義務(wù)教育投資對(duì)比及建議
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自從歐美國家率先于19世紀(jì)下半葉開始普及初等教育以來,義務(wù)教育已經(jīng)走過了百余年的歷程。今天,當(dāng)人類邁入21世紀(jì)之際,全球的192個(gè)國家或地區(qū),已有170個(gè)宣布實(shí)施義務(wù)教育①。世界各國在普及義務(wù)教育的過程中,遇到種種困難與挑戰(zhàn),其中一個(gè)最棘手的問題就是義務(wù)教育投資,主要涉及義務(wù)教育投資制度、教師工資制度以及特別扶持制度等三大方面。各國在長期的推行義務(wù)教育的實(shí)踐中,逐步積累了經(jīng)驗(yàn),并且形成了各自的具有豐富內(nèi)涵的義務(wù)教育投資體制。本課題在對(duì)各國義務(wù)教育投資問題進(jìn)行了較為廣泛的個(gè)案研究和較為深入的綜合比較研究之后,認(rèn)真總結(jié)了各國義務(wù)教育投資的一般經(jīng)驗(yàn)或曰應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。相信這些經(jīng)驗(yàn)或原則對(duì)于認(rèn)識(shí)義務(wù)教育的本質(zhì)特征、對(duì)于完善中國義務(wù)教育投資體制、對(duì)于推進(jìn)中國普及義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),具有積極的現(xiàn)實(shí)意義。
(一)義務(wù)教育一般均由政府直接投資,但投資體制的基本模式有所不同在世界各國,以全民性、平等性、普及性為特征的義務(wù)教育作為各國公共教育制度的基石,一般均由政府直接組織、管理和投資,不過,由于歷史文化傳統(tǒng)的差異以及政治、財(cái)政和教育管理體制的不同,各國政府干預(yù)和投資義務(wù)教育的具體方式又有所差別。從總體上看,各國義務(wù)教育投資雖然大多是由中央和地方各級(jí)政府共同參與,但投資主體卻并不相同。本課題依據(jù)不同的政府投資主體,把當(dāng)代各國義務(wù)教育公共投資體制劃分為三種基本模式,即集中模式、相對(duì)集中模式和分散模式。
1.集中模式所謂集中模式,是指一國政府義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的投資主體是中央或聯(lián)邦一級(jí)的最高行政當(dāng)局。在本課題重點(diǎn)研究的國家中,法國、泰國、韓國、埃及均屬這一模式。從世界更大范圍看,根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作組織提供的統(tǒng)計(jì)資料,意大利、荷蘭、葡萄牙、芬蘭、愛爾蘭、新西蘭、希臘、捷克、匈牙利、土耳其等國也屬于這一模式。在上述各國,在各級(jí)政府對(duì)以義務(wù)教育作為主體的初等和中等教育的投資中,中央或聯(lián)邦政府的投資比重,在政府之間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付前均在53%以上。在某些典型的國家,如葡萄牙、新西蘭和土耳其,中央投資達(dá)到100%。
2.相對(duì)集中模式所謂相對(duì)集中模式,是指一國政府義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的投資主體是省、邦、州、都道府縣等高層次地方當(dāng)局。在本課題重點(diǎn)研究的國家中,美國、德國、印度、瑞士、日本屬于這一模式,在世界其他國家,加拿大、奧地利、比利時(shí)、西班牙、澳大利亞也均屬這一模式。在這些國家,高層次地方政府的投資占各級(jí)政府初等和中等教育公共投資的比重高于中央和基層地方政府投資的比重,一般均在40%以上。在某些國家,如比利時(shí)占到90%以上,德國為76%,詳情見表1。
3.分散模式所謂分散模式,是指一國政府義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的投資主體是市鎮(zhèn)、縣鄉(xiāng)、學(xué)區(qū)、市町村及其以下基層地方政府。在本課題重點(diǎn)研究的國家中,中國屬于這一模式。在世界其他國家,根據(jù)表1經(jīng)濟(jì)合作組織對(duì)24國統(tǒng)計(jì),英國、丹麥、挪威也屬這一模式。在這些國家,基層地方政府義務(wù)教育投資占各級(jí)政府公共投資比重超過50%,成為義務(wù)教育投資的主體。在一些典型國家,如英國占92.5%。
(二)政府公共投資應(yīng)當(dāng)成為義務(wù)教育的絕對(duì)財(cái)源
各國教育經(jīng)費(fèi)的來源一般均是多元的,除政府公共投資外,還有各種非公共投資的渠道。但是,在對(duì)義務(wù)教育的投資上,各國經(jīng)費(fèi)來源卻表現(xiàn)出基本單一的共同特點(diǎn),即政府公共投資構(gòu)成了義務(wù)教育的絕對(duì)財(cái)源。不僅在美國、法國、德國、日本、瑞士、俄羅斯等發(fā)達(dá)國家,而且在印度、韓國、泰國、印度尼西亞、埃及、肯尼亞等發(fā)展中國家,來自政府的公共經(jīng)費(fèi)一般均占義務(wù)教育投資總額的85%～90%左右。這種作法充分體現(xiàn)了義務(wù)教育應(yīng)由政府舉辦,其經(jīng)費(fèi)應(yīng)由政府公共經(jīng)費(fèi)承擔(dān)的基本原則。以政府公共經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)義務(wù)教育的重要意義,在于能夠通過政府公共資源的再分配,排除各種因素對(duì)義務(wù)教育的制約和干擾,切實(shí)保證一國范圍內(nèi)義務(wù)教育的實(shí)際需要和均衡發(fā)展,并為每個(gè)適齡兒童接受義務(wù)教育創(chuàng)造較為平等的機(jī)會(huì)。