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一、財政支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險研究綜述

目前理論界普遍認(rèn)為政府應(yīng)該承擔(dān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政支持責(zé)任，但是在界定政府的財政支持責(zé)任、分析政府的財政支持能力以及選擇政府的財政支持方式等方面還存在分歧，而且缺乏比較翔實有力的實證研究。

（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政府責(zé)任論

政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的理論基礎(chǔ)主要來自公共產(chǎn)品理論，政府的公共性質(zhì)及其職能決定了政府是社會保障的首要責(zé)任主體。政府主導(dǎo)農(nóng)村社會保障建設(shè)，既不能以對農(nóng)民沒有承諾為借口拒絕建立農(nóng)村社會保險制度，也不能過分強調(diào)財力不足來逃避承擔(dān)對農(nóng)民的養(yǎng)老義務(wù)（鄭功成，2002）。對農(nóng)村社會保障問題的責(zé)任缺失，是我國政府在構(gòu)建中國社會保障制度體系中的一個重大缺陷，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的主體責(zé)任，加大對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的財政投入。［3］缺少政府財政支持是農(nóng)民投保意愿不足的根本原因，應(yīng)適當(dāng)加大政府扶持的力度和提高集體補助的比重，以吸引更多的農(nóng)民參保。［4］

（二）財政支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險能力

在政府財力是否能夠支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建設(shè)方面學(xué)界存在分歧。陳平（2002）等學(xué)者認(rèn)為我國政府不論在宏觀經(jīng)濟層面上還是在微觀操作層面上都不可能為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提供足夠的財力支持，難以達(dá)成廣覆蓋的目標(biāo)。盧海元（2003）等學(xué)者卻認(rèn)為如果方法得當(dāng)、步驟有序地推進制度建設(shè)，政府的財政能力能夠有效地供給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實踐。薛惠元和張德明認(rèn)為中央財政“不差錢”，地方政府籌資最困難，尤其是中西部貧困地區(qū)的地方財政，需要重構(gòu)中央政府與地方政府之間的財政關(guān)系，合理劃分地方各級財政之間的責(zé)任。［5］盡管兩種觀點存在差異，但學(xué)者們比較認(rèn)同的是隨著我國經(jīng)濟實力和綜合國力的增強，國家財政支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的能力逐漸提高，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應(yīng)當(dāng)有步驟分層次地實施，經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地區(qū)，地方政府應(yīng)加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持力度，而經(jīng)濟相對落后的地區(qū)地方政府則應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)民最低生活水平問題。

（三）財政支持農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方式

學(xué)者們認(rèn)為國家財政需要為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度提供必要的資金，是保障制度得以順利建立的關(guān)鍵。國家財政是農(nóng)民養(yǎng)老保障穩(wěn)定可靠的資金來源，其出資比例由財政的收支情況和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的客觀需求來確定。《指導(dǎo)意見》文件指出“探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度”，“新農(nóng)保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成”。華黎和鄭小明通過分析基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，通過財政制度的安排構(gòu)建一個較為合理穩(wěn)定的長效資金供給機制，以逐步提高農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平，最終實現(xiàn)社會養(yǎng)老保險的城鄉(xiāng)對接。［6］劉昌平和殷寶明通過構(gòu)建現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老金財務(wù)平衡測算模型研究待遇補貼方式下的年度平衡模式，認(rèn)為我國應(yīng)建立財政提供繳費補貼的階段式現(xiàn)收現(xiàn)付制平衡模式作為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的財政補貼機制。［7］石杰（2005）認(rèn)為可以通過發(fā)行國家養(yǎng)老債券或者調(diào)整各級財政支出的結(jié)構(gòu)以緩解財政的壓力，鄭偉（2005）等認(rèn)為可以出售部分國有資產(chǎn)、征收社會保障稅以及發(fā)行福利彩票等形式籌集資金來補貼農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。學(xué)者對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的研究除了在制度建立的必要性及其意義方面達(dá)成共識外，關(guān)于制度可行性、繳費測算、賬戶模式以及養(yǎng)老金計發(fā)、統(tǒng)籌層次、管理體制等方面尚未形成一致的看法，還存在較大的分歧；在“新農(nóng)?！比绾螌崿F(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等方面的研究乏善可陳。

二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度歷史演變

從20世紀(jì)80年代初以來，我國政府致力于探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。追溯至改革開放初期，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已經(jīng)有30多年的發(fā)展歷史，大體上經(jīng)歷了五個發(fā)展階段。

