中等職業(yè)教育財政公平性研究
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（一）地區(qū)差異
研究顯示，2006年上海、北京的生均經(jīng)費分別達到14789元和12838元，排名全國前兩位，4000−6000元有9個省，3000−4000元有7個省，3000元以下多達13省。邱小健、鄧云洲以生均教育經(jīng)費為測量指標，對我國東部﹙上海市﹚、中部﹙江西省、河南省﹚及西部﹙貴州省﹚地區(qū)中等職業(yè)教育財政公平進行研究。研究發(fā)現(xiàn)，我國東、中、西部地區(qū)中等職業(yè)教育財政投入差異較大，東部發(fā)達地區(qū)在財政投入總量、增量以及增長幅度等方面，都比中西部地區(qū)強。李艷紅則以生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費為測量指標，對我國中等職業(yè)教育投入省級差異進行分析，發(fā)現(xiàn)全國性地區(qū)間投入不但存在差異性，而且這種差異巨大，需要高度重視。
（二）城鄉(xiāng)差異
徐婭通過對北京市的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)北京市職業(yè)教育資源區(qū)域分布不均衡。從2005年區(qū)縣中等職業(yè)學?？臻g分布來看，北京市城八區(qū)占總數(shù)的61%，僅朝陽、海淀、豐臺三區(qū)便多達70多所，超過了10個遠郊區(qū)縣的總數(shù)。中等職業(yè)學?？臻g分布的不均衡，直接造成了區(qū)域間中等職業(yè)教育資源配置的不均衡。劉福軍等對云南省的研究發(fā)現(xiàn)，由于城鄉(xiāng)發(fā)展的巨大差距，職業(yè)教育存在著明顯的城市價值取向。由于城鎮(zhèn)體系兩極分化嚴重，中等規(guī)模城鎮(zhèn)出現(xiàn)斷層，職業(yè)教育的優(yōu)質(zhì)資源絕大部分集中在省會城市昆明和離省會較近的地區(qū)，邊境地區(qū)、縣級職業(yè)教育資源極為薄弱。惠圣等對安徽省的研究發(fā)現(xiàn)，安徽鄉(xiāng)村職業(yè)教育由于沒有形成強烈的個人需求動力和社會需求動力，導(dǎo)致生源不旺、經(jīng)費難籌。經(jīng)費靠國家撥款，鄉(xiāng)村地區(qū)財政拮據(jù)拿不出錢，只有靠受教育者繳交，農(nóng)民人均收入少，農(nóng)產(chǎn)品價格偏低，承受力也有限，因此安徽鄉(xiāng)村職業(yè)教育經(jīng)費不足矛盾特別突出，鄉(xiāng)村職業(yè)教育與經(jīng)濟社會發(fā)展脫軌。
（三）校際差異
邱小健認為我國中等職業(yè)教育校際之間的差異主要體現(xiàn)在兩類學校層面：重點學校與非重點學校之間的差異、公立學校與私立學校之間的差異，兩類學校之間教育資源的配置不均衡。國家級與省級高水平示范性職業(yè)學校和普通中等職業(yè)學校相比，在校園文化、學校環(huán)境、師資水平、教學設(shè)備、教學質(zhì)量、校企合作、教育實習、實踐實驗等方面優(yōu)勢極為明顯。對比公立學校，私立學校辦學資源需要得到政府更多的扶持。申家龍通過研究中國職業(yè)教育與成人教育網(wǎng)的相關(guān)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)城市中等職業(yè)學校在辦學硬件設(shè)施等方面，都比農(nóng)村職業(yè)學校更好，中西部地區(qū)中等職業(yè)學校更是如此。李艷紅在對農(nóng)村中等職業(yè)教育辦學條件進行了實證調(diào)查，結(jié)果顯示農(nóng)村中等職業(yè)學校教學儀器設(shè)備嚴重老化，實訓(xùn)基地建設(shè)也很滯后，學校辦學條件非常差，近四成的農(nóng)村中等職業(yè)學校校長認為本校的校內(nèi)實訓(xùn)基地不能滿足教學計劃要求。
二、中等職業(yè)教育財政橫向公平性差異分析
學者分別從中等職業(yè)教育投入在教育總投入中的比例、中等職業(yè)教育投入與普通高中以及高等教育之間投入比例的差異三個維度，從橫向?qū)用娣治隽宋覈械嚷殬I(yè)教育財政公平性差異現(xiàn)狀。
（一）中等職業(yè)教育投入在教育總投入中的公平性
