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法治最基本的要求就是法的至上性，即作為人民意志的憲法和法律具有最高的權(quán)威。但是，在發(fā)展中國家走向現(xiàn)代化的過程中，一個(gè)強(qiáng)有力的政黨的政治權(quán)威又是必不可少的。在建黨八十周年講話中指出：“在我們這樣一個(gè)多民族的發(fā)展中大國，把十二億多人的力量凝聚起來，向著社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)前進(jìn)，必須有中國共產(chǎn)黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。否則，就會(huì)成為一盤散沙，四分五裂，不僅現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)不了，而且必然陷入混亂的深淵。這是總結(jié)近代以來中國發(fā)展的歷程得出的結(jié)論，也是分析許多國家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)得出的結(jié)論”。如何通過制度設(shè)計(jì)或創(chuàng)新使執(zhí)政黨既發(fā)揮統(tǒng)攬全局協(xié)調(diào)各方的政治核心作用，又不至于蛻變?yōu)榱桉{于憲法和法律之上的特權(quán)集團(tuán)，這是包括執(zhí)政黨在內(nèi)的各方仁人志士共同探討，但并未很好解決的問題。本文試圖在這方面作一嘗試性的探討，以就教于各方。

一、中國法治建設(shè)的道路需要執(zhí)政黨的政治權(quán)威

當(dāng)達(dá)國家的法制現(xiàn)代化起步于自由資本主義時(shí)期，并伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和市民社會(huì)的成熟而逐步地、自然而然地實(shí)現(xiàn)的，是一種自下而上的，由社會(huì)生活領(lǐng)域推動(dòng)的運(yùn)動(dòng)過程。在這個(gè)過程的開始階段，政府扮演的僅是一種消極的“守夜人”角色。而當(dāng)代中國的法治變革發(fā)生于二十世紀(jì)最后二十年，這時(shí)的中國社會(huì)缺乏商品經(jīng)濟(jì)對(duì)民主法治意識(shí)的啟蒙，更面對(duì)著政治、經(jīng)濟(jì)和法制飛速發(fā)展的世界。發(fā)達(dá)國家的政治影響和經(jīng)濟(jì)壓力，國內(nèi)人民要求富裕和民主的渴望，決定了我國的法治建設(shè)同時(shí)擔(dān)負(fù)著民主化以及發(fā)展、穩(wěn)定等多重任務(wù)。其任務(wù)的艱巨性和操作上的精巧，客觀上需要有一個(gè)充分行使公共職能的強(qiáng)大政府來推動(dòng)法制的轉(zhuǎn)型，需要政府自覺地?fù)?dān)負(fù)起正確引導(dǎo)法治發(fā)展的時(shí)代責(zé)任。因此，中國被迫同時(shí)也是必然地走上了一條自上而下的政府推進(jìn)型的法治道路。本來，限制政府權(quán)力是法治的出發(fā)點(diǎn)和基本內(nèi)涵，但我國的法治建設(shè)則要將限制政府權(quán)力與維護(hù)政府權(quán)威統(tǒng)一起來，從而增加了制度設(shè)計(jì)的難度。但更深層次的問題在于執(zhí)政黨在這種政府推進(jìn)型法治道路中所扮演的角色。

眾所周知，根據(jù)馬克思列寧主義關(guān)于無產(chǎn)階級(jí)政黨的理論，黨在整個(gè)無產(chǎn)階級(jí)專政體系中居于最高的領(lǐng)導(dǎo)地位，它應(yīng)該而且必須領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)。因此，如果說中國走的是政府推進(jìn)型的法治道路，那么實(shí)際上這個(gè)政府就是黨抑或說是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政府。在法治建設(shè)中維護(hù)政府的權(quán)威本質(zhì)上是維護(hù)執(zhí)政黨的政治權(quán)威。

