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行政法上的合法性原則，簡稱行政合法性原則，是中外行政法學上的一個中心課題。繼國外主要資本主義國家〔1〕的學者對該課題作了近半個多世紀的研討之后，中國的行政法學者們開始問津同一論題并注入愈來愈濃厚的興趣。如果說中國在行政法學界較大范圍內(nèi)探討行政法的基本原則問題始于70年代，那末把行政合法性原則作為一項與行政合理性原則相并列又置其于行政法的首要原則乃是80年代后期的事〔2〕。1992年以來，有不少學者始撰專文闡述中國行政法上的合法性原則?！?〕然而筆者以為，中國學者們在這一研究領域業(yè)已取得的可喜成果，尚未“窮盡”行政合法性原則的基本“內(nèi)涵”。本文力圖在揭示中國行政合法性原則的背景、基礎、范圍和內(nèi)容等諸方面再作一點嘗試。

一、行政合法性原則確立的基礎

行政合法性原則是法治原則在行政法上體現(xiàn)的結(jié)果。這一“定律”最初被英國所“印證”。英國在19世紀制定近代憲法時確定了“法治”原理。該原理包含了三項最基本的內(nèi)容：1.正式的法絕對優(yōu)于專橫權(quán)力；2.一切主體平等地服從司法法院形成或運用的普通法；3.憲法規(guī)范應通過普通法來實現(xiàn)個人的權(quán)利。〔4〕英國“法治”原理支配行政法的結(jié)果便形成了行政法上的兩項原則：越權(quán)無效原則和自然公正原則。前者是制定法上的“法治”原則，后者則是普通法上的“法治”原則?！?〕美國1897年的聯(lián)邦憲法在英國“法治”精神的基礎上，體現(xiàn)了適合于美國自身的更高更系統(tǒng)的原則，即聯(lián)邦主義、分權(quán)主義和法治主義?！胺ㄖ沃髁x”支配行政法的結(jié)果，便形成了美國行政法上兩大具體原則，即基本權(quán)利原則和正當程序原則。〔6〕美國行政法學者認為，只有一切行政法律制度都旨在保護而不是摧殘人類固有的基本權(quán)利，并且又通過正當?shù)姆沙绦騺韺嵤┻@些符合上述目的的行政法律制度，行政法才是符合“法治”的要求。在法國的歷史和法理背景下，行政法本身便是法治的產(chǎn)物。行政法治，或稱行政合法主義，是法國行政法的基本原則。它由法國行政法院在長期的行政審判過程中通過判例形成。19世紀后半葉才真正確立了重視國家活動依法性的“合法性原則”?！昂戏ㄐ栽瓌t”〔7〕，作為與“比例原則”相并列的德國行政法的基本原則，與“法治原則有聯(lián)系，亦有區(qū)別。合法性原則淵源于法治原則并以后者為基礎，但法治原則屬于憲法原則，合法性原則則屬于行政法原則，它們的層次是不同的?！胺ㄖ涡姓薄?〕是日本行政法的原則和基礎。日本的法治行政是日本現(xiàn)代法治主義的體現(xiàn)，其基礎由憲法直接奠定?！度毡緡鴳椃ā贰?〕第66條第3款規(guī)定：“內(nèi)閣在行使行政權(quán)時，對國會負連帶責任”。第73條第1項又規(guī)定，內(nèi)閣負有“誠實執(zhí)行法律”的義務。

在中國，雖然行政合法性原則的提出晚于發(fā)達的資本主義國家，但這一原則的確立是中國歷史的必然。因為把行政合法性原則作為用以規(guī)范政府行政管理活動的行政法基本原則，不僅是中國行政法學者研究的結(jié)果，更是中國憲法的實施、民主和法制的運作以及法治觀念深化的結(jié)果。