張云華等學者認為，我國中等職業(yè)教育投入不僅存在絕對量和相對值較小的問題，而且存在經(jīng)費支出占全國教育經(jīng)費支出的比例越來越低的問題，反映了中等職業(yè)教育投入占教育總投入比重偏少的現(xiàn)象，也反映出我國中等職業(yè)教育財政投入充足性缺失的現(xiàn)狀。例如，1998−2009年，中等職業(yè)教育投資總量占全部教育投資總量的比例從12.34%降低到7.26%。以2003年為例，當年全國教育經(jīng)費總支出為5733.58億元，中等職業(yè)教育經(jīng)費支出僅占7.40%，為424.46億元；中央教育經(jīng)費支出中等職業(yè)教育的支出比重為0.84%；地方教育經(jīng)費支出中中等職業(yè)教育的支出比重為8.29%。相比同期高等學校、中學、小學等其他各類教育經(jīng)費支出，中等職業(yè)教育經(jīng)費支出的確太少。
（二）與普通高中教育投入公平性對比分析
沈紅認為，當與同處高中階段教育的普通高中相比時，過低的投入嚴重限制了中等職業(yè)教育的發(fā)展規(guī)模。在預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費投入上，2000−2006年間高中增長大約是中等職業(yè)增長的10倍。在總經(jīng)費上，高中增長是中等職業(yè)增長的8倍。預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占各級各類預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的比例，中等職業(yè)的持續(xù)下降與高中的持續(xù)上升成鮮明對照，7年間，中等職業(yè)下降了70%，高中上升了160%。趙永輝按照全口徑統(tǒng)計方法，分析了2008年中等職業(yè)教育與普通高中經(jīng)費投入公平情況，結(jié)果顯示2008年全國中等職業(yè)教育投入平均3257元，相比全國普通高中生均經(jīng)費4997.91元，明顯低于普通高中。有學者從教育投資回報率的角度分析中等職業(yè)教育與普通高中投入公平差異。陳純槿、胡詠梅利用新近發(fā)展的傾向得分匹配法，基于1989年到2009年開展的8次全國性農(nóng)村住戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)進行了實證分析，研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村職業(yè)教育比普通高中教育的投資回報率更高。肖化移發(fā)現(xiàn)中等職業(yè)教育的明瑟收益率增長速度及其對GDP增長的貢獻率分別是普通高中的1.2倍、3.7倍以上，而中專生均經(jīng)費增長速度僅是普通高中的1/2還不到。
（三）與高等教育財政投入公平性對比分析
許世建等通過分析2001−2010年全國31個省﹙自治區(qū)、直轄市﹚的教育經(jīng)費省級面板數(shù)據(jù)，認為近10年我國中等職業(yè)教育生均支出的絕對差距存在越來越大的趨勢，相對差距雖然有起有落，但差異依然較大且有上升的趨勢，這表明我國中等職業(yè)教育經(jīng)費支出之最大值與最小值愈來愈懸殊，同時資源分配相對性公平程度在增加，但仍不及高等教育財政公平性。2006年開始，全國各地逐步推行的中等職業(yè)教免費制度顯現(xiàn)了效果，中等職業(yè)教育生均支出水平的局部差距依然存在，但都在向好的方向轉(zhuǎn)變，且比同期高等教育的轉(zhuǎn)變效果明顯，表明我國中等職業(yè)教育資源分配局部性公平程度正在得到逐步改善。這與近年來公共財政對中等職業(yè)教育的大力投入，特別是對貧困地區(qū)的大力投入是分不開的。
三、中等職業(yè)教育財政存在不公平性的原因分析
學者認為，造成中等職業(yè)教育財政不公平性的原因有很多，其中最主要的原因有以下三點。
（一）地方政府的努力程度不同
朱靜穎等學者分析指出，我國教育財政決策基本上是行政部門領(lǐng)導(dǎo)的“官員決策”，在財政實力相當?shù)那闆r下，地方政府對職業(yè)教育的重視程度差異會造成職業(yè)教育生均撥款的差異。某些地方政府對職業(yè)教育比較重視，其撥款額度就高，反之亦然，故人均財政收支同處于一個水平的省份，其撥款額度卻有很大的差異。2001年發(fā)達地區(qū)的廣東省與浙江省，其財政收入相距1位，生均撥款卻相距19位；同處于欠發(fā)達地區(qū)的重慶市和湖南省，財政收入相距3位，生均撥款卻相距13位。
