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【內容提要】在目前的行政審判中，對頒發(fā)房地產權證行為不服而提起行政訴訟的案件占有一定的比例。依行政訴訟理論，該類案件的訴訟目的是審查頒證機關是否盡到了相關法律規(guī)定的審查義務，但在部分此類案件中，當事人形式上是對行政機關頒發(fā)房地產權證的行為不服，實質上是對頒證行為的基礎法律關系有爭議。如何在行政案件中【內容提要】在目前的行政審判中，對頒發(fā)房地產權證行為不服而提起行政訴訟的案件占有一定的比例。依行政訴訟理論，該類案件的訴訟目的是審查頒證機關是否盡到了相關法律規(guī)定的審查義務，但在部分此類案件中，當事人形式上是對行政機關頒發(fā)房地產權證的行為不服，實質上是對頒證行為的基礎法律關系有爭議。如何在行政案件中來處理當事人之間的民事關系往往做法不一。本文將以下述案例為引線，試對其中蘊涵的法律問題加以梳理和探索，以期對司法實踐有所裨益。

【案情】

公民甲與乙系夫妻，在婚姻關系存續(xù)期間，甲與乙購買了房屋，該房屋產權證書上登記的產權人為甲一人。后甲與乙感情不和，甲一人持房地產權證將房屋出賣給了丙，雙方簽訂了房屋買賣合同，并到市房地局辦理了變更登記。市房地局為丙頒發(fā)了房地產權證。乙得知后，以市房地局為被告向法院提起行政訴訟，要求撤銷頒發(fā)給丙的房地產權證。法院經審理認為，房屋系甲與乙在夫妻關系存續(xù)期間所購，應為夫妻共同財產。房地機關在頒證時未審查共有人是否同意即向丙頒發(fā)房地產權證，屬認定事實不清，遂判決撤銷該頒證行為。

【評析】

一、本案中引出的問題

法院作出上述判決的法律基礎在于依據婚姻法的一般規(guī)定認定涉案房屋系夫妻共有財產。但是本案是行政訴訟案件而非民事確權案件，當當事人在行政訴訟中對頒證的基礎民事法律關系即對房屋權屬產生爭議時，法院直接對當事人的權屬作出認定，在理論上尚需探討。具體到上述案例，法院在該案中直接認定涉案房屋為夫妻共有財產，需要解決以下問題：

1.在該行政案件中，原房屋產權證上登記的權利人甲并沒有參加訴訟，因此，該房屋是否必然為夫妻共同財產尚存疑問。

1980年頒布的《婚姻法》第13條規(guī)定了夫妻在婚姻關系存續(xù)期間所得的財產，歸夫妻共同所有，這是認定處理夫妻財產的一般原則，但該條同時規(guī)定了雙方另有約定的除外這一但書條款。由于本案非夫妻間的析產確權案件，甲沒有參加到訴訟中來，對于甲、乙之間是否存在特別的約定并不清楚。設想甲、乙之間就該房屋的產權另有協(xié)議約定歸甲一人所有，本案判決的認定就不能成立。

2.行政判決可能與民事訴訟的結果相矛盾，且行政判決沒有解決任何實質問題。

雖然行政判決撤銷該房地產權證的后果是丙喪失了已取得的房屋的所有權，但乙并沒有實現其目的，因為甲、丙之間的買賣合同仍然存在，丙可以向法院提起民事訴訟要求確認其與甲簽訂的房屋買賣合同合法有效從而重新取得該房屋的產權。即使我們認定涉案房屋為夫妻雙方的共有產，也不能推導出該買賣行為必然無效的結論。如果認定丙因信賴不動產權屬證書上記載的內容與甲進行房屋買賣，丙即為善意、有償取得該項財產，應判決雙方買賣合同有效。丙持有效的民事判決書去申請登記，登記機關只能作出與已被撤銷的房地產權證相同的行為，且不論登記機關是否屬以同一事實和理由作出相同的行政行為，出現如此情形難免使人對法院判決的權威性和正當性產生疑問。

假設本案是另外一種結果，法院在行政訴訟中認為登記機關盡到了合法性審查的義務，判決維持該房地產權證，上述問題依然存在。因為乙可以提起民事訴訟主張甲、丙之間的買賣合同無效從而徹底使丙喪失該房屋的所有權（因為我國不承認物權行為的無因性，如買賣合同無效，則即使行政判決維持了該房地產權證，丙也不能取得該房屋的所有權）。

由此可見，無論行政訴訟的結果如何，對訴訟參加人乙、丙而言都無實質意義，因為誰都沒有取得一個在法律上確定的結果。造成這種局面的根本原因在于雙方實質上爭議的是甲、乙之間的買賣關系是否有效，因此無論行政訴訟的結果是判決維持還是撤銷登記機關頒發(fā)的房地產權證，乙、丙都可以提起民事訴訟主張買賣合同的無效或有效，從而通過民事判決來實質上否定行政判決。

