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“不謀萬世者，不足謀一時(shí)；不謀全局者，不足謀一域。”一句簡單的話道出一個(gè)深刻的哲理來。小到個(gè)人的成長，個(gè)人的自我實(shí)現(xiàn)、大到一個(gè)國家、一個(gè)民族的振興發(fā)展，無不需要一個(gè)科學(xué)合理的規(guī)劃。隨著歷史的發(fā)展，現(xiàn)代國家被賦予了越來越多的職能，有行政法學(xué)者稱其為“行政國”或“行政國家”，行政權(quán)力的膨脹為近代憲法所認(rèn)可。行政規(guī)劃是行政機(jī)關(guān)治理社會的一個(gè)手段，在國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活中發(fā)揮著重要的作用。

但規(guī)劃亦不是一件簡單的事情，資料的收集要做到事無巨細(xì)；規(guī)劃的最后出臺要考慮方方面面的利益；實(shí)施規(guī)劃的方法和措施要優(yōu)中選優(yōu)，減少不合理的浪費(fèi)；規(guī)劃所要達(dá)到的目的要既不與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)又不好高騖遠(yuǎn)。其中資料收集合理意見是作出一個(gè)科學(xué)和理性規(guī)化的重中之重。我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的逐漸建立，政治體制改革的推動下，為公眾參與原來只是“肉食著某之”的公共行政決策提供了契機(jī)。行政規(guī)劃是當(dāng)今政府治理國家社會的一個(gè)重要手段，其從提出到最后的完成一般須經(jīng)過立項(xiàng)、擬定、確定、執(zhí)行等四個(gè)步驟，其中確定程序承上啟下。在這個(gè)過程中建立一個(gè)有機(jī)參與機(jī)制，一方面有利于協(xié)調(diào)不同利益團(tuán)體的紛爭，另一方面有利于加強(qiáng)規(guī)劃的權(quán)威，使其在將來的實(shí)施過程中減少阻力。本文擬簡要論述一下行政規(guī)劃確定程序中的參與機(jī)制。

一、行政規(guī)劃的界定

（一）“計(jì)劃”變“規(guī)劃”

在我國長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，“計(jì)劃”對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有過很重大的推動作用。但是在這一時(shí)期，計(jì)劃的固有弊端也表現(xiàn)的淋漓盡致，“計(jì)劃原為人們?yōu)榻M織、治理經(jīng)濟(jì)而對其加以事先規(guī)劃的一種方式；但計(jì)劃一旦產(chǎn)生、并得以作為‘體制’確立后，借助著國家權(quán)力滲透到國民生活的各個(gè)方面、各個(gè)層次，‘無微不至’地‘關(guān)懷’著人們的生活，不僅對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極意義蕩然無存，而且成為全面控制人們的一種‘桎梏’?！盵1]

黨的十六屆五中全會，主要議題之一是研究和審議《中共中心關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》。延續(xù)了50多年的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“計(jì)劃”首次變成“規(guī)劃”。這“一字之差”，傳遞出中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的三大信號：凸顯政府更加注重發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用；政府更加注重對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏觀把握和調(diào)控；政府職能轉(zhuǎn)變邁出新步伐。[2]

（二）目前行政法學(xué)界對行政規(guī)劃的界定有不同的爭論，不同的學(xué)者基于不同的思考方式對行政規(guī)劃的內(nèi)容、性質(zhì)、作用等，提出了不同看法。比較具有代表性的有這樣幾種：

1、計(jì)劃行為是指預(yù)先確定目標(biāo)，以及設(shè)計(jì)為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的措施的行為。[3]

2、行政計(jì)劃，是指行政權(quán)為了實(shí)現(xiàn)一定的公共目的而設(shè)定目標(biāo)，綜合地提出實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的手段的活動。[4]

3、行政計(jì)劃系指行政機(jī)關(guān)為將來一定期限內(nèi)達(dá)成特定之目的或事先一定之構(gòu)想，是前就達(dá)成該目的或?qū)崿F(xiàn)該構(gòu)想有關(guān)之方法，步驟或措施等所為之設(shè)計(jì)與規(guī)劃。[5]

4、行政規(guī)劃，也稱行政計(jì)劃，是指行政主體在實(shí)施公共事業(yè)及其他活動之前，首先綜合地提出有關(guān)行政目標(biāo)，事先制定出規(guī)劃藍(lán)圖，以作為具體的行政目標(biāo)，并進(jìn)一步制定為實(shí)現(xiàn)該綜合性目標(biāo)所必需的各種政策性大綱的活動。[6]