我國現(xiàn)行憲法第5條的規(guī)定，是中國法制精神的中心內(nèi)容和高度概括，也是中國行政法上確立合法性原則的憲法基礎。此外，我國憲法對人民代表大會制度的確立，對國家行政機關地位和職權(quán)的規(guī)定，均為行政合法性原則的確立奠定了制度上的基礎。這一切不僅使中國行政合法性原則的確立顯得更為重要和可能，而且使它成為必然。

在國家行政管理領域堅持有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，是健全和完善社會主義法制的重要內(nèi)容。因為在國家管理的各個領域中，行政管理是涉及面最廣、任務最重的一個領域，行政管理的法制化程度將直接和最主要地反映我國社會主義法制的健全程度。而且，相對于刑法、民法等其它法律部門而言，行政法是一門起步較晚的年輕法律部門，這必然會使行政管理法制化的任務顯得更為緊迫。中國行政法上的行政合法性原則，是中國社會主義法制原則的基本內(nèi)容在行政法領域的轉(zhuǎn)化和體現(xiàn)。因此，確立行政合法性原則也是健全和完善社會主義法制的直接要求。

依法治國是鄧小平建設有中國特色社會主義理論的重要組成部分，是黨和國家管理社會和國家事務的重要方針。實行和堅持依法治國，就是使國家各項工作逐步走上法制化和規(guī)范化；就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規(guī)定，通過各種途徑和形式參與管理國家、管理經(jīng)濟文化事業(yè)、管理社會事務；就是逐步實現(xiàn)社會主義民主的法制化、法律化。〔10〕依法治國關系到國家各個方面的管理，特別是國家的行政管理。依法行政是建立法治國家的關鍵；依法行政是依法治國的重要內(nèi)容；依法治國主要是依法行政。〔11〕可以說，行政合法性原則的確立，是我們黨和國家依法治國方針的具體體現(xiàn)，是中國人民法治觀念演化的必然結(jié)果。

二、行政合法性原則范圍的界定

要正確界定行政合法性原則的適用范圍，勢必有賴于回答以下問題：行政合法性原則是個形式原則，還是實質(zhì)原則？是個純行政執(zhí)法原則，還是同時適用于行政立法和行政司法的原則？是個實體性原則，還是程序性原則等等？

（一）形式與實質(zhì)：依法行政與合法行政

國內(nèi)不少學者把“依法行政”與“合法行政”看成是“一碗豆腐”與“豆腐一碗”之間的區(qū)別，但當我們從歷史的角度考察行政與法的關系時，就會發(fā)現(xiàn)這是個“誤會”。在自由資本主義時期，行政法剛興起的時代，人們停留在從形式上認識行政與法的關系，認為“無法律便無行政”，“一切行政都必須有直接的法律依據(jù)?！痹谶@一背景下所形成的“依法行政”的涵義也是相當明確的，即指“Everythingmustbedoneaccordingtolaw”。〔12〕隨著行政法的演化，這種形式上的“依法”受到了英國某些政治家、哲學家和法學家們的批評。〔13〕因為形式上的“依法行政”只關心政府的行為是否符合形式上的法律，至于法律的“正義性”則不屬該“命題”所要解決的范圍。二戰(zhàn)以后，人們愈來愈注重從實質(zhì)而不是從形式的角度來考察行政與法的關系，認為行政法治的關鍵不是政府的行為是否符合形式上的法律，而是政府的行為是否符合法律的“正義性”，從而使“依法行政”上升為“合法行政”。從這種歷史意義上說，由“依法行政”過渡到“合法行政”，乃是行政法治史上的一個飛躍，是人們對政府法治的要求從形式走向?qū)嵸|(zhì)的標志。此外從內(nèi)容范圍而言，行政合法性原則亦不能等同于依法行政原則，前者應該包括后者，其內(nèi)容遠遠大于后者?！?4〕