至于各國政府公共經(jīng)費(fèi)的來源,不言而喻均主要來自于各國各級(jí)政府的稅收。但在籌措方式上卻有所不同,主要存在三種不同模式:一些國家如法國、德國、日本、印度、泰國、埃及,當(dāng)前均不開征用于教育的專門稅種,而是從政府財(cái)政總收入或財(cái)政預(yù)算中劃出一定比例用于義務(wù)教育;一些國家如韓國則把某些項(xiàng)特定的稅收作為義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的來源;還有一些國家如美國和中國,上述兩種方式兼而用之,即義務(wù)教育部分公共經(jīng)費(fèi)來自于財(cái)政預(yù)算,另部分經(jīng)費(fèi)來源于專門稅收。綜合研究表明,在19世紀(jì)末和20世紀(jì)初,不少國家如法國、德國、美國、泰國,在實(shí)施義務(wù)教育的最初階段,曾經(jīng)采取了由地方當(dāng)局獨(dú)立開征教育稅的方式籌措義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)。但是由于這一方式要求政府必須適時(shí)地調(diào)整和改革稅制,以使教育稅的稅種、稅基和稅率不斷適應(yīng)義務(wù)教育發(fā)展的需要,因此在具體操作中有較大的難度。另一方面,義務(wù)教育在二戰(zhàn)結(jié)束后的半個(gè)世紀(jì)中,愈發(fā)成為各國的一項(xiàng)非常重要的公共事業(yè)。因此,在當(dāng)今世界,大部分國家多采用第一種籌措經(jīng)費(fèi)的方式,即將包括義務(wù)教育在內(nèi)的公共教育經(jīng)費(fèi)直接作入各級(jí)政府的年度財(cái)政預(yù)算之中,從而使教育財(cái)政成為政府普通財(cái)政的組成部分,使義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)全部來源于普通稅收。
(三)義務(wù)教育公共投資并非一定遵循“主管者負(fù)擔(dān)”的原則,而是多由各級(jí)政府共同負(fù)責(zé),合理分擔(dān)
從管理體制上看,世界上無論是分權(quán)國家還是集權(quán)國家,各國對(duì)教育大多實(shí)行分級(jí)管理。作為基礎(chǔ)教育重要組成部分的義務(wù)教育,通常多由基層地方政府主管。但是,各國當(dāng)前的義務(wù)教育公共投資,并不遵循“主管者負(fù)擔(dān)”的原則,而是由各級(jí)政府共同負(fù)責(zé),合理分?jǐn)偂＜词钦f不僅負(fù)有主要管理責(zé)任的基層地方政府負(fù)有投資責(zé)任,而且中央或較高層次的地方政府亦負(fù)有投資責(zé)任,甚至負(fù)有比基層地方政府更大的投資責(zé)任。例如美國將初等義務(wù)教育交給地方學(xué)區(qū)主管,但當(dāng)前對(duì)義務(wù)教育公共投資,則主要由州和地方學(xué)區(qū)共同分擔(dān)。法國的初等義務(wù)教育由市鎮(zhèn)主管,對(duì)其公共投資則由中央和市鎮(zhèn)政府共同分擔(dān)。德國初等義務(wù)教育由市鎮(zhèn)管理,對(duì)其公共投資由州和市鎮(zhèn)政府共同分?jǐn)?。日本的初等義務(wù)教育由市町村主管,對(duì)其公共投資則由中央、都道府縣、市町村三級(jí)財(cái)政共同分擔(dān)。一般講,屬于集權(quán)模式的國家,中央財(cái)政分擔(dān)較多的投資責(zé)任,屬于分權(quán)模式的國家,高層次地方政府分擔(dān)更多的責(zé)任。中央或高層次地方政府與基層地方政府共同承擔(dān)義務(wù)教育公共投資的責(zé)任,合理分?jǐn)偣步?jīng)費(fèi),是由義務(wù)教育的性質(zhì)決定的。經(jīng)驗(yàn)證明,這一共同投資的體制對(duì)于促進(jìn)一國內(nèi)不同地區(qū)義務(wù)教育能夠比較均衡地發(fā)展,起著關(guān)鍵性的保障作用。至于各級(jí)政府分?jǐn)偭x務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的具體辦法,從國際經(jīng)驗(yàn)看,在一些成功普及義務(wù)教育的國家,如法國、德國、日本、瑞士、俄羅斯等國,一般的分工是,義務(wù)教育教師工資經(jīng)費(fèi)由中央或高層次地方政府負(fù)擔(dān),學(xué)?；ㄙM(fèi)和日常運(yùn)轉(zhuǎn)的公用經(jīng)費(fèi)則由基層地方政府負(fù)擔(dān)。
(四)義務(wù)教育政府公共投資主體的重心不宜過低
歐美許多國家在實(shí)施義務(wù)教育的早期,義務(wù)教育的公共投資體制多采用分散模式。美國、法國、德國以及日本在19世紀(jì)末推行義務(wù)教育之初,都曾將義務(wù)教育公共投資的責(zé)任全部交給基層地方政府。如初等義務(wù)教育投資主體在美國曾是地方學(xué)區(qū),在法國和德國曾是市鎮(zhèn),在日本曾是市町村。當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的普遍問題是這種低重心的投資體制給基層地方財(cái)政以沉重壓力,甚至使地方財(cái)政長期處于貧困狀態(tài),而義務(wù)教育的推進(jìn)則困難重重。面對(duì)困境,各國采取的對(duì)策是適時(shí)調(diào)整和改革公共投資體制的內(nèi)部機(jī)制,加大中央和高層地方政府的投資責(zé)任,使政府投資主體的重心上移:法國義務(wù)教育政府公共投資主體從市鎮(zhèn)上移至中央,德國從市鎮(zhèn)上移至州,日本從市町村上移至中央和都道府縣,美國亦從地方學(xué)區(qū)上移至州?？