政治權(quán)威是一種使人們信從的政治力量，它集中體現(xiàn)在個(gè)人或某些集團(tuán)身上。從人類社會(huì)發(fā)展的角度看，政治權(quán)威的出現(xiàn)標(biāo)志著人類從蒙昧到文明，從自在到自為的發(fā)展過程。近代以來，政黨取代其他傳統(tǒng)政治力量領(lǐng)導(dǎo)政治生活，成為政治文明發(fā)展與進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在當(dāng)今世界二百多個(gè)國家和地區(qū)中，除二十多個(gè)國家和地區(qū)是嚴(yán)格的君主制或政教合一體制而無政黨外，絕大多數(shù)國家都存在著政黨，實(shí)行政黨政治。①對(duì)于努力實(shí)現(xiàn)法制現(xiàn)代化的發(fā)展中國家，特別需要有一個(gè)強(qiáng)有力的政黨。因?yàn)椋粋€(gè)國家實(shí)現(xiàn)法治的過程，一般來說是與這個(gè)國家整個(gè)現(xiàn)代化過程分不開的?，F(xiàn)代化過程本身就是利益機(jī)制的調(diào)整過程，而法制的現(xiàn)代化從理念來說是強(qiáng)調(diào)一套民主、公正、自由和法的至上性的觀念體系，在制度上則是要建構(gòu)一套對(duì)權(quán)力進(jìn)行限制和約束的制度體系。其與中國傳統(tǒng)的觀念體系和權(quán)力格局的矛盾與沖突，要比經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革來得更加激烈。而且，隨著這一進(jìn)程的推進(jìn)，原有的社會(huì)政治機(jī)制逐步喪失了維護(hù)政治穩(wěn)定的功能，而需要建立一種新的社會(huì)政治機(jī)制來維護(hù)新的政治秩序。強(qiáng)有力的政黨與有效的政黨制度，無疑是這種新的社會(huì)政治機(jī)制的核心內(nèi)容，同時(shí)也是維持變革社會(huì)中的政治秩序的中堅(jiān)力量。程燎原、江山二位學(xué)者在研究了法治與政治權(quán)威的關(guān)系后，指出了政治權(quán)威在推進(jìn)法治進(jìn)程中的作用，即闡述或傳輸法治理念；制定法律和調(diào)適法度；循章守法和監(jiān)督法律的施行。①看來中國法治建設(shè)不能沒有執(zhí)政黨的政治權(quán)威。而實(shí)際上，十一屆三中全會(huì)以來，中國共產(chǎn)黨正是憑借自己的執(zhí)政地位和政治權(quán)威，有力地推動(dòng)了中國的法治化進(jìn)程。她領(lǐng)導(dǎo)全國人民在法治理論上進(jìn)行撥亂反正，確立了“在法律面前人人平等”等現(xiàn)代法治觀念；提出了加強(qiáng)民主法制，實(shí)現(xiàn)依法治國的法治現(xiàn)代化任務(wù)；面對(duì)幾乎空白的現(xiàn)代法制建設(shè)，領(lǐng)導(dǎo)制定了法制現(xiàn)代化綱領(lǐng)和宏大的立法規(guī)劃，并在短短二十年間，完成了西方國家上百年走過的立法路程，初步形成了以憲法為核心的社會(huì)主義法律體系；領(lǐng)導(dǎo)了大規(guī)模的普法教育，有規(guī)劃有組織地傳播法律知識(shí)，肅清封建法制觀念，培育現(xiàn)代法治意識(shí)?？傊?，在當(dāng)代國內(nèi)外背景下，沒有中國共產(chǎn)黨的政治權(quán)威和政治領(lǐng)導(dǎo)，希望像西方國家那樣通過市民社會(huì)的成熟，自下而上地實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代法治，是一種不切實(shí)際的幻想。

二、執(zhí)政黨的政治權(quán)威必須建立在合法性的基礎(chǔ)之上

我國法治建設(shè)的政府主導(dǎo)性，客觀上要求維護(hù)執(zhí)政黨的政治權(quán)威。但是一個(gè)執(zhí)政黨能不能徹底完成推進(jìn)法治，并最終建成“社會(huì)主義法治國家”的歷史任務(wù)，取決于它在多大程度上獲得人們的認(rèn)同，在多大程度上獲得真正的尊嚴(yán)和威信，以維持并加強(qiáng)自己“統(tǒng)攬全局，協(xié)調(diào)各方”的政治權(quán)威地位和力量，即解決法治化進(jìn)程中執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性問題。

合法性是政治哲學(xué)中的一個(gè)重要概念，它不是簡單地指合乎法律，而是指公民對(duì)政治權(quán)威的自愿接受性。合法性是政治統(tǒng)治的基本要素，它是政治權(quán)威“合法”行使權(quán)力或施行統(tǒng)治的重要前提，也是法治得以維系的重要條件。一些現(xiàn)代西方政治學(xué)家認(rèn)為：：“如果大多數(shù)公民都確信權(quán)威的合法性，法律就能比較容易地和有效地實(shí)施，而且為實(shí)施法律所需的人力和物力耗費(fèi)也將減少?！话阏f來，如果合法性下降，即使可以用強(qiáng)制手段來迫使許多人服從，政府的作為也會(huì)受到妨礙。如果人們就哪一個(gè)政權(quán)具有合法性的問題發(fā)生爭論，其結(jié)果常常是導(dǎo)致內(nèi)戰(zhàn)或革命?！雹趶母旧险f，政治權(quán)威的合法性提供了政治權(quán)力“正當(dāng)”、“合法”運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的資源和支持。它一方面表明政治權(quán)威具有使被治者認(rèn)為其統(tǒng)治是“正當(dāng)”“合法”的特性；另一方面表明被治者在沒有強(qiáng)制力迫使其服從的情況下對(duì)政治權(quán)威的自愿服從、支持乃至忠誠。一旦政治權(quán)威具有這樣的合法性，政治權(quán)威所制定、倡導(dǎo)和實(shí)施的法律，就能獲得被治者的普遍信仰和尊崇。所以，政治權(quán)威的合法性不僅使政治統(tǒng)治成為了“正當(dāng)”、“合法”的統(tǒng)治，而且能使政治統(tǒng)治成為成本較低且相對(duì)持久穩(wěn)定的統(tǒng)治，法治的實(shí)現(xiàn)也因此而具備了較好的條件。