（二）地方政府財政能力差異性
邱小健認為我國地方政府財政供給能力有大有小，發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟水平，財政收支能力較高，政府對中等職業(yè)教育撥款的水平和意愿也高。反觀經(jīng)濟落后的地區(qū)，由于財政收入總量有限，要辦的事很多，政府沒有能力加大對中等職業(yè)教育投入，這就造成了中等職業(yè)教育地區(qū)之間的投入差異。李艷紅通過研究發(fā)現(xiàn)，我國中等職業(yè)教育經(jīng)費投入呈現(xiàn)出“中間低，兩頭高”的現(xiàn)象，也即中部地區(qū)投入低，東部和西部地區(qū)投入高。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的根本原因在于教育管理體制的僵化。一直以來，我國的教育管理實行“地方為主”的體制機制，由于地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，財政收入大不相同，這就導(dǎo)致中等職業(yè)教育投入的地區(qū)差異，西部地區(qū)之所以能夠比中部強，得益于國家對西部地區(qū)的優(yōu)惠政策。
（三）財政分權(quán)的影響
田發(fā)等學者指出，我國于1994年實行分稅制改革，各級政府間的財政收入分配格局由此產(chǎn)生了重大變化。一是中央政府財政收入迅速增長，地方政府財政收入急劇下降；二是省級和地市級政府的財政收入有集中的趨勢；三是縣和鄉(xiāng)兩級政府財政收入下降。彭鍛煉認為分稅制財政體制改革加快了東中西部地區(qū)財政發(fā)展的不平衡程度，一些貧困省份的微薄財政收入甚至難以維持最基本的公共產(chǎn)品供給。再加上財政分權(quán)后中央財政只對少數(shù)中央所屬的中專學校投入資金，中等職業(yè)教育投入的責任絕大部分落在了地方政府身上，東中西部地區(qū)在職業(yè)教育的投入上表現(xiàn)出明顯的不平衡。換言之，中等職業(yè)教育財政不公平現(xiàn)狀與我國財政分權(quán)制度有較大的聯(lián)系。
四、提高中等職業(yè)教育財政公平性的對策建議
（一）加大中等職業(yè)教育投資力度
國務(wù)院參事、教育部職業(yè)教育與成人教育原司長黃堯認為，目前我國職業(yè)教育的經(jīng)費投入，首先要完善職業(yè)教育公共財政經(jīng)費投入機制，確保國家對職業(yè)教育的投入穩(wěn)步增加，不斷提高財政性教育經(jīng)費的投入，提高生均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費標準。華東師范大學張萬鵬博士提出加強政府宏觀調(diào)控，加大國家財政撥款，建立中等職業(yè)教育與普通教育公平機制，建立公有制為主體、多種所有制企業(yè)共同投資職業(yè)教育的體制以及公辦職業(yè)學校投資主體多元化改革等對策建議。高寅波等運用協(xié)整理論與格蘭杰因果檢驗方法，認為我國中等職業(yè)教育財政支出對GDP的影響并不顯著，表明當前我國對中等職業(yè)教育的財政經(jīng)費支持力度不夠，因此有必要加大中等職業(yè)教育財政支出，健全財政經(jīng)費的保障機制，優(yōu)化教育經(jīng)費的支出結(jié)構(gòu)，以校企合作辦學來拓寬經(jīng)費來源。
（二）創(chuàng)新中等職業(yè)教育財政管理體制
邱小健認為促進中等職業(yè)教育公平，應(yīng)創(chuàng)新中等職業(yè)教育財政管理體制，當前重要的一點是建立中等職業(yè)教育“分地區(qū)、分級負責”的財政管理制度。實行這種財政管理制度，可以明確各個地區(qū)各級政府對中等職業(yè)教育的財政支出責任，把全國按區(qū)域分為“東部、中部、西部”三類地區(qū)，根據(jù)地方財力的差異，采取不同的供給辦法。辛斐斐認為由于職教存在一定的外溢性，地方財政在經(jīng)費投入時往往存有顧慮，即經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的職校學生畢業(yè)后會流向發(fā)達地區(qū)，因此經(jīng)費補償機制的建立十分必要。職業(yè)教育財政投入可以按照1：5：4的比例進行劃分，即中央、省、市縣財政投入各占到10%、50%，40%的比例。根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟情況，該比例還可以適當進行調(diào)整。