偟内厔?shì)是義務(wù)教育公共投資主體從原來的三級(jí)行政當(dāng)局上移至一級(jí)或二級(jí)行政當(dāng)局,使中央財(cái)政和州、省、邦等高層次地方財(cái)政在義務(wù)教育公共投資中負(fù)有主要責(zé)任,成為投資主體。在當(dāng)今世界,雖然各國財(cái)政體制差異很大,但是大部分國家當(dāng)前在義務(wù)教育公共投資體制上選擇了集中模式或相對(duì)集中模式,投資主體或是中央政府,或是高層地方政府。而完全采取以基層地方政府作為投資主體的分散模式的國家卻為數(shù)較少。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作組織1993年對(duì)世界24個(gè)國家的統(tǒng)計(jì),采取集中模式、相對(duì)集中模式和分散模式的國家分別為12個(gè)、9個(gè)、3個(gè)。③國際經(jīng)驗(yàn)表明,義務(wù)教育政府公共投資主體的重心不宜過低,這是因?yàn)橄鄬?duì)于低重心的分散模式,集中或相對(duì)集中模式在適應(yīng)和保障義務(wù)教育順利實(shí)施和均衡發(fā)展中表現(xiàn)出明顯的優(yōu)越性。
(五)保障義務(wù)教育教師工資的責(zé)任應(yīng)適當(dāng)集中
通過立法將義務(wù)教育教師納入國家公務(wù)員或地方公務(wù)員系列,其工資由中央或較高層次地方財(cái)政承擔(dān),這是許多國家解決教師工資問題的基本經(jīng)驗(yàn)。這不僅有利于提高教師的社會(huì)地位和保證教師的工資待遇,而且有利于政府對(duì)教師的管理和考核,有利于教師隊(duì)伍的穩(wěn)定和教師質(zhì)量的提高。在世界各國,教師工資經(jīng)費(fèi)即人員經(jīng)費(fèi),歷來是各國義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的最主要支出,一般達(dá)到80%左右。許多國家在實(shí)施義務(wù)教育之初,曾將義務(wù)教育視為基層地方的責(zé)任,并將教師工資經(jīng)費(fèi)的支付責(zé)任也一并交給了基層地方政府。這種做法不僅給地方財(cái)政造成很大負(fù)擔(dān),而且無法切實(shí)保證教師的工資。為解決這一問題,各國相繼調(diào)整了教師工資的管理籌措體制,采取的基本辦法是將保障教師工資的責(zé)任上移或適當(dāng)集中,由中央和高層次地方政府分擔(dān)了主要責(zé)任。當(dāng)前各國義務(wù)教育教師工資責(zé)任的承擔(dān)主體大體可以分為以下4種:①由中央政府獨(dú)立承擔(dān);②由高層次地方政府獨(dú)立承擔(dān);③由各級(jí)政府聯(lián)合承擔(dān);④由基層地方政府獨(dú)立承擔(dān)。大部分國家選擇了前三種比較集中的辦法。在本課題重點(diǎn)研究的各國,大都把教師工資經(jīng)費(fèi)或者列入中央預(yù)算,或者列入州、省的預(yù)算,或者各級(jí)預(yù)算共同分擔(dān),從而將保障教師工資的責(zé)任集中在中央政府或高層次地方政府。
(六)充分關(guān)注處境不利地區(qū)和群體的義務(wù)教育,并在經(jīng)費(fèi)上給予特別援助
任何一個(gè)國家,即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家,其國內(nèi)地區(qū)之間的發(fā)展不可能是完全平衡的。與此同時(shí),一國之內(nèi)由于經(jīng)濟(jì)條件、種族、性別、語言、宗教等社會(huì)問題造成的處境不利人群更是普遍存在的現(xiàn)象。而義務(wù)教育就其性質(zhì)來講,是一種以國家強(qiáng)制力推行的教育,其宗旨在于在一國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育基本均衡的發(fā)展,在于向全體適齡兒童少年提供接受這一教育的較為平等的機(jī)會(huì)。為了實(shí)現(xiàn)上述宗旨,各國政府均十分重視普及義務(wù)教育中處境不利地區(qū)與群體問題。許多國家在長期實(shí)踐中根據(jù)具體國情和實(shí)際需要,形成了各自的針對(duì)處境不利地區(qū)和群體的特別財(cái)政支持制度?？偨Y(jié)各國的做法,主要有以下幾方面的措施。第一,國家實(shí)施免費(fèi)義務(wù)教育,即義務(wù)教育的全部費(fèi)用支出均由政府公共經(jīng)費(fèi)承擔(dān)。這一措施使義務(wù)教育為全體適齡兒童少年,特別是為處境不利兒童少年提供了接受教育的平等機(jī)會(huì)。當(dāng)一國的財(cái)政能力不可能承擔(dān)全國范圍內(nèi)的免費(fèi)義務(wù)教育之時(shí),一些國家的免費(fèi)義務(wù)教育首先從經(jīng)濟(jì)落后的處境不利地區(qū)開始,并遵循社會(huì)貧弱階層優(yōu)先,初等教育優(yōu)先的原則。第二,國家建立有效的政府財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,幫助處境不利地區(qū)達(dá)到一定的義務(wù)教育財(cái)政水平,以使義務(wù)教育能夠在不同發(fā)達(dá)地區(qū)得到較為均衡的發(fā)展。第三,國家為處境不利的貧困學(xué)生就學(xué)提供直接財(cái)政援助,主要包括設(shè)立政府助學(xué)金,免費(fèi)提供課本和學(xué)習(xí)用品,提供上學(xué)交通補(bǔ)助、午餐補(bǔ)助等。
(七)注重義務(wù)教育公共投資的內(nèi)部效益,建立嚴(yán)格的教師人力資源配置制度和合理的學(xué)校設(shè)置制度