政治權(quán)威如何獲得合法性呢？德國的政治學(xué)家馬克斯·韋伯提出和論述了政治權(quán)威合法統(tǒng)治的三種類型，即傳統(tǒng)型、魅力型和法理型。認(rèn)為不同類型的政治權(quán)威獲得合法性的途徑不同。傳統(tǒng)型統(tǒng)治以政治權(quán)威自稱的、官員和公民相信的歷代相傳的神圣傳統(tǒng)為基礎(chǔ)；魅力型統(tǒng)治則以被統(tǒng)治者相信政治權(quán)威具有超凡的魅力、品質(zhì)、才能，從而愿意服從其統(tǒng)治為基礎(chǔ)；法理型統(tǒng)治則以政治權(quán)威、官員和公民都只對(duì)理性的法律負(fù)責(zé)為基礎(chǔ)。③從歷史角度看，一個(gè)國家的政治權(quán)威模式一般要依次經(jīng)歷以上三種類型。近代以來的政治權(quán)威合法性，則主要以政治權(quán)威出自于民主程序、服從法律和公眾對(duì)法律的至高無上的普遍信仰為基礎(chǔ)。

建國以后到改革開放之前，中國執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性建立在中國人理解的傳統(tǒng)馬克思主義理論和領(lǐng)袖個(gè)人的超凡魅力的基礎(chǔ)之上。隨著的結(jié)束，中國執(zhí)政黨原有的合法性基礎(chǔ)逐漸喪失：十年動(dòng)亂帶來的災(zāi)難，驅(qū)散了領(lǐng)袖身上的光環(huán)，領(lǐng)袖“走下神壇”標(biāo)志著個(gè)人魅力型政治權(quán)威時(shí)代的結(jié)束；改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的初步嘗試，就否定了傳統(tǒng)的“階級(jí)斗爭”理論，以及“社會(huì)主義是有計(jì)劃的大生產(chǎn)”等對(duì)馬克思主義的教條主義理解。由此，中國執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性基礎(chǔ)發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：一是選擇了亨廷頓所謂的“政績合法性”①，用鄧小平的表述就是“不改革開放，不發(fā)展經(jīng)濟(jì)，不改善人民生活，只能是死路一條”。②二是通過加強(qiáng)民主法制建設(shè)和政治體制改革，建立民主合法性基礎(chǔ)。雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)識(shí)到政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革相協(xié)調(diào)的必然性，但為建立民主合法性為目的幾次政治體制改革均因危及穩(wěn)定的較大風(fēng)險(xiǎn)而停滯。在整個(gè)80年代甚至90年代，執(zhí)政黨致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過改善人民的生活水平，換取人民對(duì)自己的支持。政績的合法性使其成功地經(jīng)受住了“八九風(fēng)波”的嚴(yán)峻考驗(yàn)和國際敵對(duì)勢力的挑戰(zhàn)。

但是，執(zhí)政黨的政績合法性基礎(chǔ)在90年代未又遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。首先，20年的改革，效率是有目共睹的，但公平問題卻突顯出來，基尼系數(shù)從80年代初期的0.288擴(kuò)大到90年代中期的0.388，15年間增加了10個(gè)百分點(diǎn)③。弱勢群體不滿情緒在增加，報(bào)復(fù)社會(huì)的案件和有組織犯罪的逐年增長就是對(duì)社會(huì)公平狀況的一種反映；其次，社會(huì)分層復(fù)雜化，作為執(zhí)政黨傳統(tǒng)的階級(jí)基礎(chǔ)的工人和農(nóng)民階層無論在政治上還是在經(jīng)濟(jì)上，其社會(huì)地位在下降。而新的社會(huì)階層由于按照?qǐng)?zhí)政黨的傳統(tǒng)理論，很難進(jìn)入利益表達(dá)的官方渠道。第三，就是以權(quán)錢交易為主要特征的政治腐敗問題愈演愈烈。嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)政黨的形象，人們甚至懷疑執(zhí)政黨治理腐敗的決心和能力。上述三種社會(huì)現(xiàn)象對(duì)執(zhí)政黨政治權(quán)威合法性的損害并未因經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長和人們生活水平的提高而改善?？磥碚螜?quán)威的政績合法性是有條件的。尤其是當(dāng)這種“政績”導(dǎo)致了社會(huì)關(guān)系的重大變革時(shí)，政治權(quán)威體制如果不與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改革與調(diào)整，這種“政績”給現(xiàn)有政治權(quán)威帶來的合法性將走向反面。

為解決新形勢下的合法性問題，中國共產(chǎn)黨一方面提出了“三個(gè)代表”的理論，適時(shí)地將執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性從單純的政績轉(zhuǎn)移到政治、經(jīng)濟(jì)和文化的先進(jìn)上。同時(shí)通過對(duì)“三個(gè)代表”的闡釋，擴(kuò)大了執(zhí)政黨的社會(huì)基礎(chǔ)，以期使執(zhí)政黨的政治權(quán)威獲得更廣泛的支持。另一方面，將“建設(shè)社會(huì)主義法治國家”作為政治體制改革的目標(biāo)，明確依法治國是黨在新形勢下的執(zhí)政方式，以期將黨的領(lǐng)導(dǎo)同法律權(quán)威統(tǒng)一起來，使執(zhí)政黨的政治權(quán)威發(fā)展為法理性權(quán)威，增強(qiáng)執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性。從邏輯上講，三個(gè)代表最根本的是代表廣大人民群眾的利益，在一個(gè)追求法治的國家，廣大人民的利益是通過憲法和法律來體現(xiàn)的。因此，要實(shí)現(xiàn)三個(gè)代表的要求，鞏固執(zhí)政黨的政治權(quán)威，克服政治腐敗，增強(qiáng)合法性基礎(chǔ)，唯一可行的途徑就是尊重憲法和法律，并按照法治原則對(duì)執(zhí)政黨的政治權(quán)威體制進(jìn)行設(shè)計(jì)和創(chuàng)新。

