民辦高校辦學(xué)困境分析
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(一)民辦高校“法人”地位的法律困境。根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》(以下簡(jiǎn)稱《民法通則》)規(guī)定,“法人是享有民事權(quán)利能力和民事行為能力,能以自己名義享有民事權(quán)利和負(fù)擔(dān)民事義務(wù)的團(tuán)體”,按照功能、設(shè)立方法、財(cái)產(chǎn)來源可細(xì)分為企業(yè)法人、事業(yè)單位法人、機(jī)關(guān)法人、社會(huì)團(tuán)體法人四個(gè)類型,法學(xué)界將后三種又稱非企業(yè)法人。根據(jù)《民促法》第九條的規(guī)定,毫無疑問,依法創(chuàng)辦的民辦高校具備法人資格,但是,民辦高校究竟是哪一類型的法人呢?對(duì)此,《民法通則》和《民促法》沒有明確。對(duì)這一問題有所涉及的是1998年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(以下簡(jiǎn)稱《暫行條例》)?！稌盒袟l例》確立了一個(gè)“民辦非企業(yè)單位”的新概念,并根據(jù)這一單位依法承擔(dān)民事責(zé)任的方式不同,劃分出“法人”、“合伙”和“個(gè)體”三種法律類型。民辦高校在概念及類型方面,顯然符合《暫行條例》關(guān)于“民辦非企業(yè)單位”的“民辦非企業(yè)法人”這一法律類型的規(guī)定。雖然“民辦非企業(yè)法人”這一界定仍無法清楚地回答民辦高校的法人類型,但是從前述分析中,我們可以肯定一點(diǎn),我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)于民辦高校的法人類型的定位基本原則是:它不該是“企業(yè)法人”。換句話說就是,民辦高校只能是“非營(yíng)利性”的社會(huì)組織。那么,我國(guó)目前的法制空間給民辦高校就僅留下了或“社會(huì)團(tuán)體法人”或“事業(yè)單位法人”的歸屬可能。然而,《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第二條規(guī)定:“事業(yè)單位是國(guó)家為了社會(huì)公益目的,由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或其它組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦,從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織?！庇纱艘?guī)定我們不難得知,成為事業(yè)單位法人的起碼條件除了“以社會(huì)公益為目的”之外,重要的一個(gè)條件就是“以國(guó)有資產(chǎn)舉辦”.而以民間資本為主要辦學(xué)資金來源的民辦高校不符合后一條件的要求,因此,民辦高校無法成為符合法律規(guī)定的“事業(yè)單位法人”。《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定:“社會(huì)團(tuán)體,是指中國(guó)公民自愿組成,為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿,按照其章程開展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織?！睆脑摲l的規(guī)定內(nèi)容上看,我們認(rèn)為我國(guó)的“社會(huì)團(tuán)體法人”在性質(zhì)上等同于民法學(xué)理上的“社團(tuán)法人”,即“一種以人的組合為成立基礎(chǔ)的法人型組織”。這種社團(tuán)法人基于自愿合意成立后,社團(tuán)的設(shè)立人,取得社團(tuán)的社員資格,通常我們所說的行業(yè)協(xié)會(huì),就屬于這種法人類型。并且,這種社團(tuán)法人的變更和解散,一般可依社員決議自愿決定,而無須公權(quán)力機(jī)構(gòu)依職權(quán)決定。民辦高校作為聚集特定用于民辦教育的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行教育活動(dòng)的法人,和這種“社團(tuán)法人”的性質(zhì)也不盡相同,所以,民辦高校也不能劃歸“社會(huì)團(tuán)體法人”這一法人類型。