義務(wù)教育教師工資支出是各國義務(wù)教育公共投資的最主要支出,因此義務(wù)教育教師人力資源的配置直接決定著義務(wù)教育公共投資的效益。許多國家對(duì)義務(wù)教育配置實(shí)行嚴(yán)格的編制管理,中小學(xué)校內(nèi)部管理層次十分簡潔。在美國、法國、德國、日本,一般規(guī)模的小學(xué),除設(shè)一名校長負(fù)責(zé)學(xué)校行政工作外,其余全部為專任教師。小學(xué)實(shí)行包班制,每個(gè)教師負(fù)責(zé)一個(gè)教學(xué)班的全部教學(xué)工作。在中學(xué),國家對(duì)各類教師的周工作量有明確的規(guī)定,并嚴(yán)格地根據(jù)學(xué)校學(xué)生人數(shù)配置教師,要求所有教師滿負(fù)荷工作。此外,許多國家建立了教師合理流動(dòng)制度,以提高教師人力資源的利用效率。當(dāng)某所學(xué)校或某個(gè)地區(qū)學(xué)生人數(shù)減少時(shí),教師崗位設(shè)置亦相應(yīng)減少。此時(shí),作為國家公務(wù)員或地方公務(wù)員的義務(wù)教育教師則必須服從調(diào)動(dòng)和分配。一些國家如日本還建立了城市與農(nóng)村、偏僻地區(qū)與內(nèi)地之間的教師定期流動(dòng)制度。實(shí)踐證明,上述措施避免了教師資源的浪費(fèi),提高了人力資源投資效益。在義務(wù)教育學(xué)校設(shè)置方面,各國普遍遵循的兩條原則是,既要提高投資效益,又要滿足學(xué)生實(shí)際需要。考察各國對(duì)農(nóng)村處境不利邊遠(yuǎn)地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校的設(shè)置,可以發(fā)現(xiàn)幾種不同的政策選擇。在北美一些國家,多選擇規(guī)模辦學(xué)的模式,但條件是政府有能力為學(xué)生上學(xué)提供校車等交通工具或交通補(bǔ)貼,為學(xué)生提供午餐補(bǔ)助等。采取這一政策的出發(fā)點(diǎn)是為了向?qū)W生提供較為規(guī)范的現(xiàn)代化學(xué)習(xí)條件和環(huán)境。在西歐的許多國家,則選擇了分散辦學(xué)的模式,例如法國、英國、德國、意大利、瑞士等國一村一校的做法十分普遍,而且在這些國家至今仍然保留著相當(dāng)比例的超小規(guī)模的單班學(xué)校(類似中國的復(fù)式教學(xué)點(diǎn))。采取這一政策的出發(fā)點(diǎn)是方便學(xué)生入學(xué),讓學(xué)生在本村即能接受義務(wù)教育。在發(fā)展中國家,當(dāng)政府沒有能力承擔(dān)學(xué)生上學(xué)交通和食宿的前提下,許多國家的經(jīng)驗(yàn)表明,農(nóng)村處境不利地區(qū)學(xué)校設(shè)置數(shù)量的多少對(duì)義務(wù)教育的普及十分重要。如果政府能在學(xué)生徒步距離區(qū)內(nèi)開辦學(xué)校設(shè)施,減少兒童到最近學(xué)校上學(xué)的距離,那么義務(wù)教育就易于普及。
二、中國義務(wù)教育投資問題剖析
當(dāng)前,中國在義務(wù)教育管理和投資方面逐步形成了在中央政府領(lǐng)導(dǎo)下,由地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理的體制。這一體制的長處在于增強(qiáng)了地方政府發(fā)展教育的責(zé)任感,緩解了許多地區(qū)教育事業(yè)發(fā)展與教育經(jīng)費(fèi)不足的矛盾。特別是在城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部農(nóng)村地區(qū),這一體制已經(jīng)顯現(xiàn)出其優(yōu)勢(shì),許多地方的義務(wù)教育已經(jīng)受益于地方雄厚的財(cái)政能力,率先實(shí)現(xiàn)了普及九年義務(wù)教育的目標(biāo)。但是,中國現(xiàn)行義務(wù)教育投資亦存在著不少問題,主要有以下幾點(diǎn)。
(一)政府義務(wù)教育公共投資嚴(yán)重不足
《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定,“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資,由國務(wù)院和地方人民政府負(fù)責(zé)籌措,予以保證?！北M管15年來各級(jí)政府努力增加義務(wù)教育經(jīng)費(fèi),但距離法律的要求和實(shí)際需要還有相當(dāng)大的差距,政府公共投資不足仍是一個(gè)突出問題,公共教育經(jīng)費(fèi)一直處于嚴(yán)重短缺之中。在20世紀(jì)90年代,中國公共教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比例仍然沒有突破3%,離4%的目標(biāo)更有很大距離。在全社會(huì)義務(wù)教育總投資中,政府公共教育經(jīng)費(fèi)所占比例一直偏低,以1996年為例,僅為74.58%,其中財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款只占55.28%。④
(二)現(xiàn)行義務(wù)教育公共投資分擔(dān)主體的重心過低,農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制存在缺陷