以上幾種不同的界定都包含這樣幾個(gè)因素：行政目標(biāo)前景的展望，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，社會資源和現(xiàn)實(shí)狀況的調(diào)查分析，以及在此基礎(chǔ)上所采取的手段和措施等部分內(nèi)容。本文為了論述的方便，擬采用行政程序法專家試擬稿的意見，即行政規(guī)劃是指“行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)國土或城鄉(xiāng)規(guī)劃、興辦公共事業(yè)或者公共設(shè)施等行政目標(biāo)，對將來一定期限之內(nèi)擬采取的方法、步驟、措施而對外作出具有法律約束力的規(guī)劃”。[7]

二、參與主體

當(dāng)今社會利益復(fù)雜化、多元化越來越突出，社會發(fā)展過程中新事物、新現(xiàn)象層出不窮，在行政規(guī)劃的確定過程中除了要考慮公共行政的原理，規(guī)劃自身所要達(dá)到的目標(biāo)外，必須考慮其所處的外部社會環(huán)境，包括人文、地理、資源等因素。一個(gè)科學(xué)、合理的規(guī)劃是在不同的作用力共同作用之下形成的。筆者認(rèn)為影響一個(gè)規(guī)劃作出的大致有以下兩個(gè)方面的原動力：

其一，完全按照公共行政的原理，行政法治的價(jià)值理念，以及行政規(guī)劃所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，采取的措施相結(jié)合而形成一個(gè)規(guī)劃，這樣從原理上找不出毛病，我們稱為“生理現(xiàn)象”。

其二，行政規(guī)劃的確定除了考慮以上因素外，還要考慮規(guī)劃的擬定機(jī)關(guān)、規(guī)劃執(zhí)行機(jī)關(guān)以及規(guī)劃所涉及的廣大的相對方，包括公民和其他組織的利益，甚至還可能包含長官的意志在內(nèi)，我們稱其為“病理現(xiàn)象”。

根據(jù)上面的論述我們認(rèn)為行政規(guī)劃確定程序中參與主體應(yīng)包括規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)，規(guī)劃裁決執(zhí)行機(jī)關(guān)，公民個(gè)人以及公民為參與規(guī)劃裁決所結(jié)成的團(tuán)體和其他組織。

（一）規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)

規(guī)劃擬定機(jī)關(guān)草擬出一個(gè)科學(xué)、合理的規(guī)劃，是裁決程序的前提條件。規(guī)劃擬定過程中也須要公眾的參與，并且對規(guī)劃的草擬亦是至關(guān)重要，但這不是本文的旨趣所在。擬定機(jī)關(guān)在規(guī)劃裁決確定程序中，首先要說明的就是規(guī)劃的目標(biāo)所在，以及定此目標(biāo)的事實(shí)根據(jù)和所要采取的措施，其次還要說明自己的規(guī)劃既是在綜合考慮當(dāng)前狀況的基礎(chǔ)上做出的，又是對未來的一個(gè)切實(shí)可行的藍(lán)圖，既有公共利益之所在，又包含了規(guī)劃所涉及的不同地區(qū)，不同部門和不同個(gè)人或團(tuán)體的利益，這是很重要的。擬定機(jī)關(guān)在確定程序中的主要任務(wù)就是證實(shí)自己所擬定的規(guī)劃的科學(xué)合理之處，說服其他參與主體，使自己制定的規(guī)劃能順利通過。

我國當(dāng)前體制，規(guī)劃的擬定機(jī)關(guān)都是行政主體，不管是《土地治理法》中的土地規(guī)劃，亦或是《城市規(guī)劃法》中的城市規(guī)劃，概莫能外。為了保證行政規(guī)劃方案的質(zhì)量，必須對行政規(guī)劃方案擬定機(jī)關(guān)的素質(zhì)提出嚴(yán)格的要求。這“除了可以通過提高行政主體內(nèi)部規(guī)劃擬定機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)來實(shí)現(xiàn)外，還有一個(gè)途徑就是實(shí)現(xiàn)行政事務(wù)的社會化，通過“課題委托”的方式由非行政機(jī)構(gòu)來擬定行政規(guī)劃方案?！薄盀榱吮ＷC行政規(guī)劃方案的質(zhì)量，筆者建議可以通過招標(biāo)的方式而由具備條件的非行政機(jī)構(gòu)來擬定行政規(guī)劃方案。”[8]這不失為一個(gè)很好的建議。

（二）規(guī)劃執(zhí)行機(jī)關(guān)

