國家的法治建設(shè)發(fā)揮積極而直接的作用。尊重人的尊嚴(yán)和保障人的自由，應(yīng)該是行政法的追求。脫離了憲政的關(guān)懷，行政法的價(jià)值取向、社會效果等都可能達(dá)不到理想的目標(biāo)。行政法學(xué)的研究需與憲法相結(jié)合，這樣才能有利于憲法與行政法之間的協(xié)調(diào)互動式發(fā)展，有利于人的價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，有利于中國憲政的最終達(dá)成。這是兩者共同的目標(biāo)。憲政關(guān)懷下的行政法學(xué)，或許是一個(gè)比較恰當(dāng)?shù)难芯柯窂健?/p>

制定行政程序法是需要以憲法為基礎(chǔ)的。沒有憲法價(jià)值的支撐，沒有憲法的成功實(shí)踐，沒有憲法所提供的社會基礎(chǔ)，行政程序法不會成為一種需求，也不會制定出來。從憲法在法律體系當(dāng)中的地位來說，任何立法都應(yīng)該依據(jù)憲法，符合憲法的規(guī)定及其基本精神。憲法為行政程序法的制定提供了正當(dāng)性的基礎(chǔ)，同時(shí)又控制著行政程序法的制定，使其不致于偏離憲法的要求。中國憲法是重視人權(quán)保障的，同時(shí)也是重視程序?qū)θ藱?quán)保障的作用的。多年的憲法實(shí)踐也正在為行政程序法的制定提供社會基礎(chǔ)。國家設(shè)置行政機(jī)關(guān)的目的就在于為人民服務(wù)，行使行政權(quán)，一定要符合這個(gè)要求。凡是有利于這個(gè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的，都應(yīng)該是憲法所要求的。制定行政程序法，就是適應(yīng)這個(gè)要求的一個(gè)表現(xiàn)。行政程序應(yīng)該是正當(dāng)?shù)男姓绦颍@樣才能實(shí)現(xiàn)通常學(xué)者們所論述的種種功能。憲法向中國行政程序法的制定提出了要求和標(biāo)準(zhǔn)。符合這些要求的行政程序才是正當(dāng)?shù)男姓绦?。只有符合憲法所提出的諸多要求，行政程序法的制定才是合憲的。憲法所提出的要求，大致包括：尊重人格尊嚴(yán)，程序法治，行政民主（包括公民參與，程序公開），行政公正（包括程序公正、平等對待、信賴保護(hù)），講究效率等。在制定行政程序法的時(shí)候，基本原則、具體原則、基本制度乃至具體制度的設(shè)計(jì)自應(yīng)積極貫徹。至于如何把握其中的界限，尚需對中國憲法和行政法法理作進(jìn)一步的闡釋，尚需對我國的行政實(shí)踐和各國的行政程序立法作進(jìn)一步的總結(jié)和借鑒。

這么多年來的行政改革，其形勢仍然不容樂觀。要實(shí)現(xiàn)依法行政，任重而道遠(yuǎn)。隨著憲法實(shí)踐的深入，人們的權(quán)利意識、民主參與意識日益增強(qiáng)，對行政權(quán)運(yùn)作的要求也越來越高。憲法文本中的規(guī)定及其所體現(xiàn)的價(jià)值必將被激活，進(jìn)而迸發(fā)出勃勃的生機(jī)。行政程序法的制定必將成為一種時(shí)代需要和必然。然而，值得注意的是，中國的憲法實(shí)踐尚不夠充分和深入，違憲審查制度尚未運(yùn)作起來，人權(quán)也還沒有得到充分的保障。這些都給行政程序法的制定（包括目標(biāo)模式的選擇、原則和制度的架構(gòu)等）帶來一定的困難。要成功制定中國的行政程序法，尚需憲法的進(jìn)一步完善和發(fā)展。（作者單位：）

參考文獻(xiàn)：

[①]SherylJ.Grana，JaneC.Ollenburger，MarkNicholas，TheSocialContextofLaw，2ndedition，PearsonEducation，Inc.，NewJersey，p9.

[②]這里需要說明的是，憲法與行政法（包括行政程序法）之間的關(guān)系是互動的，而不是單向的。行政法、行政程序法將憲法的規(guī)定及其精神予以落實(shí)，在一定程度上還可以推動憲法的發(fā)展。而且行政法、行政程序法也有其獨(dú)立存在和發(fā)展的空間。但是由于本文要論證的是憲法對行政程序法的作用，不可能面面俱到，而只得有所側(cè)重。

[③]參見陳新民著：《公法學(xué)札記》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第3－14頁。

[④]〖日〗田中二郎著：《行政法》（新版），勁草書房1976年版，第15－16頁。

[⑤]〖日〗和田英夫著，倪健民、潘世圣譯：《現(xiàn)代行政法》，中國廣播電視出版社1993年版，第8頁。

[⑥]龔祥瑞著：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第5頁。

[⑦]《當(dāng)代公法理論》（翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集）（該部分由葉俊榮撰寫），月旦出版社1993年版，第365頁、第367頁注⑥、第371頁。