中國現(xiàn)行義務(wù)教育公共投資體制屬于低重心的分權(quán)型體制,它把行使義務(wù)教育公共投資的責(zé)任幾乎完全交給了市縣級(jí)及其以下基層地方政府,義務(wù)教育的公共經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自基層地方財(cái)政。在廣大農(nóng)村地區(qū),義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任主要在縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)。但是村并不是一級(jí)政府,村一級(jí)沒有財(cái)政。而鄉(xiāng)一級(jí)財(cái)政是各級(jí)財(cái)政中最薄弱的一級(jí),其支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力以及調(diào)動(dòng)和運(yùn)用資金的能力都很弱,許多地區(qū)的鄉(xiāng)財(cái)政只是縣財(cái)政的“過路財(cái)神”,本身并沒有獨(dú)立的財(cái)政收入來源。至于縣級(jí)財(cái)政,全國相當(dāng)一部分以農(nóng)業(yè)為主的縣缺乏足夠的財(cái)政收入來源,財(cái)政不能自給。而地處邊遠(yuǎn)、偏僻、自然地理環(huán)境惡劣區(qū)域的貧困縣財(cái)政更為困難。在中國現(xiàn)行財(cái)政體制中,雖然中央和省級(jí)政府財(cái)政能力相對(duì)較強(qiáng),但其承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任卻微乎其微。凡在義務(wù)教育公共投資中承擔(dān)責(zé)任的一級(jí)政府,均應(yīng)具有相應(yīng)的財(cái)政能力,這是其履行投資責(zé)任的基本條件。但在中國現(xiàn)行義務(wù)教育公共投資體制中,由于投資主體的重心過低,更由于投資主體的責(zé)任與其財(cái)政能力不相稱,導(dǎo)致農(nóng)村許多地區(qū)特別是國家級(jí)與省級(jí)貧困縣的義務(wù)教育舉步維艱,處于缺少政府足夠財(cái)力保障的境況之中。
(三)義務(wù)教育公共資金分布不平衡,對(duì)貧困地區(qū)和處境不利群體的特別支持不力
從國際比較看,中國是世界上自然地理?xiàng)l件、生態(tài)人文環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異最大的國家之一。地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡致使地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間義務(wù)教育公共投資分布極不平衡:當(dāng)城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部農(nóng)村地區(qū)以地方雄厚的財(cái)力作保障實(shí)現(xiàn)“普九”之時(shí),中西部農(nóng)村地區(qū)以及邊遠(yuǎn)、少數(shù)民族等處境不利的貧困地區(qū)卻因自然資源貧乏、生產(chǎn)生活條件惡劣,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緩慢、政府財(cái)政困難、吸收民間資金能力弱等原因而使義務(wù)教育處于財(cái)力、物力、人力全面匱乏的困境,相當(dāng)數(shù)量的學(xué)校甚至沒有有效完成教學(xué)活動(dòng)所需的最低程度的師資與設(shè)施條件。這些地區(qū)更沒有財(cái)政能力對(duì)處境不利群體實(shí)行經(jīng)費(fèi)支持,從而造成眾多適齡兒童少年因家庭貧困而失學(xué)或輟學(xué)?？傊?義務(wù)教育公共資金分布的嚴(yán)重的不平衡以及對(duì)處境不利地區(qū)和群體特別支持措施的不力,正嚴(yán)重地威脅著貧困地區(qū)的教育進(jìn)步,也在總體上嚴(yán)重困擾著進(jìn)一步提高中國業(yè)已取得的義務(wù)教育成就的前景。
(四)貧困地區(qū)義務(wù)教育教師工資的財(cái)政保障機(jī)制尚未建立
中國當(dāng)前實(shí)行分散型的教師工資管理籌措體制,義務(wù)教育教師工資全部由市縣級(jí)及其以下基層地方政府負(fù)擔(dān),從而使得教師工資完全屬地化,完全取決于基層地方政府的財(cái)政能力。在農(nóng)村貧困地區(qū),由于自然條件與生態(tài)環(huán)境的惡劣,造成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展落后于其他地區(qū)。在此背景下,當(dāng)?shù)氐胤截?cái)政處于貧困狀態(tài)。由于貧困地區(qū)自身財(cái)力嚴(yán)重匱乏,由于現(xiàn)行體制中中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)基層地方教育財(cái)政不具有宏觀調(diào)控的責(zé)任,因此中國至今未能建立起貧困地區(qū)義務(wù)教育教師工資有效的財(cái)政保障機(jī)制。
(五)義務(wù)教育公共投資利用效率不高
