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一、農(nóng)村養(yǎng)老的問題

（一）農(nóng)村老齡人口的現(xiàn)狀

2010年全國(guó)政協(xié)舉辦的“21世紀(jì)論壇”召開主題為“通過養(yǎng)老保險(xiǎn)制度化化老年危機(jī)為老年紅利”的專題研討會(huì)。會(huì)上指出，2015年勞動(dòng)人口將開始下降，老齡人口加速上升，一直要到2039年才會(huì)開始下降。也就是說我國(guó)的人口紅利期即將結(jié)束，到2039年，我國(guó)將出現(xiàn)不足兩個(gè)納稅人供養(yǎng)一個(gè)養(yǎng)老金領(lǐng)取者的局面，這被稱為“老齡社會(huì)危機(jī)時(shí)點(diǎn)”。養(yǎng)老問題已經(jīng)成為我國(guó)面臨的重要問題，而農(nóng)村養(yǎng)老保障問題則是中國(guó)社會(huì)保障制度改革創(chuàng)新的難點(diǎn)和重點(diǎn)。2009年末全國(guó)總?cè)丝跒?33474萬(wàn)人，農(nóng)村人口約71288萬(wàn)，占全國(guó)總?cè)丝诘?3.4%。中國(guó)60歲以上老年人口已近1.714億，其中近六成分布在農(nóng)村。

（二）目前養(yǎng)老模式的現(xiàn)狀與弊端

目前我國(guó)的傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式主要為家庭養(yǎng)老、集體養(yǎng)老、儲(chǔ)蓄養(yǎng)老三種形式。家庭養(yǎng)老以家庭為單位，家庭成員主要是年輕子女對(duì)年邁的父母進(jìn)行經(jīng)濟(jì)上的供養(yǎng)，生活上的照料，精神上的慰籍。集體養(yǎng)老就是由集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)年老多病、無(wú)依無(wú)靠的老人進(jìn)行贍養(yǎng)的制度。目前我國(guó)的集體養(yǎng)老的形式主要有“五保制度”，即保證他們的吃、穿、住、燒、葬（教）等為內(nèi)容。儲(chǔ)蓄養(yǎng)老是一種最典型的自我養(yǎng)老方式，即指老年人口依靠勤儉節(jié)約的積蓄養(yǎng)老，2008年底全國(guó)農(nóng)民工總量為22542萬(wàn)人，[2]絕大部分農(nóng)民工有了一定收入后首先想到的就是回老家修房子，目的就是為了將來的養(yǎng)老。而根據(jù)在通山縣調(diào)查數(shù)據(jù)分析，目前家庭養(yǎng)老的占58%，集體養(yǎng)老的占19%，儲(chǔ)蓄養(yǎng)老的占23%，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式占首位。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低，傳統(tǒng)養(yǎng)老已出現(xiàn)危機(jī)。2009年全國(guó)農(nóng)村居民人均純收入5153元，剔除價(jià)格因素，比上年實(shí)際增長(zhǎng)8.5%；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17175元，實(shí)際增長(zhǎng)9.8%。農(nóng)村居民家庭食品消費(fèi)支出占消費(fèi)總支出的比重為41.0%，城鎮(zhèn)為36.5%。按2009年農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)1196元測(cè)算，年末農(nóng)村貧困人口為3597萬(wàn)人。[3]與全國(guó)相比，2009年末，通山縣農(nóng)村居民純收入為3141元，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)為0.569，其經(jīng)濟(jì)水平明顯低于全國(guó)平均年水平，經(jīng)濟(jì)水平制約著傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的可持續(xù)發(fā)展。與全國(guó)其他地區(qū)比較，湖北省60歲以上老人的生活來源中，自我勞動(dòng)收入所占比例達(dá)到57.2%，比全國(guó)平均水平高7.1個(gè)百分點(diǎn)。這說明在傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式中，湖北省農(nóng)村老年人自我供養(yǎng)的比例明顯高于全國(guó)，而在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，在湖北省一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的山區(qū)縣，農(nóng)村老年人依靠自我勞動(dòng)供養(yǎng)的比例更高。有關(guān)長(zhǎng)陽(yáng)縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該縣73.4%的農(nóng)村老人靠自己的收入滿足基本的生活需求，69.2%的老年人生病時(shí)由配偶支付醫(yī)藥費(fèi)，48.6%的老年人生病時(shí)也是由配偶照顧，即便一部分與子女共同居住的老人也并不是由子女提供經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)的。[4]咸寧市通山縣的基本情況與長(zhǎng)陽(yáng)縣差不多，老人的基本生活費(fèi)用有自己支出。在當(dāng)?shù)卣{(diào)查時(shí)我們發(fā)現(xiàn)將近40%左右的老年人靠自己來獲取生活費(fèi)，并有64.6%的老人認(rèn)為目前養(yǎng)老保障的最大障礙是收入水平。我們?cè)谕ㄉ娇h通羊鎮(zhèn)井灣村調(diào)研時(shí)一位老人告訴我們，自己之所以還在參加勞動(dòng)來維持自己的生活費(fèi)用，并不是兒女不孝順，而是兒女們自己生活都有困難難以支撐家里的各種費(fèi)用。農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)不完善。在傳統(tǒng)家庭成員照料老年人面臨困境的同時(shí)，湖北省農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系卻并沒有建立和發(fā)展起來，而正由于農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)不發(fā)達(dá)，能接納老年人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和設(shè)施也是非常有限。雖然湖北省為了加快發(fā)展民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，2004年——2007年湖北省相關(guān)部門先后出臺(tái)了《湖北省社會(huì)福利機(jī)構(gòu)民辦公助辦法》、《湖北省社會(huì)福利機(jī)構(gòu)公辦民營(yíng)指導(dǎo)意見》，以及《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》，在發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金支持、用地、稅收、用工等方面出臺(tái)了多項(xiàng)優(yōu)惠政策。[5]但是我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)福利、政府補(bǔ)助和一系列投入嚴(yán)重不足，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的福利和救助制度，主要由集體經(jīng)濟(jì)承擔(dān)，而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)又相對(duì)薄弱，在通山縣的調(diào)查也是如此，截止2010年通山縣各種社區(qū)服務(wù)設(shè)施17個(gè)，社會(huì)服務(wù)中心1個(gè)，各類收養(yǎng)性福利院共14個(gè)擁有床位1458個(gè)，這些遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足當(dāng)前的需求。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系