三、執(zhí)政黨政治權(quán)威體系的法治建構(gòu)

可以肯定地說，改革開放20多年來，中國的執(zhí)政黨一直在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面探索如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，企圖建立一種法理型的權(quán)威結(jié)構(gòu)。如在黨與人大的關(guān)系上改變了過去那種以黨的名義制定和法律文件（取代人大行使立法權(quán)）的作法；在黨與政府的關(guān)系上，改變了過去黨委對(duì)政府進(jìn)行對(duì)口管理的黨政高度一體的模式；在黨與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系上，取消了黨委審批案件的制度。但總的說來，執(zhí)政黨的法理型權(quán)威模式的建構(gòu)尚未取得突破性進(jìn)展。一個(gè)明顯的例證就是講了多年的“黨政分開”，“黨要管黨”并未取得多少預(yù)期的效果。因?yàn)?，黨政分開是西方多黨制下的政治運(yùn)行模式，由于不同的政黨輪流執(zhí)政，而不是一個(gè)政黨永久執(zhí)政，政黨與政府①之間形成了明確的界限，再加之有比較完善的文官制度為基礎(chǔ)，所以執(zhí)政黨執(zhí)政主要表現(xiàn)為執(zhí)政黨領(lǐng)袖組織內(nèi)閣（政府）并通過內(nèi)閣來主持政務(wù)，貫徹執(zhí)政黨的方針政策。而在我國，由于共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政的黨，執(zhí)政黨與政府之間容易建立某些固定聯(lián)系，從而使執(zhí)政黨和政府的界限越來越模糊，及至出現(xiàn)黨政合一的現(xiàn)象。雖然中共十三大開始了黨政分開的大膽嘗試，但1989年政治風(fēng)波后，這一嘗試基本停止了。在1989年8月28日黨中央向黨內(nèi)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的建設(shè)的通知》中，又部分恢復(fù)了黨政不分的領(lǐng)導(dǎo)體制。②有學(xué)者將目前黨政合一現(xiàn)象概括為黨的權(quán)力的“全面性和總體性”，具體表現(xiàn)為全面掌握政治錄用（通過黨管干部原則）、利益表達(dá)（通過控制輿論工具和對(duì)各種代表的遴選）、利益綜合（通過“將黨的意志上升為國家意志”）和資源配置（主要通過控制政治資源而支配其他資源）的權(quán)力。③這種現(xiàn)實(shí)表明，在我國的政治格局中，企圖通過“黨政分開”，然后再建立黨政之間良性互動(dòng)的法治框架的制度設(shè)計(jì)幾近空想。既然黨政沒有分開，也不可能分開，而法治又是不可避免的，那么法治架構(gòu)的設(shè)計(jì)就不能拋開執(zhí)政黨的制度建設(shè)而空談國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的法治化。當(dāng)然這是一個(gè)十分艱難的課題，筆者在這里也只是提出一些初步的設(shè)想。