(二)民辦高校產(chǎn)權(quán)中的法律困境及其原因。
1、民辦高校產(chǎn)權(quán)中存在的問題。民辦高校存在的問題表現(xiàn)在民辦高校的產(chǎn)權(quán)不明晰,產(chǎn)權(quán)的不合理分割,產(chǎn)權(quán)要素重組的不對(duì)稱,部分產(chǎn)權(quán)要素主體虛設(shè)和相關(guān)法律制度的不完善。產(chǎn)權(quán)不明晰制約了民辦高校的發(fā)展。
2、產(chǎn)權(quán)不明晰的因素分析。由于民辦高校資源的稀缺性,使得不同的主體在使用著不同渠道的民辦高校資源以及同一民辦高校資源具有的不同屬性。這一復(fù)雜的現(xiàn)狀使得現(xiàn)實(shí)中的民辦高校產(chǎn)權(quán)顯得十分復(fù)雜,不同主體擁有的民辦高校產(chǎn)權(quán)既受到多方的限制,又難以得到明確的界定。主要表現(xiàn)在:
(1)辦學(xué)主體多元化導(dǎo)致民辦高校產(chǎn)權(quán)主體的多樣化。在我國(guó)民辦高校中,辦學(xué)形式多種多樣,有社會(huì)承辦學(xué)校、公立“轉(zhuǎn)制”學(xué)校、私人辦學(xué)、事業(yè)單位辦學(xué)、股份制辦學(xué)、教育集團(tuán)辦學(xué)、中外合作等辦學(xué)形式。由于辦學(xué)主體辦學(xué)資金來源渠道不一,且資金的性質(zhì)也各異,使得民辦高校產(chǎn)權(quán)主體多樣化,產(chǎn)權(quán)本身的組成形式繁雜,公有與私有成分混雜,使產(chǎn)權(quán)的界定成本太高。
(2)民辦高校資金的投入也是多渠道的。從目前民辦高校的資金來源來看,主要有政府資助、國(guó)有和非全民所有制企業(yè)投資、社會(huì)資助、港澳臺(tái)工商業(yè)者捐助、外資和華僑出資辦學(xué)、公民個(gè)人出資辦學(xué)等形式。投入的多渠道導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。
(3)很多民辦高校在初創(chuàng)時(shí)期,主要是通過滾動(dòng)發(fā)展,民辦高校產(chǎn)權(quán)沒有得到初始界定,民辦高校的整體產(chǎn)權(quán)屬性在公益性與營(yíng)利性之間徘徊。在民辦高校不斷發(fā)展壯大之后,民辦高校本身包括著更多的公益性與營(yíng)利性的因素,這使得社會(huì)各界對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)有著不同甚至是矛盾的認(rèn)識(shí),在具體政策層面對(duì)民辦高校產(chǎn)權(quán)的歸屬劃分也存在著分歧。
(4)民辦高校的辦學(xué)積累,包括教育機(jī)構(gòu)中的由于國(guó)家政策的優(yōu)惠而形成的,或由國(guó)家直接投入的資產(chǎn)、社會(huì)各界的捐贈(zèng)、個(gè)人或企業(yè)投入到教育機(jī)構(gòu)及在辦學(xué)過程中所形成的辦學(xué)積累。辦學(xué)過程中積累的資產(chǎn)包括兩個(gè)方面:一是學(xué)生交納的學(xué)雜費(fèi)及其他費(fèi)用超過教育機(jī)構(gòu)對(duì)其所使用的教育成本的部分;二是教育機(jī)構(gòu)將資金用于其他經(jīng)營(yíng)的所得。辦學(xué)積累也是民辦高校產(chǎn)權(quán)界定的一個(gè)難點(diǎn)。
(三)民辦高校學(xué)生管理中的法律困境及其原因分析。