[⑧]楊建順著：《行政程序立法的構(gòu)想與反思》，載于《法學(xué)論壇》2002年第6期，第23頁。

[⑨]參見姜明安主編：《外國行政法教程》，法律出版社1993年版，第230－231頁；陳亞平著：《美國行政程序法典化之研究》，載于《華僑大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》1997年第4期，第38－39頁。

[⑩]參見《當(dāng)代公法理論》（翁岳生教授六秩誕辰祝壽論文集）（該部分由葉俊榮撰寫），月旦出版社1993年版，第372－375頁。

[11]參見EugeneW.Hickok，Jr.edited，TheBillofRight：OriginalMeaningandCurrentUnderstanding，UniversityPressofVirginia，1991，p.p.220-222.

[12]王名揚(yáng)著：《美國行政法》（上），中國法制出版社1995年版，第383頁。

[13]〖美〗杰羅姆。巴倫、托馬斯。迪恩斯著，劉瑞祥、潘嘉玢、顏福祥、董承璽、林紅譯：《美國憲法概論》，中國社會科學(xué)出版社1995年版，第128頁。

[14]參見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第813－818頁；〖日〗鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社1999年版，第198－200頁。

[15]參見湛中樂著：《日本<行政程序法>立法背景探析》，載于《中外法學(xué)》1995年第4期，第68－69頁。

[16]參見楊建順著：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年版，第451頁。

[17]參見朱芒著：《論行政程序正當(dāng)化的法根據(jù)》，載于《外國法譯評》1997年第1期，第71－73頁。另外，白石判決的相關(guān)討論、以及運(yùn)用憲法判決的教科書檢定訴訟的討論，還可以參見〖日〗室井力著：《現(xiàn)代行政法的原理》，勁草書房1973年版，第116－131頁。

[18]參見〖日〗佐藤功著：《日本國憲法概說》（全訂第四版），學(xué)陽書房1991年版，第237頁。轉(zhuǎn)引自朱芒著：《論行政程序正當(dāng)化的法根據(jù)》，載于《外國法譯評》1997年第1期，第68－69頁。

[19]〖日〗佐藤幸治著：《憲法（新版）》，青林書院1990年版第402－403、414頁。轉(zhuǎn)引自朱芒著：《論行政程序正當(dāng)化的法根據(jù)》，載于《外國法譯評》1997年第1期，第69頁。

[20]參見〖日〗鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社1999年版，第194－197頁。

[21]韓大元著：《憲法與行政法》，載于徐秀義、韓大元主編：《現(xiàn)代憲法學(xué)基本原理》，中國人民公安大學(xué)出版社2001年版，第536頁。

[22]楊海坤、黃學(xué)賢著：《中國行政程序法典化》，法律出版社1999年版，第34－35頁、第40頁。需要說明的是，楊海坤新近撰文認(rèn)為：“我國行政程序法的研討與起草始終在憲政核心理念-規(guī)范國家權(quán)力、保護(hù)公民自由下進(jìn)行，同時(shí)又豐富著憲法內(nèi)容，催生著‘正當(dāng)法律程序’原則在中國的推行?！睏詈＠ぶ骸吨袊姓绦蚍ǖ浠瘶?gòu)想》，載于《法學(xué)評論》2003年第1期，第101頁。

[23]王學(xué)輝著：《行政程序法精要》，群眾出版社2001年版，第106、131－133頁。需要說明的是，關(guān)于憲法是行政程序法的基礎(chǔ)問題，該書的前后論述存在著矛盾的現(xiàn)象。

[24]楊寅著：《中國行政程序法治化》，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第206頁。

[25]皮純協(xié)主編：《行政程序法比較研究》，中國人民公安大學(xué)出版社2000年版，第106－107、514頁。需要說明的是，關(guān)于憲法是行政程序法的基礎(chǔ)問題，該書也存在著前后矛盾的現(xiàn)象。

[26]王萬華著：《行政程序法研究》，中國法制出版社2000年版，第30頁。當(dāng)然，該作者在全文引用馬思濤《行政程序法興起的原因分析》（載于《行政法學(xué)研究》1999年第1期，第44－49頁）一文時(shí)，也認(rèn)為“憲政的發(fā)展，為行政程序法的產(chǎn)生創(chuàng)造了前提條件”。見該書第62頁。

[27]SherylJ.Grana，JaneC.Ollenburger，MarkNicholas，TheSocialContextofLaw，2ndedition，PearsonEducation，Inc.，NewJersey，p31.