1．非政黨式競爭選舉制。公共權(quán)力來源于人民的授予，這條法治社會(huì)的公理成了政治權(quán)威進(jìn)行合法統(tǒng)治的根據(jù)。當(dāng)然這是指國家權(quán)力，而對(duì)于實(shí)際掌握公共權(quán)力的執(zhí)政黨其權(quán)力來源于何處？這個(gè)問題對(duì)于西方的政黨來說是明確的，因?yàn)槲鞣浇饬x上的政黨是在議會(huì)民主中發(fā)展起來的，議會(huì)政治需要通過政黨的競爭產(chǎn)生議會(huì)、總統(tǒng)或內(nèi)閣，以幫助政府獲得合法地位。在競選中獲勝的政黨組織政府，執(zhí)掌政權(quán)并貫徹執(zhí)政黨的政策。因此，西方政黨執(zhí)政的合法性來源于它們對(duì)國家現(xiàn)政權(quán)的貢獻(xiàn)與支持，來源于公民根據(jù)憲法所進(jìn)行的選擇。而中國的執(zhí)政黨是在戰(zhàn)爭中產(chǎn)生的，人民在中國近代各派政治力量的斗爭中選擇了中國共產(chǎn)黨，中國共產(chǎn)黨又通過領(lǐng)導(dǎo)人民革命戰(zhàn)爭的勝利而締造了國家，建立了政府。因此，這個(gè)政府只有體現(xiàn)黨的意志才具有合法性，國家政權(quán)的合法性來源于政黨。至于憲法，只是把這種革命成果“肯定下來”的一種政治記錄而已，其必然的邏輯就是成為執(zhí)政黨“辦事的參考”。對(duì)于執(zhí)政黨的權(quán)力，雖然黨的章程和領(lǐng)導(dǎo)人的講話、報(bào)告都說是“人民給的”，但“是我們打出來的”的潛意識(shí)卻無處不在。幾十年后的今天，“打出來的”合法性已經(jīng)失去了往日的說服力。如前所述，執(zhí)政黨也通過提出建設(shè)法治國家重設(shè)自己執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)。而法治國家最起碼的標(biāo)志就是對(duì)國家領(lǐng)導(dǎo)人的定期選舉，以獲得選民“同意的統(tǒng)治”，通過定期選舉賦予政治權(quán)威以合法的地位和權(quán)力，同時(shí)通過選舉對(duì)政治權(quán)威予以約束。人民的授權(quán)以及對(duì)權(quán)力的約束正是法治精髓之所在。我國也進(jìn)行著定期的選舉，但迄今為止，選舉一直是間接的，既使在縣鄉(xiāng)兩級(jí)也只能是直接選舉代表。況且，在黨政不分的前提下，執(zhí)政黨控制著幾乎所有重要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的提名權(quán)（有的要與派協(xié)商），加之大部分領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生于等額選舉之中，于是選舉流于形式。當(dāng)人們覺得自己的選舉行為不是一種權(quán)利，而僅僅是證明什么的工具時(shí)，他們對(duì)選舉的參與熱情與對(duì)選舉結(jié)果的認(rèn)可度必然下降。根據(jù)北京大學(xué)“人民代表大會(huì)與議會(huì)研究中心”近兩年來在全國近20個(gè)點(diǎn)的調(diào)查，在各種選舉中，選民不經(jīng)動(dòng)員主動(dòng)參加選舉的不到被調(diào)查者的50％。調(diào)查還顯示受教育程度高的人如果認(rèn)為選舉的對(duì)象是重要、有作用的，選舉程序公正民主，會(huì)比一般人更積極參與選舉；相反，他們會(huì)更為消極，甚至抵制選舉。④這樣的選舉會(huì)使政府的民意基礎(chǔ)下降，同時(shí)由于選舉程序（包括候選人提名程序）的透明度低，也削弱了執(zhí)政黨的政治權(quán)威。筆者認(rèn)為，為了提高政府的民意基礎(chǔ)和執(zhí)政黨政治權(quán)威的合法性，必須增強(qiáng)選舉的競爭性，既然在一個(gè)政黨執(zhí)政的前提下，政府的選舉難以形成競爭局面，那么首先就將增強(qiáng)競爭性的重點(diǎn)提前到執(zhí)政黨內(nèi)的提名程序中，科學(xué)設(shè)計(jì)“非政黨式競爭選舉”的程序，①同時(shí)在政府選舉中，不再實(shí)行等額選舉制度，大大提高差額選舉的比例，以增加選民選擇的機(jī)會(huì)。這樣經(jīng)過黨內(nèi)“非政黨式競爭選舉”的候選人，再一次經(jīng)過大差額比例的競爭性政府選舉，當(dāng)選者既有執(zhí)政黨的支持，又具備較雄厚的民意基礎(chǔ)。執(zhí)政黨的政治權(quán)威地位也會(huì)由于本黨當(dāng)選者（一般為執(zhí)政黨某一層次的領(lǐng)袖）的民意基礎(chǔ)而得到鞏固。

2．執(zhí)政黨官員的任期制。任期制是法治社會(huì)對(duì)公權(quán)力的一種限制，“所謂絕對(duì)的權(quán)力，不僅是指在空間范圍上不受法律限制的權(quán)力，也是指在時(shí)間長度上不受法律限定的權(quán)力。因此，從保障自由、防止專權(quán)和厲行法治的目的出發(fā)，給那些行使政治權(quán)力的政治權(quán)威確定一個(gè)法定的任期，而且不得終身任職，就成為限制和約束政治權(quán)威的一個(gè)重要方法”。②在美國大革命時(shí)期，政治權(quán)威的任期制就為政治家、制憲者所重視，形成了“終身任職不符合人民主權(quán)和民主選舉的理念與邏輯要求”的共識(shí)。美國第三任總統(tǒng)杰斐遜就指出：“理性和經(jīng)驗(yàn)向我們證明：一個(gè)國家元首那樣連選連任，就是一個(gè)終身官職。當(dāng)一代或兩代證明這是一個(gè)終身的官職的時(shí)候，每逢繼任勢必招致陰謀、賄賂、暴力，甚至外國干涉?！雹鄣?951年，美國22條憲法修正案將華盛頓開創(chuàng)的總統(tǒng)連續(xù)任職不得超過兩屆的慣例上升為憲法規(guī)范。

