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一．政策性金融的特征與功能

金融學(xué)界往往關(guān)注發(fā)展中國家進(jìn)行金融抑制的經(jīng)濟(jì)根源、主要手段以及經(jīng)濟(jì)績效，然而“政策性金融”作為一種特殊的金融制度形式，其經(jīng)濟(jì)績效以及它同金融抑制之間的關(guān)系，卻常常被研究者所忽視。白欽先先生《政策性金融論》（載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，1998年第8期）曾對政策性金融進(jìn)行了較為詳盡的分析和初步評(píng)價(jià)。所謂政策性金融，就是以國家信用為基礎(chǔ)的、國家作為融資主體運(yùn)用各種特殊的融資手段和融資渠道、為配合國家特定經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略而進(jìn)行的特殊的資金融通行為。政策性金融雖然同其他資金融通形式一樣具有融資性和有償性特征，但是其更重要的特征卻是政策性和優(yōu)惠性，是服務(wù)于國家特殊產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的一種特殊金融制度。政策性金融大量存在于發(fā)展中國家、傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家以及某些發(fā)達(dá)國家，有其積極的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，但是從金融抑制的角度來看，政策性金融由于強(qiáng)調(diào)國家作為資金配置主體的作用，所以對于金融體系的市場功可能會(huì)產(chǎn)生一定的負(fù)面作用。在此，我們先簡要描述政策性金融的特征和經(jīng)濟(jì)功能，然后再討論政策性金融潛在的消極因素和對金融效率的影響，由此解釋為什么在一些國家政策性金融很容易形成一種隱性的變相的金融抑制手段。

政策性金融的產(chǎn)生基于這樣一種假設(shè)：經(jīng)濟(jì)中的資源配置應(yīng)同時(shí)遵循經(jīng)濟(jì)上的有效率性和社會(huì)效果的合理性，而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，單純依賴市場機(jī)制雖然可能達(dá)成經(jīng)濟(jì)上的有效率性，但是社會(huì)的公平與穩(wěn)定卻常常遭到破壞，市場機(jī)制內(nèi)部的缺陷使得國家有必要作為資源配置的主體以政策性融資的形式直接介入資金分配，以實(shí)現(xiàn)資金配置的經(jīng)濟(jì)效果和社會(huì)效果的協(xié)調(diào)。政策性金融機(jī)構(gòu)是國家出資建立的負(fù)責(zé)政策性融資業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，一般而言，政策性金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營目標(biāo)并非利潤最大化，而是服從國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和國家長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。政策性金融機(jī)構(gòu)的融資原則也不同于一般商業(yè)銀行，在項(xiàng)目選擇上不以經(jīng)濟(jì)效益為首要條件，而是要根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的需要而為符合條件的借款人提供資金支持；在貸款條件上，政策性金融的貸款一般期限較長而利率比較優(yōu)惠，而且在貸款方面，政策性金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)著“最后償債人”的特殊角色。由于政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊地位，政府除保證充足的資金供應(yīng)之外還給予種種優(yōu)惠政策和特殊保護(hù)，甚至政府還為政策性金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

政策性金融承擔(dān)著政府所賦予的特殊經(jīng)濟(jì)和金融職能，這同一般金融中介機(jī)構(gòu)有很大區(qū)別。政策性金融機(jī)構(gòu)除對某些產(chǎn)業(yè)按照政府要求直接扶植和推動(dòng)之外，還具有一種誘導(dǎo)性的功能，即政策性金融機(jī)構(gòu)的資金投放方向會(huì)對私人金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生示范作用，比如，政策性金融機(jī)構(gòu)向一些具有長遠(yuǎn)發(fā)展意義的高風(fēng)險(xiǎn)新興產(chǎn)業(yè)投資，可以向私人金融機(jī)構(gòu)暗示國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，從而提高這些私人機(jī)構(gòu)的投資意愿，促使這些新興產(chǎn)業(yè)迅速成長。從這個(gè)意義上來說，政策性金融機(jī)構(gòu)具有一種“領(lǐng)袖”功能，反映著整個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢。從政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊地位來說，它在選擇金融服務(wù)對象的時(shí)候又有一種反常的“逆選擇”傾向，即越是在獲取資金方面困難的產(chǎn)業(yè)部門或者地區(qū)，就越是可能得到政策性金融機(jī)構(gòu)的貸款，這對于某些弱勢產(chǎn)業(yè)（如農(nóng)業(yè)和中小企業(yè)）、地緣條件差的偏僻地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展有重要意義。政策性金融還承擔(dān)著社會(huì)穩(wěn)定功能，因此在國家出現(xiàn)影響穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)因素的時(shí)候，政策性金融機(jī)構(gòu)有義務(wù)按照國家的要求提供及時(shí)的資金協(xié)助。應(yīng)該說，在很多國家，包括象日本、德國以及法國這樣的發(fā)達(dá)國家，都存在著政策性金融，在廣大發(fā)展中國家和傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家，政策性金融更是普遍存在的一種制度安排。政策性金融是從“市場失敗”假設(shè)出發(fā)而作出的一種制度安排，客觀地說，它的確曾經(jīng)或正在發(fā)揮著重要的作用，承擔(dān)著重要的經(jīng)濟(jì)職能，但是這些職能的實(shí)現(xiàn)需要相當(dāng)苛刻的條件與前提。在這些條件和前提難以滿足的情況下，政策性金融的積極功能就難以發(fā)揮，甚至有通向金融抑制的潛在趨勢。而且，我們通過分析還可以發(fā)現(xiàn)，其實(shí)政策性金融所承擔(dān)的功能在很大程度上都可以通過市場機(jī)制來解決，而那些運(yùn)轉(zhuǎn)良好的所謂政策性金融機(jī)構(gòu)的秘訣，也正是在于充分運(yùn)用了市場競爭機(jī)制和甄選機(jī)制。