1、民辦高校的行政權(quán)力與學(xué)生(教師)權(quán)利之間的沖突糾紛。根據(jù)教育法律法規(guī)授權(quán),民辦高校是具有行政主體資格的組織,行使特定的行政權(quán)力或公共管理權(quán)力。高校與學(xué)生是管理者與被管理者的關(guān)系,其中既有“隸屬型”的法律關(guān)系,又有“平權(quán)型”的法律關(guān)系。這種法律關(guān)系不是普通的民事關(guān)系,也不是普通的行政關(guān)系,而是具有特別權(quán)力因素的公法關(guān)系。目前我國(guó)法律法規(guī)確認(rèn)維護(hù)民辦高校自主管理權(quán)實(shí)際上也是確認(rèn)和肯定民辦高校作為一種公法人內(nèi)部存在的“特別權(quán)力關(guān)系”。教育糾紛是一種特殊類型的糾紛,因此將所有特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域內(nèi)的糾紛都納入司法救濟(jì)范圍是很不現(xiàn)實(shí)的。
2、民辦高校自身制定的某些規(guī)章制度與國(guó)家現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸,即與上位法不一致,如《學(xué)位條例》及其實(shí)施辦法規(guī)定各高校可以根據(jù)自身實(shí)際情況制定本單位的學(xué)位授予具體辦法,不少高校卻據(jù)此設(shè)立了許多沒有法律依據(jù)的學(xué)位授予條件,如將英語四級(jí)證書、計(jì)算機(jī)二級(jí)證書與之掛鉤。在涉及受教育者的權(quán)利義務(wù)時(shí)違法進(jìn)行限制、擴(kuò)大。
3、有的民辦高校規(guī)章制度內(nèi)容滯后于時(shí)展的變化,沒有跟上最新的形勢(shì),對(duì)有些新出現(xiàn)的事物所引發(fā)的問題沒有相應(yīng)的處理辦法,而部分陳舊早應(yīng)廢止或修訂的規(guī)定卻還在執(zhí)行,這些不合理、過時(shí)的規(guī)章制度的“超期服役”與人為機(jī)械的執(zhí)行使得學(xué)校在據(jù)此實(shí)施教育管理時(shí)與受教育者之間的矛盾擴(kuò)大,遭到抵觸,即不能發(fā)揮本應(yīng)有的作用,又無法覆蓋學(xué)校與學(xué)生之間教育管理關(guān)系的調(diào)控,導(dǎo)致缺位。不少規(guī)章制度用語粗疏,在產(chǎn)生歧義需要解釋時(shí),常常沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)具有很大的隨意性。
4、由于民辦高校所享有的自主權(quán)范圍的擴(kuò)大,且由其制定的各種規(guī)章制度等校內(nèi)規(guī)范性文件大多是從有利于實(shí)現(xiàn)自身教育管理的目的,符合自身利益角度出發(fā),而較少考慮甚至完全忽略了實(shí)施對(duì)象,即受教育者應(yīng)當(dāng)有的合法權(quán)益的維護(hù),以及能否有利于協(xié)調(diào)各方矛盾的處理,由此,在具體執(zhí)行過程中引發(fā)人們對(duì)其合理性的質(zhì)疑與不滿。
5、程序不規(guī)范,缺乏透明度。沒有明確具體的過程步驟規(guī)定和公示公開,容易產(chǎn)生“暗箱操作”等腐敗現(xiàn)象。除了內(nèi)部規(guī)范體系所存在的問題之外,一些高校自身的管理體系還存在著漏洞,如體制不健全,管理紊亂,沒有嚴(yán)格按照程序執(zhí)行等使得矛盾不能得到及時(shí)有效的處理與化解?，F(xiàn)行法律法規(guī)也存在著學(xué)生受教育權(quán)可能無法得到保障的規(guī)定。《中華人民共和國(guó)學(xué)位條例》規(guī)定,高校的學(xué)位評(píng)定委員會(huì)對(duì)畢業(yè)生的畢業(yè)論文握有生殺大權(quán),其在實(shí)踐中一般是由各個(gè)不同專業(yè)的專家所組成的。這就難免會(huì)出現(xiàn)“外行審理內(nèi)行”的局面,且學(xué)術(shù)評(píng)定主觀色彩較濃,程序上缺乏透明度,評(píng)定人在評(píng)定過程中無法及時(shí)有效地行使自己的陳述和抗辯權(quán)利。另外,《教育法》第四十二條中有關(guān)“處分”的規(guī)定不夠具體,在司法實(shí)踐中爭(zhēng)議較大。依據(jù)該條文,學(xué)生對(duì)民辦高校給予的處分不服只能向有關(guān)部門提出申訴,這對(duì)學(xué)生的受教育權(quán)受侵犯后的保護(hù)不夠充分。以公立高校的學(xué)生為例,如2004年廖某狀告集美大學(xué)不授予其學(xué)士學(xué)位證書案,最終被一審法院以不屬于法院受案范圍為由駁回。在當(dāng)今知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代里,剝奪受教育權(quán)要比侵犯某些人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的后果更嚴(yán)重。而對(duì)這么重要的權(quán)利法律卻沒有明確規(guī)定可以直接提起訴訟,從基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)的途徑看,確有不妥之處。