從我國憲法的有關(guān)規(guī)定來看，我國絕大部分國家級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)有“不得超過兩屆”的任職限制（中央軍委主席的任職未作規(guī)定），而地方領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)卻沒有連續(xù)任職限制。問題在于黨政不能分開，而黨又居于領(lǐng)導(dǎo)地位的體制下，撇開黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期而考察國家領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期是沒有意義的。而作為黨內(nèi)根本法的《中國共產(chǎn)黨章程》對(duì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的連續(xù)任職是沒有任何限制的，只是鄧小平在80年代初對(duì)“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制”曾提出過嚴(yán)厲的批評(píng)。執(zhí)政黨也為取消“領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制”制定了相應(yīng)的內(nèi)部規(guī)范，如司局級(jí)60歲退休，省部級(jí)65歲退休等。但是取消終身制與設(shè)置任期制畢竟是兩個(gè)問題。前者的重點(diǎn)在于防止領(lǐng)導(dǎo)層的年齡老化；而后者的重點(diǎn)在于對(duì)權(quán)力的限制，以及公民平等，輪番為政的民主意圖。這是人治與法治的兩種不同的思路。問題在于在實(shí)際操作中，由于黨內(nèi)職務(wù)無連續(xù)任職限制，國家職務(wù)的連續(xù)任職限制也只是針對(duì)某一特定的職務(wù)，那么執(zhí)政黨就可通過掌握的政治錄用權(quán)在某人的某一職務(wù)任職屆滿時(shí)，“安排”到其他國家職務(wù)上去。一個(gè)人可以在各種國家職務(wù)間流轉(zhuǎn)，逃避了憲法和法律的約束，延續(xù)了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)際上的終身制，使憲法規(guī)定的連續(xù)任職限制形同虛設(shè)。這樣一種實(shí)際違反憲法和法治原則的作法，極易形成政黨的官僚化和既得利益集團(tuán)，堵塞廣大公民和普通黨員進(jìn)入管理層的道路，削弱執(zhí)政黨的群眾基礎(chǔ)，減損政治權(quán)威的合法性。

既然黨政未能分開，又選擇了法治道路，黨的章程和規(guī)定在形式上和實(shí)際運(yùn)作中不得違反憲法，這是“在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的基本要求。其可行的辦法是按照憲法規(guī)定的任期制，設(shè)計(jì)黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任期制，取消黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)實(shí)際存在的終身制。推薦到國家機(jī)關(guān)任職的領(lǐng)導(dǎo)人的任期，按照憲法規(guī)定任期屆滿不得輪換它職。這不僅是黨內(nèi)民主和人民民主的要求，也是防止“每逢繼任勢必招致陰謀、賄賂、暴力”等政治不穩(wěn)定因素的治本之策。

3．執(zhí)政黨內(nèi)的權(quán)力約束制度。法治理論對(duì)公共權(quán)力予以約束的觀點(diǎn)來自于以下兩種基本共識(shí)：一是政府權(quán)力的擴(kuò)張性是民主與法治秩序的最大威脅，如果不對(duì)其嚴(yán)加約束，那么，它必將形成專制的力量。二是政府權(quán)力與公民權(quán)利存在著矛盾的，要保護(hù)公民權(quán)利就必須對(duì)政府行使權(quán)力的范圍與行使權(quán)力的方式進(jìn)行限制，否則公民的權(quán)利必將受到破壞。這里的權(quán)力是人民“讓渡”的公共權(quán)力，同時(shí)又是由公務(wù)人員行使的管理國家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。在我國黨政不分的政治格局中，執(zhí)政黨政治權(quán)力具有了公共權(quán)力的性質(zhì)。因此，要實(shí)行法治，對(duì)公共權(quán)力的約束和控制就必然延伸到黨內(nèi)來。對(duì)這一問題執(zhí)政黨已經(jīng)有了較深刻的認(rèn)識(shí)，如在建黨八十周年講話中指出：“建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。關(guān)鍵要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，保證他們正確運(yùn)用手中的權(quán)力?！薄皥?jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理的方針，從思想上筑牢拒腐防變的堤防，同時(shí)通過體制創(chuàng)新努力鏟除腐敗現(xiàn)象滋生的土壤和條件，加大從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題的力度?！笨梢?，體制創(chuàng)新成為約束權(quán)力的主要方法。筆者認(rèn)為，在黨政不能分開的情況下，約束權(quán)力的體制創(chuàng)新也應(yīng)先從黨內(nèi)的體制做起。

目前執(zhí)政黨內(nèi)的權(quán)力約束制度主要有橫向的集體討論和紀(jì)委監(jiān)督，以及自下而上的批評(píng)建議和黨內(nèi)選舉。但是這些監(jiān)督制度都缺乏透明的、可操作性的程序性規(guī)定。比如黨章第4條規(guī)定：黨員“對(duì)黨的決議和政策如有不同意見，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級(jí)組織直至中央提出?！秉h員還可以“向黨的上級(jí)組織直至中央提出請(qǐng)求、申訴和控告，并要求有關(guān)組織給以負(fù)責(zé)的答復(fù)?！边@即是對(duì)黨員權(quán)利的保障，也是對(duì)黨內(nèi)決策的監(jiān)督。但是，關(guān)于黨員批評(píng)、建議、申訴、控告的時(shí)間、效力、方式，以及有關(guān)組織不予答復(fù)的后果及紀(jì)律責(zé)任，則沒有具體規(guī)定。缺乏程序支持的規(guī)定只具有宣告的意義，不具有實(shí)質(zhì)的和制度層面上的效果。筆者認(rèn)為，所謂體制創(chuàng)新在黨內(nèi)約束權(quán)力方面則必須加強(qiáng)黨章、黨規(guī)、黨紀(jì)的程序制度建設(shè)，使黨章所規(guī)定的原則和制度成為剛性的、可操作的具體規(guī)則。