二．政策性金融向金融抑制的可能過渡

政策性金融的出發(fā)點(diǎn)是試圖通過政府所建立的不以利潤最大化為目標(biāo)的國家金融體系，來貫徹國家的產(chǎn)業(yè)政策和長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，以此來彌補(bǔ)資金配置的市場機(jī)制在實(shí)現(xiàn)社會(huì)合理性目標(biāo)方面的缺陷，達(dá)到資源配置的經(jīng)濟(jì)效率性和社會(huì)合理性的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。這是一種理論上的非常理想的情形，事實(shí)上，政策性金融的全部邏輯沒有超越國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一整套經(jīng)濟(jì)學(xué)理由。但是深入考察政策性金融的實(shí)施手段、特殊地位以及約束條件，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，政策性金融的潛在風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)成本是非常高的，由于內(nèi)部激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的不完善，政策性金融很容易成為一種損失資金配置效率的一種制度安排，從而從根本上與社會(huì)合理性目標(biāo)相悖。政策性金融機(jī)構(gòu)的行為方式與發(fā)展中國家或計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國家的國有金融機(jī)構(gòu)具有較大的趨同性，具有國有金融機(jī)構(gòu)全部機(jī)制扭曲的特征。政策性金融機(jī)構(gòu)與政府行為有著天然的密切的聯(lián)系，從理論上說不能脫離政府行為對政策性金融機(jī)構(gòu)的介入，難以保證其決策和經(jīng)營的獨(dú)立性與自主性。在市場機(jī)制比較成熟的國家，政策性金融機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能都可以通過市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，政策性金融功能并不是不可替代的。我們嘗試在下面詳細(xì)敘述這些理由。

政策性金融的貸款項(xiàng)目選擇具有“逆選擇”傾向，這是由政策性金融本身承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)使命分不開的，而政策性金融與一般商業(yè)金融相區(qū)分的地方正在于這種經(jīng)營方式上的“逆選擇”特征。在政策性金融中，逆選擇傾向與市場機(jī)制所要求的項(xiàng)目選擇原則產(chǎn)生了矛盾。在多個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行資金獲得權(quán)的競爭過程中，由于政策性金融的逆選擇傾向，便必然導(dǎo)致在多個(gè)競爭主體之間出現(xiàn)“逆向淘汰”的現(xiàn)象，效益良好的企業(yè)往往會(huì)得不到貸款支持，而盈利狀況不佳的企業(yè)往往獲得稀缺的資金，在不同產(chǎn)業(yè)之間也是如此，保護(hù)落后產(chǎn)業(yè)和弱勢產(chǎn)業(yè)的自身使命使得政策性金融機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目選擇上往往陷入矛盾和尷尬的局面。尷尬的根源是政策性金融的目標(biāo)函數(shù)與商業(yè)性金融不同，它面臨的游戲規(guī)則也與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)不同。政策性金融機(jī)構(gòu)通過逆選擇機(jī)制向無效率的借款者提供資金支持，與政策性金融機(jī)構(gòu)本身的生存和發(fā)展也構(gòu)成矛盾，盡管政策性金融機(jī)構(gòu)有政府的強(qiáng)大支持，但是從理論上說它應(yīng)該具有自我發(fā)展和生存的能力，但是這種能力常常被項(xiàng)目選擇的逆選擇機(jī)制和逆淘汰機(jī)制所威脅。

政策性金融機(jī)構(gòu)的特殊地位來自于它與政府之間的特殊關(guān)系，政府是政策性金融機(jī)構(gòu)的資金的主要來源，是它所享有的各種政策性優(yōu)惠和利差補(bǔ)貼的賦予者，在很多時(shí)候，又是最終風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)者。因此政策性銀行的目標(biāo)函數(shù)便必然包含著政府的意志和愿望，與政府的目標(biāo)函數(shù)扭結(jié)在一起，難以保持政策性金融機(jī)構(gòu)本身在經(jīng)營和決策上的獨(dú)立性。而獨(dú)立性恰恰是政策性金融機(jī)構(gòu)生存與發(fā)展的基本前提之一。作為政府出資建立的金融機(jī)構(gòu)，要在項(xiàng)目選擇上超脫于政府獨(dú)立決策，在實(shí)踐中是很困難的，這只是一個(gè)理論上的假想的理想情形。實(shí)際上，政策性金融機(jī)構(gòu)很容易成為政府發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行者，成為政府在金融資源配置上的附庸，喪失對于政策性金融機(jī)構(gòu)的生存非常寶貴的自主獨(dú)立權(quán)利。政府自身的效用函數(shù)會(huì)天然地轉(zhuǎn)嫁到政策性金融機(jī)構(gòu)，而我們發(fā)現(xiàn)，政府的效用函數(shù)并不總是考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策，而是有更復(fù)雜的內(nèi)涵，因此政府很容易將這些非經(jīng)濟(jì)性的目標(biāo)強(qiáng)加于政策性金融機(jī)構(gòu)，通過政策性金融機(jī)構(gòu)的貸款來緩解政治性壓力和社會(huì)矛盾。從某種意義上來說，政策性金融成為一種隱性的政府撥款，政策性金融機(jī)構(gòu)放棄自己獨(dú)立的效用函數(shù)來完成政府賦予的使命，不承擔(dān)任何由此帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營成本，所有這些經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營成本都由政府來承擔(dān)。這是經(jīng)濟(jì)中稀缺資金配置無效率的重要根源之一。