（三）實行教育券制度
沈有祿等認為，當前我國將逐步推行免費中等職業(yè)教育，如何在這種背景下讓廣大學生家長有充分的、民主的擇校權(quán)，以及保障其受教育權(quán)，提高政府中等職業(yè)教育經(jīng)費配置的公平性與效率性，實行中等職業(yè)教育券是最可行的答案。朱靜穎等學者對教育券制度在欠發(fā)達地區(qū)實行政策及路徑進行了分析，研究認為中央政府可把財政轉(zhuǎn)移支付款以“職業(yè)教育券”的方式支付給欠發(fā)達地區(qū)，這樣做的好處是顯而易見的，既可以較好地促進欠發(fā)達地區(qū)中等職業(yè)教育發(fā)展，又可以提高財政轉(zhuǎn)移資金的利用效率。從辦學實際情況來看，欠發(fā)達地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展勢頭不錯，具備了較好的基礎(chǔ)條件，對欠發(fā)達地區(qū)職業(yè)教育實行教育券制度，具有較高的可行性。
（四）建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度
高菁瞚認為，我國整體和東、中、西部地區(qū)的中等職業(yè)教育經(jīng)費投入和支出都不能達到很好的DEA有效。因此，應(yīng)該調(diào)整全國平衡，使投入冗余的地區(qū)撥出一部分款項支持投入不足的地區(qū)，在全國范圍內(nèi)達到更好的效率。調(diào)整平衡的重要措施是采取中央財政轉(zhuǎn)移支付的形式，將中西部地區(qū)投入的冗余補充到中部地區(qū)，提升中部地區(qū)中等職業(yè)教育的質(zhì)量，平衡地區(qū)之間的中等職業(yè)教育財政水平，整體提高全國中等職業(yè)教育投入的平衡和效率。對一般轉(zhuǎn)移支付后仍不能達到均等化水平的貧困地區(qū)，應(yīng)建立專項轉(zhuǎn)移支付制度，給這些貧困地區(qū)適當?shù)膬?yōu)惠政策，同時要明確專項轉(zhuǎn)移支付的目標和要求，做到?？顚Ｓ茫员ＷC中等職業(yè)教育等社會服務(wù)項目達到均等化水平。
五、中等職業(yè)教育財政公平性研究展望
綜合分析國內(nèi)學者的研究，筆者認為存在以下幾點不足之處：一是研究方法單一。大多數(shù)研究是進行現(xiàn)象描述和經(jīng)驗歸納，缺乏深入系統(tǒng)的量化研究，說服力不強；二是實證研究較少。大部分研究缺乏中等職業(yè)教育財政公平性的具體數(shù)據(jù)，不能清晰反映我國中等職業(yè)教育財政公平性現(xiàn)狀；三是研究缺乏系統(tǒng)性。大部分的研究往往是就中等職業(yè)教育財政而論教育投資、教育經(jīng)費投入、學生資助，局限于某一方面的論述，缺乏整體而系統(tǒng)的研究。中等職業(yè)教育財政制度公平性研究應(yīng)在以下幾方面進行完善：一是完善研究方法。對中等職業(yè)教育財政公平性的研究需要根據(jù)自身的研究特點，建立新的研究方法體系。不僅要有傳統(tǒng)的個別訪談和問卷調(diào)查，而且要加強以縣為單位的中等職業(yè)教育財政投入與支出的實地調(diào)查和統(tǒng)計分析；二是要加強實證研究。不但要有基于政府教育經(jīng)費權(quán)威統(tǒng)計年鑒的面上數(shù)據(jù)統(tǒng)計，而且要有基于實證調(diào)查的第一手材料。從微觀層面，及時掌握各所中等職業(yè)學校財政投入與支出的現(xiàn)實數(shù)據(jù)；從宏觀層面，掌握現(xiàn)階段我國中等職業(yè)教育財政公平性整體狀況；三是進行系統(tǒng)研究。要立足我國公共財政體制改革的時代背景，結(jié)合中等職業(yè)教育“公益性”和教育財政“公共性”特點，從教育學、經(jīng)濟學、財政學等多學科出發(fā)對我國中等職業(yè)教育財政公平性問題進行系統(tǒng)的、深層次探討。
作者：邱小健王賢德程欣單位：贛南師范學院教育科學學院