這里需要討論的是紀(jì)律檢查委員會(huì)在黨內(nèi)的地位。紀(jì)律檢查委員會(huì)建立20多年來，的確發(fā)揮了維護(hù)黨章黨紀(jì)，純潔黨的作風(fēng)和組織的重要作用，是黨內(nèi)權(quán)力監(jiān)督和制約機(jī)制的主要力量。但是，制度設(shè)計(jì)上的缺憾使之不能充分發(fā)揮監(jiān)督和制約功能。首先，制度設(shè)計(jì)上存在矛盾之處。黨章規(guī)定，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，并向同級(jí)黨的代表大會(huì)報(bào)告工作，但是卻要接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。據(jù)說這樣規(guī)定是由于黨章第十條規(guī)定：“黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，是黨的全國代表大會(huì)和它所產(chǎn)生的中央委員會(huì)。”這樣就有了兩個(gè)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)：黨的全國代表大會(huì)和黨的中央委員會(huì)。但這樣是不符合邏輯的。況且，黨章還規(guī)定，黨的中央委員會(huì)由黨的全國代表大會(huì)產(chǎn)生，前者對(duì)后者負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。可見，黨的全國代表大會(huì)才是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生的黨的中央委員會(huì)和紀(jì)律檢查委員會(huì)應(yīng)該對(duì)黨的全國代表大會(huì)負(fù)責(zé)、報(bào)告工作，并在各自的職權(quán)范圍內(nèi)分別行使領(lǐng)導(dǎo)決策、黨紀(jì)監(jiān)督的職權(quán)。其次，黨紀(jì)監(jiān)督體制上存在盲區(qū)。根據(jù)黨章的規(guī)定，紀(jì)律檢查委員會(huì)監(jiān)督、檢查黨員和黨的組織執(zhí)行黨的紀(jì)律、履行黨員義務(wù)的情況。但是，“各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)現(xiàn)同級(jí)黨的委員會(huì)委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)黨的委員會(huì)批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報(bào)告同級(jí)黨的委員會(huì)后報(bào)上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)批準(zhǔn)?！保ㄖ袊伯a(chǎn)黨章程第44條）也就是說，紀(jì)委無權(quán)單獨(dú)對(duì)同級(jí)黨委常委立案調(diào)查。由此，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督制約功能大大減弱。更令人不安的邏輯結(jié)論是，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)由于已無上一級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)，則對(duì)中央委員會(huì)委員和政治局委員也無立案檢查權(quán)。對(duì)黨的中央一級(jí)的紀(jì)律檢查和權(quán)力監(jiān)督就成了空白。這樣一種制度設(shè)計(jì)必須要有兩個(gè)前提：一是黨的最高決策層永遠(yuǎn)不會(huì)濫用權(quán)力；二是即使有濫用權(quán)力、決策失誤的情況，自己也會(huì)迅速糾正。但歷史和邏輯都告訴我們這是不可能的。明智的制度設(shè)計(jì)則是：明確黨的全國代表大會(huì)在黨內(nèi)的最高權(quán)威地位，明確紀(jì)律檢查委員會(huì)對(duì)同級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作的制度，加強(qiáng)紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委常委的監(jiān)督和制約。

4．執(zhí)政黨活動(dòng)的法制化和政治責(zé)任制度。

在我國政治生活中，執(zhí)政黨處于領(lǐng)導(dǎo)地位，但是領(lǐng)導(dǎo)地位并不等于就是絕對(duì)權(quán)力。因?yàn)榻^對(duì)權(quán)力本身就是反法治的。執(zhí)政黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！保☉椃ǖ?條）執(zhí)政黨服從憲法和法律，是他們政治權(quán)威地位被尊重和服從的基本前提。正如羅伯斯庇爾所說：“公職人員所受到的尊重，與其說由于他所掌握的權(quán)力，遠(yuǎn)不如說是由于他自己對(duì)于法律的尊重?！雹偃绻螜?quán)威自己背棄法律，他就無法去號(hào)召被治者自愿服從法律和他自己。因此，執(zhí)政黨要鞏固自己的政治權(quán)威地位，必須同時(shí)建構(gòu)使自己服從憲法和法律的體制。筆者認(rèn)為，這樣的體制包括兩個(gè)大的方面：一是依據(jù)憲法、法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)?zhí)政黨的意志上升為國家意志，以體現(xiàn)執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。二是完善憲法監(jiān)督制度，以落實(shí)執(zhí)政黨的政治責(zé)任。

對(duì)于第一個(gè)方面，必須在憲法和法律中對(duì)黨的活動(dòng)方式加以規(guī)定。目前各國憲法和法律對(duì)政黨加以規(guī)定的不多。但是，鑒于政黨制度在我國政治生活和社會(huì)生活中的影響，有必要將政黨立法放在重要地位。目前。我國憲法雖然規(guī)定了黨對(duì)國家事務(wù)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)的基本原則，但是對(duì)黨的性質(zhì)、職能和活動(dòng)方式?jīng)]有任何規(guī)定。至于執(zhí)政黨如何將自己的意志經(jīng)過法定程序上升為國家意志、黨組織如何向人大推薦重要干部、黨組織與人大產(chǎn)生分歧時(shí)的協(xié)調(diào)和處理程序、執(zhí)政黨在人大開展活動(dòng)的范圍和方式、各級(jí)人大中執(zhí)政黨黨員的比例等都無法可依。實(shí)踐中各級(jí)黨組織只好各行其是。在這種情況下黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的原則往往不能落實(shí)，一些人甚至利用立法空白大搞政治腐敗。②為此，有必要修改憲法和制定政黨法，形成執(zhí)政黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的制度體系。