第一，初始萌芽階段（1978年-1982年）。20世紀(jì)80年代初，為解決農(nóng)民依靠家庭養(yǎng)老的實際困難，我國少數(shù)農(nóng)村地區(qū)開始對老年農(nóng)民實行養(yǎng)老保險制度。1982年全國有11個省市3457個生產(chǎn)隊實行養(yǎng)老金制度，規(guī)定“凡參加集體生產(chǎn)勞動10年以上的，年滿65周歲的男社員和年滿60周歲的女社員，可享受養(yǎng)老金待遇。約有42.6萬名農(nóng)民享受了養(yǎng)老金，一般每人每月可得到養(yǎng)老金10-15元不等，最多的可達(dá)20元以上。養(yǎng)老金由大隊、生產(chǎn)隊根據(jù)經(jīng)濟狀況按比例分擔(dān)，從隊辦企業(yè)利潤和公益金中支付”。［8］這是我國最早的較完全意義上的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實踐。

第二，探索試點階段（1983年-1991年）。國家“七五”計劃提出“有步驟地建立起具有中國特色社會主義的社會保障制度的雛形”的任務(wù)和“抓緊研究建立農(nóng)村社會保險制度，并根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展情況，進行試點，逐步實行”的發(fā)展目標(biāo)。1986年民政部根據(jù)國務(wù)院關(guān)于進行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度探索和試點的指示，召開全國農(nóng)村基層社會保障工作座談會，正式提出在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展社區(qū)型養(yǎng)老保險。1989年選擇北京大興縣、山西左云縣為縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點縣，確立了以自我保障為主，輔之以集體、國家必要支持，國家、集體、個人三方共同承擔(dān)社會保險責(zé)任的基本原則，為以后我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展勾勒出了雛形。［9］到1989年，全國已經(jīng)有19個省、自治區(qū)和直轄市的190多個縣、市、區(qū)進行了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方面的探索，800多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村為單位的養(yǎng)老保障制度。［10］

第三，穩(wěn)步發(fā)展階段（1992年-1997年）。1991年國務(wù)院文件《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》規(guī)定，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度改革由民政部負(fù)責(zé)。同年民政部開始著手農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，并制定《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》（簡稱《基本方案》），規(guī)定“資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。在山東煙臺、威海等地試點的基礎(chǔ)上，農(nóng)村社會保險由點到面，逐步發(fā)展。1998年，全國已有2123個縣（市）和65%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)村人口達(dá)到8025萬人，基金滾存余額達(dá)166.2億元。［11］基本上形成了中央部委、省、地、縣、鄉(xiāng)、村多級工作網(wǎng)絡(luò)和上下貫通的管理體系，基本操作程序比較規(guī)范，管理制度也在逐步健全，在農(nóng)村大部分地區(qū)，初步建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。［12

］第四，整頓規(guī)范階段（1998年-2002年）。1998年國務(wù)院機構(gòu)改革方案實現(xiàn)了全國社會保險的統(tǒng)一管理，農(nóng)村社會保險管理職能從民政部劃入勞動和社會保障部，具體由農(nóng)村社會保險司負(fù)責(zé)。1999年《國務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險業(yè)工作小組<保險業(yè)整頓與改革方案>的通知》提出：“目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會保險的條件。對民政系統(tǒng)原來開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險要進行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)。區(qū)別情況，妥善處理，有條件的可以逐步將其過渡為商業(yè)保險?！?001年原勞動保障部在摸底調(diào)查后得出結(jié)論：“目前在全國普遍推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險尚不具備具體條件，但在農(nóng)村富裕地區(qū)尤其是城市郊區(qū)逐步建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是具備條件的。”［13］這個階段，全國大部分地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作甚至陷入停頓狀態(tài)。

第五，新發(fā)展階段（2003年至今）。十六大明確提出“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”，指明了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險前進的方向。2003年原勞動保障部《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的通知》，要求高度重視農(nóng)民的養(yǎng)老保障，積極穩(wěn)妥地推動農(nóng)村養(yǎng)老保險工作。傳統(tǒng)型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（“老農(nóng)?！保┡c新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（“新農(nóng)?！保┮?003年為時間界限，2003年以前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險稱為“老農(nóng)?！?，2003年以后探索的各種形式的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險稱為“新農(nóng)保”?！靶罗r(nóng)?！庇挚杉?xì)分為“地方新農(nóng)?！焙汀皣倚罗r(nóng)保”，前者由地方政府在2003年后陸續(xù)出臺，后者則執(zhí)行國務(wù)院2009年的規(guī)定。黨的十七屆三中全會決定提出，按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。2009年9月，國務(wù)院了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》?！靶罗r(nóng)?！钡幕驹瓌t是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”，采取社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合的基本模式和個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的籌資方式。

三、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷評析

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷內(nèi)生于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷，政治和法律制度環(huán)境變遷打破了原有制度環(huán)境均衡，同時市場經(jīng)濟取向改革的矛盾決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度未能達(dá)到均衡狀態(tài)。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷交織著強制性與誘致性變遷，呈現(xiàn)出比較明顯的階段性特征。［14］一是政府是主導(dǎo)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的供給主體。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度變遷主要是由政府命令和部門

作者：柯龍山單位：福建中醫(yī)藥大學(xué)管理學(xué)院