（二）具體與抽象：僅適用具體行政行為的原則與同時適用抽象行政行為的原則

自《中華人民共和國行政訴訟法》頒布后，把政府的行政行為劃分成具體部分與抽象部分，不僅是學者的理論觀念，同時也成了我國法律的明確態(tài)度。〔15〕具體行政行為系指行政主體在國家行政管理活動中行使行政職權(quán)，針對特定的行政相對人，就特定的事項，作出有關該行政相對人權(quán)利義務的單方行為。〔16〕抽象行政行為則相反，系指行政主體非針對特定人、事與物所作出的具有普遍約束力的行政行為。〔17〕它包括有關政府組織和機構(gòu)制定行政法規(guī)、制定行政規(guī)章、規(guī)定行政措施、作出具有普遍約束力的決定和命令。抽象行政行為與行政立法不是，也不應是同一個概念。抽象行政行為并非全屬行政立法，如有關行政機關規(guī)定行政措施、作出決定和命令；行政立法也并非全是政府的抽象行政行為，如全國人民代表大會及其常務委員會制定行政性法律、部分地方人民代表大會及其常務委員會制定地方性法規(guī)等就屬于國家權(quán)力機關的立法行為。中國行政法上的合法性原則，對具體行政行為的約束是毫無疑問的，但是否約束抽象行政行為，似乎是個尚未定論的問題。筆者認為，我國的行政合法性原則，不僅適用具體行政行為領域（當然主要是該領域），而且同時適用抽象行政行為領域，否則是不全面的。

（三）行政與司法：純行政領域原則與行政司法原則

這里顯然是解決另一個問題：行政合法性原則只適用行政管理領域，還是同時適用行政司法領域。行政司法是相對于行政立法和行政執(zhí)法而提的一個概念，它不僅指行政主體司法化的行政行為，同時也指司法機關對行政行為的監(jiān)督活動（如行政訴訟中的行政審理行為）?，F(xiàn)代政府管理的特點使得行政與司法日益靠近，行政司法成了現(xiàn)代行政法所應調(diào)整的一個龐大對象。就連生活在最典型的三權(quán)分立國家的美國行政法學者B.施瓦茨也承認：“由于當代復雜社會的需要，行政法需要擁有立法職能和司法職能的行政機關。為了有效地管理經(jīng)濟，三權(quán)分立的傳統(tǒng)必須放棄?！薄?8〕我國不搞所謂“三權(quán)分立”原則，人民代表大會制度是我國的政治制度。我國行政機關與司法機關均由人大產(chǎn)生，對人大負責并報告工作。我國憲法確立了行政機關與司法機關之間的合作與監(jiān)督關系，特別是行政訴訟法還賦予了司法機關對行政機關行政行為的司法審查權(quán)。在這種情況下，我國行政法上的合法性原則更不應拘泥于純行政領域，理應統(tǒng)轄行政司法領域。我國行政訴訟法所確立的對具體行政行為的合法性審查原則〔19〕，也正好吻合這一精神。

（四）實體與程序：行政實體法原則與行政程序法原則

實體與程序是一對淵源于18世紀的法學范疇?！?0〕它乃是一個法律行為或一種法律制度的兩個方面。因為嚴格地說，沒有程序以外的實體，也沒有無實體內(nèi)容的程序。我們既不能在長期以來“重實體、輕程序”習慣的影響下把行政合法性原則僅看成是行政實體法原則，也不能在“行政法就是行政程序法”〔21〕的觀念下把該原則僅視作行政程序法原則。筆者以為，行政合法性原則既是一個行政實體法原則，也是或更是一個行政程序法原則。我國1989年制定的《中華人民共和國行政訴訟法》、1990年制定的《行政復議條例》、1994年制定的《中華人民共和國國家賠償法》和1996年制定的《中華人民共和國行政處罰法》等，均越來越體現(xiàn)出行政合法性原則在程序上的作用。