對(duì)于第二個(gè)方面，要通過完善我國的違憲審查制度來實(shí)現(xiàn)。我國目前的違憲審查制是以國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)為主體，以地方權(quán)力機(jī)關(guān)為補(bǔ)充的體制。審查范圍主要是以一府兩院的行為尤其是抽象行為為對(duì)象。至于政黨的行為并不在審查范圍之內(nèi)。對(duì)于實(shí)行兩黨制或多黨制的國家，由于存在政黨式競爭選舉，執(zhí)政黨的決策失誤或政治腐敗往往成為敗選的原因。因此，對(duì)執(zhí)政黨行為的違憲審查并不顯得那樣重要。即使這樣，不少實(shí)行憲法法院違憲審查制的國家也將政黨行為納入違憲審查范圍，以規(guī)范政黨行為，明確政黨的政治責(zé)任，體現(xiàn)憲法和法律的至上性。而我國，一方面，由于歷史的原因，沒有形成政黨競爭選舉的局面；另一方面，我國的違憲審查制并不審查政黨行為。從而使具有“全面性和總體性”權(quán)力的執(zhí)政黨實(shí)際上處于無監(jiān)督的政治格局中。這不僅與法治的客觀要求相去甚遠(yuǎn)，而且由于“絕對(duì)的權(quán)力”造成的腐敗，嚴(yán)重地削弱了執(zhí)政黨的政治權(quán)威。在目前政黨體制下，可行的辦法是完善我國違憲審查制，將政黨行為納入到違憲審查范圍，使執(zhí)政黨承擔(dān)與其權(quán)力相應(yīng)的政治責(zé)任。這里的問題是人大能不能通過違憲審查監(jiān)督執(zhí)政黨。從理論上說，這是不成問題的。因?yàn)榘凑瘴覈鴳椃?，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！倍鴪?zhí)政黨違憲必在受追究之列，人大和人大常委會(huì)又負(fù)有監(jiān)督憲法實(shí)施的法定職責(zé)，因此，執(zhí)政黨接受人大監(jiān)督和違憲審查，并承擔(dān)違憲責(zé)任是符合法理的。執(zhí)政黨對(duì)人大工作實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，并不排除人大對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督和違憲審查。一個(gè)循法而治，依律而為并具有明確政治責(zé)任的執(zhí)政黨才具有充分的合法性，才能有效地鞏固自己的政治權(quán)威地位。

①周淑真著，《政黨和政黨制度比較研究》，第3頁，北京，人民出版社，2001。

①程燎原、江山著，《法治與政治權(quán)威》，第196－212頁，北京，清華大學(xué)出版社，2001。

②[美]加布里?！阿爾蒙德、小G·賓厄姆·鮑威爾，《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，第36－37頁，上海，上海譯文出版社，1987。

③[德]馬克斯·韋伯著,約翰內(nèi)斯·溫克爾曼整理，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》，上卷，林榮遠(yuǎn)譯，第239頁，北京，商務(wù)印書館，1997。

①[美]亨廷頓：《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，中譯本第58、59頁，上海三聯(lián)書店，1998。

②《鄧小平文選》第三卷，第370頁，北京，人民出版社，1993。

③世界銀行：《共享增長的收入——中國收入分配問題研究》，中譯本，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1998。

①在本文中指廣義的政府。

②參見：郭定平著，《政黨與政府》，第273頁，杭州，淅江人民出版社，1998。

③沈遠(yuǎn)新，《政黨政治與發(fā)展進(jìn)程中的政治腐敗》，《中國研究》，1998年9月號(hào)。

④《中國能不能提高選舉的民主化程度？》，《南風(fēng)窗》，2002年3月19日。

①有人將參選各方非以政黨名義參加的選舉稱為“非政黨式競爭選舉”。筆者認(rèn)為，在一黨之內(nèi)為爭取候選人提名而進(jìn)行的競爭性選舉也可稱之為“非政黨式競爭選舉”，參見：崔之元，《中國政治改革的新思路：非政黨式競爭選舉》，《今朝風(fēng)流》網(wǎng)站，。

②程燎原、江山，《法治與政治權(quán)威》，第185頁，北京，清華大學(xué)出版社，2001。

③《杰斐遜選集》下，劉祚昌、鄧紅風(fēng)譯，1023－1028頁，北京，三聯(lián)書店，1993。

①[法]羅伯斯庇爾，《革命法制和審判》，趙涵輿譯，第153頁，北京，商務(wù)印書館，1965。

②2001年8月31日《中國青年報(bào)》刊登了焦友龍的《“人民不要黨要”質(zhì)疑》一文，文章針對(duì)一件事實(shí)分析了黨與人大關(guān)系：江蘇省射陽縣原糧食局局長未通過縣人大常委會(huì)會(huì)議審議對(duì)他的任命，縣委卻任命其為糧食局黨委書記。這個(gè)貪官驕傲地說：“人民不要黨要?！蔽恼抡J(rèn)為，人大任命與黨任命上的不一致是正常的，問題是這樣貪官是通過什么樣的程序被推薦為局長候選人的？作為執(zhí)政黨，要真正代表人民利益，顯然不能寄希望于良好的愿望，而應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的法律制度來加以保證。