無疑，行政規(guī)劃的要害部分是猜測，但一項(xiàng)行政規(guī)劃，不僅包括確立目標(biāo)和達(dá)到目標(biāo)所需的資源，還包括可供選擇的路徑。也許一項(xiàng)規(guī)劃中最難的任務(wù)就是執(zhí)行了?！凹词棺詈玫挠?jì)劃也會出岔子，并且想要猜測到所有的障礙和情況并為之做好預(yù)備是不可能的”，[9]所以在規(guī)劃過程中一定要考慮執(zhí)行機(jī)關(guān)能否順利地完成，這樣執(zhí)行機(jī)關(guān)作為一方參與這是毋庸置疑的。

另外，一個(gè)規(guī)劃不可避免地要涉及到不同執(zhí)行機(jī)關(guān)的職責(zé)，臺灣行政程序法有“集中事權(quán)”一說，“為使確定后之計(jì)劃能夠順利實(shí)施，避免再次征詢有關(guān)機(jī)關(guān)之同意程序之繁瑣，以增加行政效率，故擬定計(jì)劃機(jī)關(guān)于實(shí)施計(jì)劃而為必要之措施或其他設(shè)施時(shí)，可不必再經(jīng)其他行政機(jī)關(guān)之同意或特許?！盵10]

（三）公民個(gè)人以及公民為參與規(guī)劃裁決所結(jié)成的團(tuán)體

由于普通公民是規(guī)劃結(jié)果的最終承受人，自然對規(guī)劃有絕對的批評權(quán)利，但是現(xiàn)實(shí)情況卻與我們的想象差的太遠(yuǎn)，就拿有限的城市規(guī)劃來說：“公眾參與變成了變相的‘收集資料’，而這些‘資料’或‘信息’在實(shí)際規(guī)劃中占的分量又微乎其微”，[11]“我國城市規(guī)劃的‘公眾參與基本上還處于規(guī)劃已經(jīng)批準(zhǔn)后的實(shí)施治理階段即規(guī)劃后的參與，即居于較低層次的參與”[12]實(shí)際上其他部門的決策、規(guī)劃亦是如此。行政機(jī)關(guān)控制了公民參與的整個(gè)過程，由他們界定規(guī)劃內(nèi)容或者改變行政程序，再決定或答應(yīng)公民參與的范圍，甚至很多數(shù)據(jù)、材料仍處于秘密或半秘密狀態(tài)，一般人很難靠近。公眾參與規(guī)劃的現(xiàn)實(shí)需要與實(shí)際情況脫節(jié)了。所以說公民參與行政規(guī)劃確定程序是一個(gè)不爭的事實(shí)。

但是亦應(yīng)該看到，現(xiàn)實(shí)生活中公民作為一個(gè)個(gè)體來說，大都是將自身利益作為出發(fā)點(diǎn)來參與公共事務(wù)的，因此輕易產(chǎn)生利益沖突的困境。再者來說，公民的力量也比較分散，單獨(dú)個(gè)人面對強(qiáng)大的行政機(jī)關(guān)在規(guī)劃確定程序中的作用太渺小了。另外，受到我國傳統(tǒng)思想的影響，很多公民不愿或不敢參與行政規(guī)劃。對參與的方式、參與的內(nèi)容知之甚少。分散的、單個(gè)的公民參與行政規(guī)劃確定程序有諸多不利因素，但“在我們這個(gè)時(shí)代，結(jié)社自由已成為反對多數(shù)專制的一項(xiàng)必要保障”[13]可以讓具有相同或相似利益訴求的公民結(jié)為一個(gè)團(tuán)體，共同推舉一個(gè)或若干個(gè)公民作為他們的代表參與（可以參照民事訴訟中的多數(shù)人訴訟機(jī)制)[14]。

（四）非政府組織

中國自改革開放以來各種行業(yè)協(xié)會和社團(tuán)等非政府組織發(fā)展很快，非凡是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)過程中，很多組織（社會團(tuán)體）擺脫了以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的嚴(yán)格束縛。作為一個(gè)組織，他們一般為一特定的目標(biāo)而結(jié)成，有一定的人、財(cái)、物基礎(chǔ)，有很大的自主性，以及由此而帶來的自主性利益。“它們是現(xiàn)代社會公民參與的重要途徑：無論是行政相對人參與行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，……還是一般公眾參與政府決策，……非政府組織都在起著越來越大的，非公民個(gè)體所能起的，極為重要的和不可替代的作用?！盵15]在去年國務(wù)院制定的依法行政實(shí)施綱要中，行政法學(xué)會就發(fā)揮了很重要的作用。