二、民辦高校辦學(xué)中法律困境所造成的影響
(一)民辦高?！胺ㄈ恕毙再|(zhì)的模糊所引發(fā)的問題?！睹翊俜ā返诙邨l規(guī)定:“民辦高校教師、受教育者與公辦學(xué)校教師、受教育者具有同等的法律地位”。但是由于民辦高校作為“民辦非企業(yè)法人”的性質(zhì)在法律界定上的模糊,使得民辦高校法人資格地位平等的實(shí)現(xiàn)相當(dāng)困難。如民辦教師同公辦教師在社會(huì)養(yǎng)老保障制度方面目前還無法做到平等。我國(guó)根據(jù)事業(yè)單位特點(diǎn)和經(jīng)費(fèi)來源的不同,設(shè)定全額撥款、差額撥款、自收自支三種不同類型的事業(yè)單位。公辦學(xué)校依照國(guó)務(wù)院《事業(yè)單位登記管理暫行條例》第五條規(guī)定:由各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)編制管理辦公室作為其事業(yè)單位法人登記管理機(jī)構(gòu)。即公辦學(xué)校在市、區(qū)編制辦公室登記后享受國(guó)家財(cái)政全額或部分補(bǔ)貼,執(zhí)行國(guó)家統(tǒng)一的工資制度和工資標(biāo)準(zhǔn),并按機(jī)關(guān)事業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi),也就是通常所述“事業(yè)單位編制”。而民辦高校依照《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定只能作為民辦非企業(yè)法人登記,由各省市社會(huì)團(tuán)體管理局作為法人登記管理機(jī)關(guān)。目前,民辦高校教師工資、福利制定國(guó)家沒有明確規(guī)定,而社會(huì)養(yǎng)老金交納標(biāo)準(zhǔn)按企業(yè)單位標(biāo)準(zhǔn)交納。按此標(biāo)準(zhǔn)民辦高校教師退休后領(lǐng)取社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老金將低于公辦教師養(yǎng)老金。這也是造成某些民辦高校人才引進(jìn)困難,特別是優(yōu)秀骨干中年教師引進(jìn)困難主要原因之一。
(二)民辦高校產(chǎn)權(quán)不明晰的影響。1、為新的投資主體進(jìn)入造成障礙。產(chǎn)權(quán)制度的不完善,導(dǎo)致舉辦者對(duì)預(yù)期收益的不明確,國(guó)家對(duì)此也沒有進(jìn)行明確的規(guī)定,影響資本進(jìn)入民辦高校領(lǐng)域。2、無法形成有效的激勵(lì)與約束機(jī)制。作為教育投資,屬投資大、資產(chǎn)專用性高的產(chǎn)業(yè)。民辦高校的產(chǎn)權(quán)不明晰,其激勵(lì)與約束機(jī)制也就無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。投資是以資本增值為目的的尋利行為,投資主體目標(biāo)具有資本增值或?qū)だ麅A向是無法掩蓋的,它也符合國(guó)家提倡的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的有效統(tǒng)一。但是,產(chǎn)權(quán)模糊將使民辦高校產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域,這部分資產(chǎn)的使用必將面臨使用效率降低的問題。產(chǎn)權(quán)模糊使得各主體與經(jīng)營(yíng)主體之間的權(quán)利與義務(wù)不明確,尤其是舉辦者的收益權(quán)的不明確,導(dǎo)致舉辦者事實(shí)上缺乏動(dòng)力。