（五）法律、法規(guī)與規(guī)章：行政合法性原則中“法”的范圍

行政合法性原則中的“法”的范圍有多大？就形式與實質(zhì)而言，我們在前面已作了回答，即既要符合形式上的“法”，更要符合實質(zhì)上的“法”。但僅就形式而言，行政合法性原則中的“法”，只限“法律、法規(guī)”，還是還包括“規(guī)章”，這是探討中國行政法上合法性原則適用范圍的又一關鍵問題。行政合法性原則要求國家管理行為符合法律、法規(guī)是毋庸置疑的，但是否同時要求符合規(guī)章，這是頗有爭議的。其實這個問題淵源于另一個問題：規(guī)章是否“姓”“法”。根據(jù)我國行政訴訟法、國家賠償法、行政復議條例和行政處罰法所體現(xiàn)的法律、法規(guī)與規(guī)章的關系，筆者以為，行政合法性原則中的“法”的范圍自然應包括“規(guī)章”，但前提是這種規(guī)章必須符合法律、法規(guī)。

三、行政合法性原則的基本內(nèi)容

由于各國行政法的歷史背景、理論基礎，特別是行政法上合法性原則適用范圍上的不同，使其行政合法性原則的基本內(nèi)容亦有較大差異。

前面說過，英國行政法上與合法性原則靠近的原則有兩項，即越權(quán)無效原則和自然公正原則。越權(quán)無效原則的核心內(nèi)容是：越權(quán)的行政行為不具有法律效力。該原則既約束行政實體行為，也約束行政程序行為。自然公正原則包含兩項內(nèi)容：1.聽取對方的意見。行政機關和法院要做到這一點，必須保證相對人享受到下列三項權(quán)利：（1）相對人有在合理時間以前得到通知的權(quán)利；（2）相對人有了解行政機關和法院論點和根據(jù)的權(quán)利；（3）相對人有為自己辯護的權(quán)利。2.不能自己作自己的法官。這是一個避免偏私的必要程序規(guī)則。行政裁判回避制度和法官回避制度，是“不能自己作自己的法官”程序規(guī)則的反映和體現(xiàn)?！?2〕

行政法上的合法性原則在美國主要表現(xiàn)為基本權(quán)利原則和正當程序原則。二者對行政法的直接影響表現(xiàn)在：1.一切法律、行政行為、司法行為，凡違背人類固有基本權(quán)利者不具有約束力；2.立法、行政、司法行為不通過正當?shù)姆沙绦驘o效?！?3〕

在法國，由長期的行政判例所確立的行政法治原則包含了三項基本內(nèi)容：1.行政行為必須有法律依據(jù)；2.行政行為必須符合法律；3.行政機關必須以自己的行為來保證法律的實施?！?4〕德國行政法的合法性原則包含兩項基本內(nèi)容：一是法律至上；二是法律要件。法律至上的中心思想是：一切行政行為都必須服從法律，否則無效。法律要件的中心涵義則是：一切行政權(quán)的實施都必須符合法律的授權(quán)，越權(quán)無效。這一內(nèi)容的憲法依據(jù)是德國《基本法》第20條第3項的規(guī)定。日本行政法的合法性原則，亦稱行政法治原則，其基本內(nèi)容有三項：1.法律保留原則。這一原則的基本要求是：政府的行政活動必須有國會制定的法律依據(jù)。〔25〕2.法律優(yōu)先原則?；緝?nèi)容是：法律高于行政；一切行政活動都不得違反法律，行政機關制定的規(guī)范不得在事實上廢止、變更法律。3.司法救濟原則。一切司法權(quán)歸屬于法院〔26〕，法院具有行政糾紛的終裁權(quán)；公民的合法權(quán)益受到行政機關的不法侵害時，享有不可剝奪的獲得法院救濟的權(quán)利〔27〕。