中國義務(wù)教育公共投資一方面資金短缺,另一方面有限的公共資金并未被有效使用,主要表現(xiàn)在作為義務(wù)教育公共投資最主要的使用者的教師人力資源的配置不盡合理,存在某些嚴(yán)重問題。第一個(gè)問題是,從總體上看中國義務(wù)教育階段的學(xué)生/教師比率較之其他發(fā)展中國家明顯偏低。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的數(shù)據(jù),1995年中國小學(xué)學(xué)生/教師比率為23,中學(xué)為16,國際比較的結(jié)論是,中國的這項(xiàng)指標(biāo)不僅明顯低于發(fā)展中國家的平均水平(小學(xué)為30,中學(xué)為20),而且低于世界平均水平(小學(xué)為27,中學(xué)為17),而與發(fā)達(dá)國家的平均水平相接近(小學(xué)為16,中學(xué)為14。)⑤這一情況說明中國義務(wù)教育階段教師資源總體利用效率不高,義務(wù)教育教師的配置在總體上不是短缺,而是過于奢侈,處在與國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和教育經(jīng)費(fèi)的支持能力不相適應(yīng)的狀況。第二個(gè)問題是中國義務(wù)教育沒有建立或者沒有認(rèn)真實(shí)行嚴(yán)格的教師配置制度和教師合理流動(dòng)制度。其結(jié)果是造成教師分布極不平衡,各地均出現(xiàn)了一方面城鎮(zhèn)教師普遍超編,另一方面邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)教師嚴(yán)重短缺;一方面盡力解決民辦教師問題,另一方面大量招聘代課教師等各種矛盾現(xiàn)象。在教師的合理流動(dòng)方面,缺少嚴(yán)格而又可行的制度,在許多地方教師的余缺即使在縣鄉(xiāng)內(nèi)部也不能有效調(diào)節(jié)。這些問題的存在必然嚴(yán)重影響教師資源的使用效率。第三個(gè)問題是中小學(xué)校內(nèi)部管理層次過多,機(jī)構(gòu)設(shè)置繁雜。其結(jié)果是行政人員超編,專任教師中不任課或基本不任課者為數(shù)眾多,造成許多地區(qū)學(xué)生/教師比率并不高,而班額規(guī)模卻偏高的矛盾現(xiàn)象。它不僅造成教師人力資源的浪費(fèi),而且使相當(dāng)比例的學(xué)生不得不在大班或超大班的惡劣環(huán)境中學(xué)習(xí)。
三、完善中國義務(wù)教育公共投資制度的政策建議
(一)調(diào)整和重構(gòu)義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)來源的格局,強(qiáng)化政府責(zé)任,重點(diǎn)加強(qiáng)中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育公共投資的責(zé)任和財(cái)政供給水平在中國,公共教育經(jīng)費(fèi)因國家資源的不足而受到限制,這是事實(shí),但同時(shí)也存在一個(gè)公共教育投資戰(zhàn)略重點(diǎn)的選擇問題。為了在全國范圍內(nèi)完成“普九”這一國民教育最重要的基礎(chǔ)工程,當(dāng)前亟需完善義務(wù)教育公共投資體制,強(qiáng)化政府依法保證義務(wù)教育公共投資的責(zé)任和行為,重構(gòu)義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)來源的格局,把更多的公共資源配置在義務(wù)教育這一層面上,建立起義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)由各級(jí)政府共同分擔(dān),非義務(wù)教育由政府、社會(huì)、個(gè)人分擔(dān)的機(jī)制。為達(dá)此目標(biāo),必須實(shí)現(xiàn)兩個(gè)指標(biāo)的轉(zhuǎn)變。首先,必須改變當(dāng)前義務(wù)教育總投資中政府公共投資(主要包括政府預(yù)算內(nèi)經(jīng)費(fèi)和教育費(fèi)附加)所占比例過低的狀況,使義務(wù)教育總投資中政府公共經(jīng)費(fèi)所占比例由當(dāng)前的72%(1998年)左右提高到85%以上的國際一般水平。其次,在中央、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)政府義務(wù)教育公共投資中,必須重點(diǎn)強(qiáng)化中央和省級(jí)政府的投資責(zé)任,改變當(dāng)前上述兩級(jí)政府在義務(wù)教育公共投資中比例過低、作用過微的狀況。為了實(shí)現(xiàn)上述轉(zhuǎn)變,建議國家制定義務(wù)教育最低財(cái)政標(biāo)準(zhǔn),對(duì)低于最低財(cái)政標(biāo)準(zhǔn)的縣鄉(xiāng),則由中央和省級(jí)財(cái)政自上而下地通過建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付或?qū)ｍ?xiàng)補(bǔ)助制度給予財(cái)政支持,以此強(qiáng)化中央和省級(jí)政府對(duì)全國義務(wù)教育的宏觀調(diào)控能力,提高中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的財(cái)政供給水平,使中央和省級(jí)財(cái)政在義務(wù)教育投資中發(fā)揮實(shí)際作用。
(二)對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)現(xiàn)行義務(wù)教育投資體制進(jìn)行調(diào)整,建立一種有別于全國其他農(nóng)村地區(qū)的相對(duì)集中的新的分擔(dān)機(jī)制中國地區(qū)發(fā)展極不平衡,人均GNP在縣與縣之間可以相差數(shù)十倍。在廣大農(nóng)村地區(qū),當(dāng)前統(tǒng)一實(shí)行的縣鄉(xiāng)村三級(jí)負(fù)擔(dān)義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的體制,顯然無法有效保障農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的可靠來源。