[28]韓大元著：《憲法與行政法》，載于徐秀義、韓大元主編：《現(xiàn)代憲法學(xué)基本原理》，中國人民公安大學(xué)出版社2001年版，第545頁。

[29]羅豪才主編：《行政法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社1989年版，第256頁。

[30]楊建順著：《市場經(jīng)濟(jì)與行政程序法》，載于《行政法學(xué)研究》1994年第1期，第23頁。

[31]北大公法研究中心行政執(zhí)法與行政程序課題組（執(zhí)筆人：姜明安）：《關(guān)于<中華人民共和國行政程序法>（試擬稿）的說明》，2002年9月1日。

[32]章劍生著：《行政程序法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社1994年版，第91頁。

[33]江必新、周衛(wèi)平編著：《行政程序法概論》，北京師范學(xué)院出版社，1991年版，第44－45頁。王學(xué)輝也認(rèn)為憲法第2條第3款是行政程序法公開原則、當(dāng)事人參與原則的憲法依據(jù)，第33條第2款（平等條款）是公正原則的憲法依據(jù)，第27條第1款是效率原則、第2款是聽證制度的憲法依據(jù)。見王學(xué)輝著：《行政程序法精要》，群眾出版社2001年版，第106頁。

[34]后文的論述還涉及一個(gè)中國究竟要制定一個(gè)怎樣的行政程序法的問題。是僅包括程序規(guī)定的美國型，還是既包括程序又包括實(shí)體的德國型？是僅包括事前行政程序的大陸法系型，還是既包括事前行政程序，又包括事后的救濟(jì)程序的美國型？筆者眼中的行政程序法大致是德國、日本、韓國、我國臺灣地區(qū)的行政程序法。不同類型的行政程序法，憲法所提供的基礎(chǔ)也會不盡相同。上述若干觀點(diǎn)的不同，也部分反映了這種差別。

[35]在全面修改1978年憲法時(shí)，對憲法結(jié)構(gòu)的調(diào)整曾有過爭論。一種意見認(rèn)為，公民的基本權(quán)利與義務(wù)一章應(yīng)放在國家機(jī)構(gòu)一章之前，這樣可以體現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民、人民是國家的主人的思想，這也是世界上憲法發(fā)展的趨勢和對“”中侵犯公民權(quán)利的否定。另一種意見認(rèn)為，將公民的基本權(quán)利與義務(wù)一章放在國家機(jī)構(gòu)一章之后，也可以體現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民的思想，因?yàn)楦鶕?jù)憲法規(guī)定，各級人民代表大會代表人民行使國家權(quán)力。而且外國憲法中作這種排列的也有。經(jīng)過討論后，憲法修改委員會沒有采納后一種意見。參見：肖蔚云著：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第29頁。有學(xué)者認(rèn)為，不從歷史教訓(xùn)的角度來講，而從邏輯上來講憲法結(jié)構(gòu)的順序調(diào)整也是恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)楣駲?quán)利自由的內(nèi)容同憲法《總綱》第2條關(guān)于“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定緊密相連。公民行使各項(xiàng)民主權(quán)利乃是“國家的一切權(quán)力屬于人民”的基礎(chǔ)。參見許崇德著：《中國<憲法>：人民權(quán)利保障書》，載于《人權(quán)》2003年第1期，第32頁。

[36]參見彭真著：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》，載于《人民日報(bào)》1982年12月6日第1版。

[37]彭真著：《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》，載于《人民日報(bào)》1982年12月6日第1版。

[38]肖蔚云著：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第137－138頁。

[39]林來梵著：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法》，法律出版社2001年版，第176頁。

[40]〖日〗鹽野宏著，楊建順譯：《行政法》，法律出版社1999年版，第232頁。

[41]肖蔚云著：《我國現(xiàn)行憲法的誕生》，北京大學(xué)出版社1986年版，第103頁。

[42]葉俊榮著：《面對行政程序法》，元照出版社2002年版，第404－405頁。

[43]當(dāng)然，也并不是“一參就靈”?！皡⑴c”是有其自身的一些缺陷的。美國學(xué)者理查德。B.斯圖爾特對此有深刻的認(rèn)識。參見〖美〗理查德。B.斯圖爾特著，沈巋譯：《美國行政法的重構(gòu)》，商務(wù)印書館2002年版，第四部分，特別是在第167－168頁的一個(gè)小結(jié)。

[44]參見郭道暉著：《法的時(shí)代精神》，湖南出版社1997年版，第307、427頁。

[45]王名揚(yáng)著：《英國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1987年版，第252頁。

[46]憲法第45條規(guī)定，公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?？梢宰屔鐣诮o付行政中發(fā)揮作用是憲法的明確規(guī)定。這里實(shí)際上是在一定程度上體現(xiàn)了國家輔助性作用或者補(bǔ)充性作用的色彩。國家輔助性作用，有利于保障公民、社會的自由和自治，有利于提高給付行政的效率（因?yàn)榈胤健⒒鶎由鐣M織最了解需要給付的人的需求，同時(shí)也可以減少行政科層弊?。?。

[47]章劍生著：《行政程序法比較研究》，杭州大學(xué)出版社1997年版，第77頁。