三、參與的方式——以城市規(guī)劃為例

自1999年《中華人民共和國城市規(guī)劃法》頒布以來，城市規(guī)劃在城市發(fā)展過程中，在普通市民追求幸福生活的同時(shí)，發(fā)揮出重大的作用，與此同時(shí)學(xué)者們對城市規(guī)劃的研究越來越多，包括對城市規(guī)劃中公眾參與問題的研究，有美加飛鴻專門介紹國外城市規(guī)劃公眾參與的，[16]有從比較的角度入手，分析外國城市規(guī)劃公眾參與對中國的借鑒意義的[17]，由從實(shí)證角度直接分析中國城市規(guī)劃現(xiàn)狀及不足并提出可行對策的，[18]可謂見仁見智，不同的學(xué)者基于自身不同的學(xué)術(shù)背景及不同的問題視角對城市規(guī)劃公眾參與問題進(jìn)行了獨(dú)到的論述。這些對于研究行政規(guī)劃確定程序中公眾參與問題提供了很好的素材。

（一）城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制的問題：

公眾參與公共行政過程的重要性在理論界和實(shí)務(wù)界有一定的共識，但是在實(shí)踐中公眾參與機(jī)制與人們所期望的還有很大的差別。胡云認(rèn)為：缺乏應(yīng)有的法律保障，參與的內(nèi)容、方式與途徑不明確，公眾參與意識淡薄等是主要問題。[19]陳有利、朱京海認(rèn)為公眾參與的深度還不夠，公眾參與的寬度還不夠，公眾參與機(jī)制不健全是主要問題。[20]羅小龍、張京祥認(rèn)為城市規(guī)劃只注重個(gè)人的參與而忽視了社會團(tuán)體的介入，城市規(guī)劃的公眾參與缺乏合理的組織機(jī)制，城市規(guī)劃的公眾參與缺乏法律上的支持和制度上的保障等[21]，如此等等不一而足。從參與主體到參與程序，從參與內(nèi)容到參與的結(jié)果，以及參與保障機(jī)制方方面面都發(fā)現(xiàn)了令人不太滿足的地方，并提出了一些合理化的建議。

（二）問題的解決方式：

發(fā)現(xiàn)實(shí)踐中亟待解決的問題不是一件輕易的事情，怎樣才能解決這些問題更是重中之重，針對不同的問題，任國巖提出，公眾參與的實(shí)施應(yīng)與城市規(guī)劃編制同步進(jìn)行，大致可分為六個(gè)程序[22]。羅小龍等主張構(gòu)建非官方、具有體制保障的公眾參與組織——城市規(guī)劃公眾參與委員會，并加強(qiáng)法律、組織、經(jīng)濟(jì)保障[23]；唐文躍認(rèn)為應(yīng)推進(jìn)民主化進(jìn)程，保障民眾規(guī)劃參與權(quán)，建立調(diào)控有力的規(guī)劃治理體制。

由于城市規(guī)劃是行政規(guī)劃的一種非凡形式，在我國尚未建設(shè)關(guān)于行政規(guī)劃一般程序立法的情況下，有關(guān)城市規(guī)劃法和實(shí)踐對研究行政規(guī)劃有借鑒意義，這是一個(gè)從非凡到一般的過程。以上這些問題及建議都有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)針對性，對未來行政規(guī)劃公眾參與機(jī)制的建立提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

行政規(guī)劃從表面上看來是一種政府行為，但它更是一種公共行為。不同利益主體在行政規(guī)劃確定程序中應(yīng)該處于一種主動的地位，不能僅僅處于一種被動地位，隨著我國行政法治的發(fā)展，這一理念正在逐步深入人心。筆者認(rèn)為，在具體的操作層面，行政規(guī)劃確定程序中的公共參與應(yīng)含兩個(gè)方面：

（一）參與主體：規(guī)劃擬定者，規(guī)劃的執(zhí)行機(jī)關(guān)，公民以及公民為共同利益結(jié)成之團(tuán)體，其他非政府組織。

（二）參與方式：可借鑒美國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，分為非正式程序和正式程序。

1，非正式程序有：通過報(bào)紙、廣播、電視等手段公布規(guī)劃草案，召開各種形式討論會，組織行業(yè)協(xié)會、社團(tuán)等討論會，通過信訪、游行、集會等形式提出批評建議等。

2，聽證程序，在行政程序法專家試擬稿中有體現(xiàn)，[24]正式立法可借鑒《行政許可法》的規(guī)定。[25]