鑒于此,建議國家對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)現(xiàn)行義務(wù)教育公共投資體制進(jìn)行調(diào)整,建立一種有別于全國其他農(nóng)村地區(qū)的相對(duì)集中的新的分擔(dān)機(jī)制,即實(shí)行中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)共同分擔(dān)義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)的新機(jī)制。新機(jī)制的核心是加大中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村貧困地區(qū)義務(wù)教育公共投資的分擔(dān)責(zé)任,可以采取財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式加大中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)貧困地區(qū)義務(wù)教育的投資比重,從而減輕貧困地區(qū)義務(wù)教育公共投資的財(cái)政壓力。新的分擔(dān)機(jī)制的具體分工責(zé)任是,對(duì)列入“普九”規(guī)劃的國家級(jí)貧困縣和省級(jí)貧困縣,建議由中央、省、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府共同分擔(dān)公共投資的責(zé)任。根據(jù)義務(wù)教育最低財(cái)政標(biāo)準(zhǔn),對(duì)超出貧困縣支持能力的義務(wù)教育事業(yè)費(fèi)部分,國家級(jí)貧困縣可由中央財(cái)政保證,省級(jí)貧困縣可由省級(jí)財(cái)政保證?；窘ㄔO(shè)費(fèi)則由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)按比例分?jǐn)?。?duì)未列入2000年“普九”規(guī)劃,2000年只能“普三”“普四”或“普五”“普六”的全國最貧困縣,即全國15%人口地區(qū),建議義務(wù)教育事業(yè)費(fèi)全部由中央和省兩級(jí)財(cái)政按比例共同分擔(dān),以徹底減輕最貧困縣的財(cái)政負(fù)擔(dān)?？h級(jí)財(cái)政只負(fù)擔(dān)基本建設(shè)費(fèi)。
(三)以正稅替代教育費(fèi)附加在中國現(xiàn)行義務(wù)教育公共經(jīng)費(fèi)來源中,教育費(fèi)附加是僅次于政府財(cái)政預(yù)算撥款的第二大公共經(jīng)費(fèi)來源渠道。但是由于教育費(fèi)附加只屬于準(zhǔn)稅性質(zhì),故其征收、管理、使用規(guī)范強(qiáng)度不夠,不僅征收率較低,且被挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。為此,建議以正稅替代教育費(fèi)附加、地方教育附加費(fèi)及其他類似項(xiàng)目?？晒┚唧w選擇的方案有兩種。其一是開征獨(dú)立的目的稅——教育稅,專門用于義務(wù)教育的需要,以補(bǔ)充政府預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)的不足。其二是將教育費(fèi)附加并入新的農(nóng)業(yè)稅中,并從新的農(nóng)業(yè)稅中劃出一定比例用于農(nóng)村鄉(xiāng)、村兩級(jí)義務(wù)教育的需要。目前第二種方案正在醞釀之中。在當(dāng)前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)來源面臨重大的結(jié)構(gòu)性變化之時(shí),需要強(qiáng)調(diào)指出的是,在對(duì)農(nóng)村進(jìn)行稅費(fèi)改革試點(diǎn)時(shí),應(yīng)重視農(nóng)村義務(wù)教育在稅費(fèi)改革背景下即將受到直接沖擊,農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)即將面臨嚴(yán)重萎縮的情況。因此,應(yīng)同時(shí)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育公共投資體制的改革進(jìn)行試點(diǎn)和論證,以便建立與農(nóng)村稅費(fèi)改革相適應(yīng)的從中央到地方各級(jí)政府合理負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的新機(jī)制。至于新機(jī)制,建議中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政按照全國與省、省與縣人均財(cái)政收入的差額以及義務(wù)教育最低財(cái)政標(biāo)準(zhǔn),通過轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)足下一級(jí)財(cái)政義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的缺口。只有這樣,才能提高中央和省級(jí)政府在義務(wù)教育投資中的財(cái)政供給水平,發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用,才能滿足義務(wù)教育的實(shí)際需要。