中國臺灣學者由于受德國和日本行政法學的影響，認為行政合法性原則的基本內(nèi)容主要包括兩項，即法律優(yōu)越原則和法律保留原則?！?8〕。

中國大陸學者對行政合法性原則基本內(nèi)容的探討由來已久，但至今缺乏共識。有學者認為，中國行政法上合法性原則的基本內(nèi)容有兩項：1.行政活動必須根據(jù)法律；2.行政行為必須符合法律?！?9〕有的認為行政合法性原則的基本內(nèi)容有三項：1.行政法律關系當事人應嚴格遵守并執(zhí)行行政法律規(guī)范；2.任何行政法律關系的主體不得具有行政法律規(guī)范規(guī)定以外的特權(quán)；3.一切行政違法主體都應承擔相應的法律責任。〔30〕有的學者把中國行政法上合法性原則的基本內(nèi)容歸結(jié)為四項，即：1.任何行政職權(quán)都必須基于法律的授予才能存在；2.任何行政職權(quán)的行使都必須依據(jù)法律、遵守法律；3.任何行政職權(quán)的委托及其運用都必須具有法律依據(jù)、符合法律要旨；4.任何違反上述三點規(guī)定的行政活動，非經(jīng)事后法律認許，均得以宣告為“無管轄權(quán)”或“無效”?！?1〕但上述四項內(nèi)容的歸納，沒有包含“制裁”與“責任”的要素，于是又有學者提出了包含該要素的四項內(nèi)容：1.所有行政法律關系當事人都必須嚴格遵守并執(zhí)行行政法律規(guī)范；2.任何行政法律關系的主體都不得享有行政法律規(guī)范以外的特權(quán)；3.一切違反行政法律規(guī)范的行為，都屬于行政違法行為，自始無效；4.一切行政違法主體，都必須承擔相應的法律責任?！?2〕還有的學者把行政合法性原則的基本內(nèi)容歸結(jié)為五項：1.一切國家行政主體必須嚴格執(zhí)行行政法律規(guī)范，一切行政相對人必須嚴格遵守行政法律規(guī)范；2.任何行政法律主體不得享有不受行政法調(diào)整的特權(quán)，權(quán)利的享受和義務的免除都必須有明文的法律依據(jù)；3.國家行政主體必須做到處罰有據(jù)，任何處罰性和禁止性行為必須有明文的法律依據(jù)，“法無明文”不為罪；4.一切違反行政法律規(guī)范的行為都屬行政違法行為，它自發(fā)生起就不具有法律效力；5.一切行政違法主體均應承擔相應的法律責任〔33〕。

筆者以為，關于行政合法性原則的基本內(nèi)容，問題不在于它有幾項，而在于如何把握其核心內(nèi)容。以上從“依法”、“守法”、“平等”、“責任”的角度揭示行政合法性原則的基本內(nèi)容固然無可非議，但它是否是最好的“視角”依然可以討論。既然行政法學的核心是解決行政職權(quán)的合法性問題，因此也許從行政職權(quán)的產(chǎn)生、運作和監(jiān)督的順序和角度來把握其基本內(nèi)容更為合乎邏輯。我們嘗試把行政合法性原則的基本內(nèi)容歸結(jié)為以下五項內(nèi)容：

第一，行政主體的行政職權(quán)由法設定與依法授予。一切行政行為以行政職權(quán)為基礎，無職權(quán)便無行政。然而行政職權(quán)必須合法產(chǎn)生，行政主體的行政職權(quán)或由法律、法規(guī)設定，或由有關機關依法授予〔34〕。不合法產(chǎn)生的行政職權(quán)不能構(gòu)成合法行政的基礎。

第二，行政主體實施行政行為必須依照和遵守行政法律規(guī)范。這里含有“依法行政”和“守法行政”兩項內(nèi)容。它要求每一個行政主體既要依法“管理”行政相對人，又應在其它行政主體的管理中遵守法律、法規(guī)和規(guī)章。行政主體既是實施法律的主體，又是遵守法律的主體。行政主體不得享有法律以外的特權(quán)。

第三，行政主體的行政行為違法無效。行政主體的行政行為必須合法，它既應符合行政法律條文，更應符合法的精神。違法的行政行為不具有法律效力，無論是實體上的違法，還是程序上的違法，因而它不能約束行政相對人的行為。