由于國(guó)家相關(guān)的制度法規(guī)沒有對(duì)產(chǎn)權(quán)明確界定,所以舉辦者與經(jīng)營(yíng)者都難以產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期收益,這既不能激勵(lì)對(duì)民辦高校的規(guī)范管理及進(jìn)一步投入,也不能從利益關(guān)系角度對(duì)他們進(jìn)行約束。3、資源配置效率低。國(guó)家的相關(guān)法律對(duì)民辦高校的終極所有權(quán)不明確,收益權(quán)、處分權(quán)也就更難保障,這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不協(xié)調(diào)必然影響資源配置的效率與效益。民辦高校所有權(quán)主體虛置和缺位還導(dǎo)致舉辦者追求短期效益,為學(xué)校埋下了民事責(zé)任和侵權(quán)債務(wù)等諸多的隱患。
(三)民辦高校學(xué)生管理法律困境的影響。我國(guó)的教育立法在授予大學(xué)懲戒權(quán)的同時(shí),卻沒有具體規(guī)定大學(xué)實(shí)施懲戒的條件與程序,作為一種準(zhǔn)行政權(quán),大學(xué)懲戒權(quán)具有自由裁量性、主動(dòng)性、廣泛性、優(yōu)益性等特點(diǎn)。大學(xué)完全有權(quán)依據(jù)內(nèi)部規(guī)則對(duì)違規(guī)學(xué)生進(jìn)行各種懲戒,限制甚至剝奪學(xué)生的權(quán)利,這樣容易導(dǎo)致對(duì)行政相對(duì)方(學(xué)生)權(quán)益的侵害。在實(shí)踐中,很多高校為了自身的管理需要而制定的規(guī)章制度與上位法相悖,處罰的條件、標(biāo)準(zhǔn)、決定程序規(guī)定含糊,可操作性差,懲罰措施相對(duì)較嚴(yán),容易導(dǎo)致高校處罰權(quán)的不適當(dāng)行使甚至濫用。例如,很多高校校規(guī)都規(guī)定發(fā)生“不正當(dāng)性關(guān)系”,要開除或勸退,剝奪其受教育權(quán)。但對(duì)于“不正當(dāng)性關(guān)系”的含義、判定標(biāo)準(zhǔn)沒有相應(yīng)規(guī)定,而且部分高校在行使處罰權(quán)的過程中存在超越權(quán)限、濫用自由裁量權(quán)、執(zhí)法隨意性大、不遵循應(yīng)有程序、處分決定不公開等問題,造成違法處罰,侵害學(xué)生的法定受教育權(quán)。從行政法理上講,大學(xué)能懲戒學(xué)生是因?yàn)槠浜蛯W(xué)生之間存在一種特別權(quán)力關(guān)系,基于這種關(guān)系,大學(xué)才能單方面對(duì)違規(guī)學(xué)生實(shí)施懲戒。實(shí)際上,各國(guó)行政法治的通常的做法是:對(duì)大學(xué)單方面直接對(duì)學(xué)生實(shí)施的行政處分行為,必須給予司法審查。
三、民辦高校辦學(xué)中法律困境的破解之策
(一)加強(qiáng)民辦高校產(chǎn)權(quán)的法律保護(hù)。1、明確界定民辦高校不同性質(zhì)資產(chǎn)的所有權(quán)。根據(jù)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)及其功能,對(duì)民辦高校資源的不同屬性應(yīng)交由不同主體使用,對(duì)各方主體的個(gè)體利益與共同利益進(jìn)行必要的界定,明確民辦高校的各產(chǎn)權(quán)主體之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系,保證民辦高校資源配置的效率及形成有效競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。產(chǎn)權(quán)明晰,指的是產(chǎn)權(quán)歸屬主體的明確和財(cái)產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的明確,以及權(quán)能范圍的界定。