3.判決所依據的理由即認定房屋為共有產超出了登記機關的行政職權范圍。

依據現有的法律規(guī)定，登記機關并沒有權力裁決房屋的產權歸屬，在房屋發(fā)生買賣變更登記時，房地產登記只是行政機關對相對人之間房地產權屬關系與狀態(tài)的認可和證明，其進行的登記審查只是國家對房屋權屬變動進行的必要監(jiān)控和管理。其只能審查當事人提供的申請材料是否符合法律規(guī)定的登記條件，而無權超出材料本身來認定財產的歸屬。本案中，甲提供了權利人為自己一人的房地產權證，登記機關無權認定該房屋為共有產。如果其以該房屋為共有產為由而不予登記，則超越了其職權范圍，其行為違法。由此出現了如下情形：行政判決認為登記機關予以登記發(fā)證違法，而行政機關如以系共有產需征得共有人同意為由而不予登記，也屬違法。

4.該行政判決實質上直接否定了前一個房地產權證的效力，有違設立頒證制度的初衷。

房地產登記屬于行政確認行為的一種，其主要的效力在于推定權利的存在。房地產權證是擁有房屋所有權的合法憑證，持證人據此與外界發(fā)生關系，第三人受到該證的約束，行政機關也受其約束，法院在相當程度上也應受其約束。判決認為登記機關認定房屋為甲所有屬認定事實不清，也即意味著甲所持有的房地產權證并非房屋所有權的合法憑證，登記機關可以不受該證的約束。這種做法，無疑使房地產權證制度喪失了其應有的意義，從行政法理上也難以作出合理的解釋。

二、房地產登記頒證的法律分析及其審理思路

房地產登記頒證行為是行政確認行為的一種，是對相對人或相對人之間權利義務關系是否存在的認可或證明，其本身并不創(chuàng)設新的權利義務關系。相對人的權利義務關系最終取決于其民事實體法律關系而非登記機關的登記，登記的作用在于推定了其所確認的民事法律關系的合法性?；诖?，房地產登記中登記機關不享有自由裁量權。登記機關對相對人中請登記的事項依照法律規(guī)定進行審查，是否給予登記完全取決于相對人的申請是否符合法律規(guī)定的條件而非登記機關的主體意志，登記機關并不能以自己的意志自由決定相對人享有權利與否。并且，登記機關所進行的審查是形式上的審查，即審查當事人權解決房屋的權屬糾紛，所以應通過民事訴訟去解決。

本文所舉案例，按照上述思路去解決，問題可能將迎刃而解。乙提起民事訴訟，以自己系共有人為由要求確認甲、丙之間的買賣合同無效。在甲、乙、丙都參加訴訟的情況下，法院將審查頒發(fā)給甲一人的房地產權證所確認的民事權利是否與實際上的民事權利一致，如果雙方無特別約定，法院將不受該房地產權證的約束而認定該房屋系共有產，反之，如有特別約定，則認定為甲一人（當然，也存在約定為乙一人所有的可能性）。如該房屋系共有產，則將審查丙在簽訂買賣合同時是否為善意、有償，為善意、有償的，則認定該買賣合同有效，反之，缺少其中之一，將認定該買賣合同無效。如果民事判決以乙系共有產人、丙在簽訂買賣合同時非善意、有償為由判決甲、丙之間的買賣合同無效，乙還有打行政訴訟的必要嗎？顯然，乙沒有必要再去走一條復雜的訴訟途徑，乙可持生效的民事判決書徑直向登記機關要求登記該房屋的產權人為甲、乙二人，并注銷原登記。如此，可避免出現民事判決和行政判決相矛盾的情形，也避免了房地產登記機關在盡到了登記合法性審查職責的情況下，由于基礎民事法律關系實質上違法而承擔敗訴責任的情形。當然，民事判決中不會直接撤銷房地產登記行為，民事判決只是推翻了登記所推定的民事權利，該登記仍然是有效的，其形式效力仍然存在，登記機關沒有義務主動去了解該判決的結果從而去變更登記，需要當事人自己去申請進行變更登記。

司法實踐中，就房屋權屬爭議，當事人往往同時進行民事和行政訴訟，在此情形下，通常的做法是先中止行政訴訟，待民事訴訟的結果出來后再判決行政案件。這種處理方法無疑抓住了問題的實質，避免了行政判決和民事判決相矛盾的情形，但當事人同時進行兩個訴訟不僅給當事人增加了訟累，也浪費了我們本來就不富裕的司法資源。要避免這些問題，需要在立法和司法實踐中作出相應的努力，建議在房地產登記條例中對登記所涉糾紛根據不同類別指明不同的訴訟途徑，同時，法院在受理此類案件時給予當事人必要的訴訟指導。