第四，行政主體必須對違法的行政行為承擔相應的法律責任。對于行政主體的行政違法行為，不僅應確認該行為無效，同時還應追究行為責任者相應的法律責任，這是“違法必究”精神的體現(xiàn)。包括行政賠償在內(nèi)的行政責任制度便是這一內(nèi)容的體現(xiàn)。

第五，行政主體的一切行政行為（法律另有規(guī)定的除外）必須接受人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。這是說，任何行政行為必須受到監(jiān)督和救濟，否則任何責任都將成為空談?！盁o救濟便無權(quán)利”，無監(jiān)督也就便無行政。各級人民代表大會及其常務委員會對同級人民政府行使職權(quán)的監(jiān)督以及有權(quán)撤銷其不適當?shù)臎Q定和命令的制度、行政機關所實施的行政復議制度以及人民法院所實施的行政訴訟制度等，均是這一內(nèi)容的體現(xiàn)。

中國行政合法性原則越來越支配和約束著我國各種行政法律制度。與此同時，隨著我國社會主義行政法制的進一步健全和發(fā)展，中國行政法上合法性原則的內(nèi)容亦會愈來愈得到充實。

注釋：

〔1〕如英國、美國、德國、法國和日本等。

〔2〕應松年主編：《行政法學教程》，中國政法大學出版社1988年8月第1版；羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社198年7月第1版；廖晃龍主編：《新編中國行政法原理》，大連海運學院出版社1990年2月第1版；張尚zhuó＠①主編：《行政法學》，1990年7月第1版；胡建淼主編：《行政法教程》，杭州大學出版社1990年11月第1版；張樹義主編：《行政法學新論》，時事出版社1991年9月第1版；何乃忠主編：《實用行政法學》，法律出版社1991年9月第1版；王重高：《行政法總論》，中國政法大學出版社1992年3月第1版；羅豪才主編：《中國行政法講義》，人民法院出版社1992年6月第1版；燕廣等主編：《行政法新論》，浙江大學出版社1992年7月第1版；王周戶主編：《行政法學》，陜西人民教育出版社1992年7月第1版；黃子毅、陳德仲主編：《行政法學基礎教程》，中共中央黨校出版社1992年12月第1版；王連昌主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1994年3月第1版；朱新力：《行政法基本原理》，浙江大學出版社1995年7月第1版，等。

〔3〕李林：《行政合法的理念》，《寧夏社會科學》，1992年第5期；周新銘、宋為民：《試論依法行政的概念及范圍》，《法學研究》1992年第1期；劉瀚：《論依法行政》，《法學研究》1992年第5期。

〔4〕參見：IntroductiontotheStudyoftheLawoftheConstitutionbyAlbertVennDicey；室井力〔日〕主編：《日本現(xiàn)代行政法》，中國政法大學出版社1995年1月第1版，第20頁。

〔5〕胡建淼：《十國行政法——比較研究》，中國政法大學出版社1993年1月第1版，第3—9頁。

〔6〕王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年1月第1版，第77—122頁。

〔7〕它淵源于德文“PrinzipdergesetzmaβigenVerwaltung”。

〔8〕亦稱“法治行政的原理”、“依法行政的原理”或“行政的合法性原理”。

〔9〕1946年11月3日公布，1947年5月3日施行。

〔10〕王家福、李步云、劉海年、劉瀚、梁慧星、肖賢富：《論依法治國》，《光明日報》1996年9月28日。

〔11〕姜明安：《依法行政是建立法治國家的關鍵——中國法學會行政法學研究會1996年年會綜述》，《法制日報》1997年1月4日。

〔12〕龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年3月第1版，第319—321頁。

〔13〕HaroldJ.Laski(1893—1950):TheStateinTheoryandPractice,1935;JohnStuartMill(1806—1873):EssayinGovernment;ConsiderationsonRepresentativeGovernment,1861。

〔14〕當然，國內(nèi)有些學者通過擴充“依法行政”的內(nèi)涵來接近行政合法性原則也是一個可考慮的做法。但皮純協(xié)在提交給中國法學會行政法學研究會1996年年會的一篇論文（《論揚棄“依法行政”口號的必要性與緊迫性》）中指出：依法行政的提法有許多消極作用；應以“法治行政”替代“依法行政”。