民辦高校產(chǎn)權(quán)主體的明晰,不僅要做到所有權(quán)、占有權(quán)、收益支配權(quán)、使用權(quán)等四大權(quán)利的合理分割與重組,保證產(chǎn)權(quán)的充足權(quán)能,而且要做到各產(chǎn)權(quán)要素內(nèi)部的相對(duì)完整,以便產(chǎn)權(quán)分割和重組的各產(chǎn)權(quán)要素能獨(dú)立發(fā)揮作用。產(chǎn)權(quán)是否明晰不僅影響個(gè)人、社會(huì)投資方面興辦民辦高校的積極性,而且也影響民辦高校資源配置效率。由于政府無力給民辦高校很大資金支持,在大力提倡社會(huì)力量捐資舉辦非營(yíng)利性民辦高校的同時(shí),政府也應(yīng)允許個(gè)人或企業(yè)投資舉辦營(yíng)利性的民辦高校及社會(huì)力量混合集資舉辦準(zhǔn)營(yíng)利性的民辦高校。準(zhǔn)營(yíng)利性和營(yíng)利性的民辦高校的財(cái)產(chǎn)歸屬權(quán)的初始界定應(yīng)堅(jiān)持收益與風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利與責(zé)任匹配的“對(duì)稱原則”。民辦高?；I資的來源及其運(yùn)作在一定程度上決定著民辦高校產(chǎn)權(quán)的界定,而民辦高校的產(chǎn)權(quán)界定又反過來影響社會(huì)力量對(duì)民辦高校的籌資規(guī)模與多樣性。根據(jù)我國(guó)民辦高校發(fā)展的實(shí)際,確定各類各級(jí)民辦高校組織的性質(zhì),明晰民辦高校組織的產(chǎn)權(quán),對(duì)于充分調(diào)動(dòng)社會(huì)力量辦學(xué)的積極性,保障民辦高校健康有序的發(fā)展,有著十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。歸納起來,民辦高校的財(cái)產(chǎn)主要由四個(gè)方面組成:(1)舉辦者的投入;(2)社會(huì)各界捐資贊助;(3)國(guó)有資產(chǎn);(4)辦學(xué)積累。2、明確負(fù)責(zé)民辦高校資產(chǎn)監(jiān)管的主體。辦民辦高校與辦其他事業(yè)不同,學(xué)校需要穩(wěn)定,而舉辦者又需要減少風(fēng)險(xiǎn)。國(guó)家規(guī)定舉辦者為辦學(xué)而進(jìn)行的投資僅作學(xué)校存續(xù)期間使用,其產(chǎn)權(quán)歸屬舉辦者所有,學(xué)校以其辦學(xué)收益回報(bào)舉辦者以作補(bǔ)償。這里有一個(gè)重要前提,即政府對(duì)民辦高校資產(chǎn)流向的監(jiān)管。這是政府監(jiān)管民辦高校的最重要的方法,其核心不是學(xué)校的經(jīng)費(fèi)如何使用,而是學(xué)校的產(chǎn)權(quán)是否明晰,收支是否清楚,以防學(xué)校不正當(dāng)盈利。目前,我國(guó)民辦高校的財(cái)務(wù)實(shí)際上是比較混亂的,國(guó)家教育主管部門對(duì)民辦高校的財(cái)務(wù)開支基本上不過問。在這種情況下,健全和完善民辦高校財(cái)務(wù)監(jiān)管的法規(guī)和規(guī)章至關(guān)重要。因此,國(guó)家在不干涉民辦高校辦學(xué)自主權(quán)的情況下,應(yīng)該對(duì)民辦高校的教育教學(xué)和財(cái)務(wù)擁有監(jiān)督檢查權(quán)和評(píng)估權(quán),對(duì)其資產(chǎn)有審計(jì)權(quán)。
(二)加強(qiáng)民辦高校學(xué)生受教育權(quán)的法律保護(hù)。鑒于行政主體與相對(duì)方之間在具體行政法律關(guān)系中存在的不對(duì)等關(guān)系,要使二者總體上相對(duì)平衡,達(dá)到法律地位的平等,就必須依靠相關(guān)的制度與措施予以保護(hù)。法律保護(hù)在總體能夠使相對(duì)方在處于弱勢(shì)的行政關(guān)系中獲得彌補(bǔ),從而實(shí)現(xiàn)與行政主體在法律地位中總體法律關(guān)系上的平等。民辦高校學(xué)生受教育權(quán)的保護(hù)應(yīng)包括家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會(huì)保護(hù)與司法保護(hù)四個(gè)方面。