(四)將保障農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育教師工資的責(zé)任適度集中為從根本上解決在廣大農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)的拖欠教師工資問題,亟需改革現(xiàn)行農(nóng)村地區(qū)教師工資的發(fā)放體制。為此,建議除某些發(fā)達(dá)地區(qū)外,全國大部分農(nóng)村地區(qū)都應(yīng)將義務(wù)教育教師工資發(fā)放的責(zé)任適度集中,即由鄉(xiāng)一級(jí)上移至縣一級(jí)。與此同時(shí),教師工資應(yīng)與地方公務(wù)員工資同步,實(shí)行財(cái)政統(tǒng)一發(fā)放的辦法,年初即從縣級(jí)財(cái)政預(yù)算中單獨(dú)列項(xiàng),專戶儲(chǔ)存,專款專用,及時(shí)足額到位。對(duì)于貧困縣,建議加大中央和省級(jí)財(cái)政的扶持力度,將保障教師工資的責(zé)任進(jìn)一步上移。具體地說,國家級(jí)貧困縣義務(wù)教育教師工資超出當(dāng)?shù)刂С帜芰Φ牟糠?建議由中央財(cái)政負(fù)擔(dān);省級(jí)貧困縣教師工資當(dāng)?shù)刎?fù)擔(dān)不了的部分,則由省級(jí)財(cái)政予以確保;對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最薄弱的15%人口地區(qū),建議義務(wù)教育教師工資全部由中央和省兩級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān),以徹底減輕最貧困縣的財(cái)政壓力。
(五)建立健全的政府對(duì)貧困學(xué)生的直接資助制度鑒于家庭貧困仍然是義務(wù)教育階段學(xué)生失學(xué)輟學(xué)的首要原因,建議盡早在全國范圍普遍建立由政府公共經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)的政府助學(xué)金制度,以使貧困學(xué)生受到政府的特別關(guān)注,并獲得較為充足的經(jīng)費(fèi)資助。至于各級(jí)政府對(duì)政府助學(xué)金的分擔(dān)辦法,可以根據(jù)各級(jí)財(cái)政的能力和在義務(wù)教育投資中承擔(dān)的各項(xiàng)責(zé)任作進(jìn)一步的深入研究。在義務(wù)教育階段,政府實(shí)施《義務(wù)教育法》,強(qiáng)制適齡兒童接受義務(wù)教育和向貧困學(xué)生提供資助是兩個(gè)不可分割的方面,是政府應(yīng)當(dāng)同時(shí)履行的責(zé)任和義務(wù)。
(六)努力提高義務(wù)教育公共投資效益鑒于近年來全國義務(wù)教育階段特別是小學(xué)階段教師總量并不短缺,且存在著許多地區(qū)教師整體超編,隊(duì)伍過度膨脹的現(xiàn)實(shí),建議有關(guān)各級(jí)政府根據(jù)學(xué)齡人口變化趨勢(shì),對(duì)教師的初級(jí)培養(yǎng)和招聘進(jìn)行需求趨勢(shì)規(guī)劃,實(shí)行總量控制;為了有效地合理地使用教師人力資源,提高教育經(jīng)費(fèi)的使用效益,建議簡化義務(wù)教育學(xué)校內(nèi)部管理層次和行政結(jié)構(gòu),強(qiáng)化編制管理,嚴(yán)格核編控編,精簡非教學(xué)人員,優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu),同時(shí),建立嚴(yán)格的合理的教師分配、調(diào)動(dòng)和流動(dòng)制度,解決當(dāng)前因城鎮(zhèn)教師普遍超編、邊遠(yuǎn)農(nóng)村教師嚴(yán)重不足且余缺不能有效調(diào)節(jié)而造成的教師資源配置不當(dāng)問題;建議專任教師全部從事教學(xué)工作,嚴(yán)格按照國家規(guī)定的班額規(guī)模設(shè)置教學(xué)班,消除一方面教師總額超編,另一方面大班和超大班大量存在的不正?，F(xiàn)象,達(dá)到生師比與班額規(guī)模之間的協(xié)調(diào)。建議對(duì)城鎮(zhèn)過密的不合理的學(xué)校布局進(jìn)行調(diào)整、撤并,以求獲得較高的投資效益。另一方面,對(duì)于人口分散的邊遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū),建議學(xué)校設(shè)置必須遵循因地制宜、從實(shí)際出發(fā)、方便學(xué)生入學(xué)的基本原則。在當(dāng)?shù)卣疀]有能力為學(xué)生提供集中辦學(xué)所需要的交通、午餐、住宿等經(jīng)費(fèi)的情況下,義務(wù)教育辦學(xué)形式不應(yīng)盲目追求規(guī)模化、正規(guī)化、集中化,而應(yīng)使辦學(xué)形式更加靈活多樣,特別應(yīng)當(dāng)重視復(fù)式教學(xué)點(diǎn)、單班學(xué)校等小規(guī)模辦學(xué)模式,減少兒童到最近學(xué)校徒步上學(xué)的距離,滿足兒童接受義務(wù)教育的基本需要。義務(wù)教育公共投資效益問題最終引出這樣一個(gè)問題,即公共投資應(yīng)從什么地方省錢,又為什么而花錢。學(xué)校設(shè)置過密,學(xué)校行政結(jié)構(gòu)繁瑣,非教學(xué)人員比例過高,城鎮(zhèn)教師超編,生師比偏低,無疑均增加了教育成本,導(dǎo)致教育公共資源的浪費(fèi),這個(gè)錢必須省下來。但是,在人口分散、經(jīng)濟(jì)落后的邊遠(yuǎn)地區(qū),根據(jù)學(xué)生實(shí)際需要設(shè)立小規(guī)模學(xué)校,單班學(xué)校,復(fù)式教學(xué)點(diǎn)等,雖然可能增大教育成本,卻能滿足處境不利地區(qū)教育的特殊需要,這個(gè)錢值得花,花得值。這個(gè)結(jié)論,也是本課題對(duì)于中國義務(wù)教育公共投資效益問題研究的一個(gè)重要的政策性建議。