〔15〕我國行政訴訟法首次在法律中使用“具體行政行為”這一概念，從而使“具體行政行為與抽象行政行為”的劃分由理論標準同時成為法律標準。

〔16〕最高人民法院《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》（1991年5月29日最高人民法院審判委員會第499次會議討論通過）第1條。

〔17〕在中國，目前尚未真正解決具體行政行為與抽象行政行為之間的界線問題，因而這里對“抽象行政行為”的定義亦不敢有最終的把握。

〔18〕伯納德·施瓦茨〔美〕：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年10月第1版，第6頁。

〔19〕《中華人民共和國行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查?！?/p>

〔20〕英國哲學家、法學家邊沁在《道德和立法原則概述》一書中把規(guī)定人們事實上的權(quán)利義務關系的法律稱之為實體法，把用來申明、證實或強制實現(xiàn)這些權(quán)利義務的手段，或保證在它遭到侵害時能夠得到補償?shù)姆珊椭贫确Q之為程序法。

〔21〕參見（美）BernardSchwartz:ADMINISTRATIVELAW.Little,BrownandCompanyBostonToronto1976。

〔22〕王名揚：《英國行政法》，中國政法大學出版社1987年3月第1版，第151—177頁；胡建淼：《十國行政法——比較研究》，中國政法大學出版社1993年1月第1版，第3—9頁；（英）D.C.M.Yardley:PrinciplesofAdministrativeLaw,1981。

〔23〕王名揚：《美國行政法》，中國法制出版社1995年1月版，第115—116頁；（美）BernardSchwartz:ADMINISTRATIVELAW,Little,BrownandCompany,BostonToronto1976。

〔24〕王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1989年5月第1版，第196—198頁；胡建淼：《十國行政法——比較研究》，中國政法大學出版社1993年1月第1版，第114—115頁；（法）G.Vedel:Droitadministratif,1984。

〔25〕但是，是否所有的行政活動都必須有國會制定的法律依據(jù)呢？對此，學術界有不同主張。一是“侵害保留論”。即主張法律保留原則只適用于侵害公民權(quán)益的行政活動；二是“重大事項論”。即主張關系到公民的自由、平等的重大事項必須有法律的依據(jù)；三是“權(quán)力行政保留論”。即主張無論是授益行為還是侵益行為，凡權(quán)力行政都需要有法律依據(jù)；四是“全部保留論”。即主張所有行政活動都必須有法律依據(jù)。

〔26〕《日本國憲法》（1946）第76條第1款。

〔27〕《日本國憲法》（1946年）第31條。

〔28〕翁岳生：《法治國家之行政法與司法》，臺灣月旦出版社股份有限公司1994年8月版，第225—229頁。

〔29〕張樹義主編：《行政法學新論》，時事出版社1991年9月第1版，第56—58頁；王連昌主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1994年3月第1版，第48—51頁。

〔30〕1991年全國高等教育自學考試行政管理專業(yè)“行政法學”試卷的標準答案。

〔31〕羅豪才主編：《行政法學》，中國政法大學出版社1989年7月第1版，第39頁；羅豪才主編：《中國行政法講義》，人民法院出版社1992年6月第1版，第30—33頁。

〔32〕應松年主編：《行政法學教程》，中國政法大學出版社1988年8月第1版，第40—42頁；王重高：《行政法總論》，中國政法大學出版社1992年3月第1版，第9—11頁。

〔33〕張煥光、胡建淼：《行政法學原理》，勞動人事出版社1989年7月第1版，第73頁；胡建淼主編：《行政法教程》，杭州大學出版社1990年11月第1版，第48頁。

〔34〕至于行政職權(quán)的設定與授予之間的區(qū)別，可見拙作《有關中國行政法理上的行政授權(quán)問題》，載《中國法學》1994年第2期。