針對(duì)學(xué)生學(xué)習(xí)期間主要是在學(xué)校生活,從學(xué)校保護(hù)角度,筆者建議,民辦高校在行使教育管理權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)遵照正當(dāng)程序,因?yàn)楹侠沓绦虿拍鼙ＷC公正的結(jié)果;同時(shí)民辦高校對(duì)不合理的校規(guī)應(yīng)進(jìn)行修改,充分尊重學(xué)生的合法權(quán)益,包括在申訴等救濟(jì)程序上的規(guī)定應(yīng)明確,尊重和保障學(xué)生的申辯權(quán),重大學(xué)籍的處理決定在決定或做出前可以進(jìn)行聽證,根據(jù)聽證筆錄做出正式?jīng)Q定。在學(xué)校做出處理決定的過程中,學(xué)生的申辯和辯解不能成為學(xué)校加重處罰的理由;將民辦高校納入進(jìn)行政監(jiān)督的對(duì)象范圍之內(nèi),其行使職權(quán)的行為應(yīng)受到政府有關(guān)部門的監(jiān)督。
(三)推進(jìn)民辦高校“法人”地位的立法工作。1、努力完善法制環(huán)境,建議將“民辦非企業(yè)單位法人”明確定性為“亨業(yè)單位法人”。將“民辦非企業(yè)單位法人”明確歸人定性為“事業(yè)單位法人”經(jīng)核準(zhǔn)登記后,按照“自收自支”事業(yè)單位進(jìn)行管理,這樣不僅使“民辦非企業(yè)單位法人”能融入傳統(tǒng)民法學(xué)上機(jī)關(guān)、事業(yè)、社團(tuán)和企業(yè)四大法人范疇,減少與現(xiàn)有法律沖突,而且能使民辦高校和公辦學(xué)校在人事管理、稅收制度等方面實(shí)現(xiàn)真正意義上平等。這也不違反《民法通則》第五十條相關(guān)規(guī)定。2、區(qū)分民辦高校營(yíng)利性和非營(yíng)利性,進(jìn)行分類管理。教育質(zhì)量是教育公益性特性之一,是一種國(guó)家信譽(yù)表現(xiàn),是社會(huì)大眾對(duì)教育公益事業(yè)存在信賴?yán)婊A(chǔ),也是事業(yè)法人區(qū)別于企業(yè)法人的一個(gè)特征。這些已為民法學(xué)界所公認(rèn),《中華人民共和國(guó)教育法》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》也已明示。雖然《民促法》允許民辦高校取得合理回報(bào),但這是對(duì)民辦教育的一種扶持,我們不能用“合理回報(bào)”來模糊教育的“非營(yíng)利性目的”性質(zhì)?！胺菭I(yíng)利”不等于不可贏利,關(guān)鍵在“營(yíng)利是為了更好的公益”,而不是將收益分配給成員。事實(shí)上西方、亞洲等許多教育發(fā)達(dá)國(guó)家都通過各種方式區(qū)分“營(yíng)利”與“非營(yíng)利”。因此,為提高教育資源社會(huì)配置效率,體現(xiàn)和增加社會(huì)公平,根據(jù)資本供給制度性質(zhì)不同,建議設(shè)立嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入條件,將營(yíng)利教育組織和非營(yíng)利教育組織作到嚴(yán)格區(qū)分,允許兩種運(yùn)營(yíng)模式同時(shí)存在、分類管理,營(yíng)利性民辦高校按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作參照《公司法》對(duì)其進(jìn)行管理.在人事制度、稅收政策等方面視用企業(yè)法人管理模式,對(duì)不求回報(bào)的非營(yíng)利性民辦高校視用事業(yè)單位法人管理模式,和公辦學(xué)校享受同等待遇和優(yōu)惠政策。因此,嚴(yán)格區(qū)分民辦高校營(yíng)利性和非營(yíng)利性,有利于決定民辦高校法律適用,有利于促進(jìn)經(jīng)營(yíng)管理公開化,有效化解學(xué)校經(jīng)營(yíng)管理中公益性與營(yíng)利性的矛盾沖突,實(shí)現(xiàn)辦學(xué)的社會(huì)效益或公益性的最大化。