（一）新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)，是指“由政府組織、引導(dǎo)、支持農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助供濟(jì)制度”。農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的目標(biāo)是解決農(nóng)民看病貴與看病難以及防止因病致貧、因病返貧等問題，而這也即為政策目標(biāo)效益的內(nèi)涵所在。目前2716個(gè)縣（市、區(qū)）開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療工作，新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比率約占94.0%。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)順利啟動(dòng)。[6]目前通山縣總?cè)丝跒?5.7萬(wàn)，參加農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)的有39.5萬(wàn)，參保率為86.43%。農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)是政府向農(nóng)村提供的一項(xiàng)全民性的公共產(chǎn)品，政策意愿是希望所有農(nóng)民都能積極參與，然而由于采取自愿性參保及比例分?jǐn)傖t(yī)?；鸬仍瓌t，部分農(nóng)民顯示出觀望態(tài)度。[7]在通山縣調(diào)查時(shí)我們發(fā)現(xiàn)由于采取自愿性參保及比例分?jǐn)傖t(yī)?；鸬仍瓌t，近10%左右的農(nóng)民不愿參加醫(yī)保，也有部分農(nóng)民覺得麻煩而沒有參保。

（二）新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀

總理在2009年政府工作報(bào)告中指出，堅(jiān)持把保障和改善民生作為經(jīng)濟(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，越是困難的時(shí)候，越要關(guān)注民生，越要促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。中國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段，只有低水平起步才能適應(yīng)更廣大農(nóng)村的實(shí)際情況，才能真正實(shí)現(xiàn)制度覆蓋的廣泛性。2009年末全國(guó)總?cè)丝跒?33474萬(wàn)人，比上年末增加672萬(wàn)人。其中，60歲以上的人口占16714萬(wàn)，占總?cè)丝诘?2.5%。[8]根據(jù)相關(guān)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)已經(jīng)跨入老齡化社會(huì)。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計(jì)劃生育政策的推行，農(nóng)民家庭規(guī)模下降，家庭養(yǎng)老功能弱化，土地保障功能弱化，農(nóng)村老有所養(yǎng)的問題日益嚴(yán)峻。我國(guó)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)迫切需要建立相應(yīng)的社會(huì)保障制度來解決農(nóng)民的養(yǎng)老問題。[9]目前咸寧市通山縣有9028人參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，近74%人希望國(guó)家出臺(tái)新的政策來減輕傳統(tǒng)養(yǎng)老的壓力。要探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。十七屆三中全會(huì)《決定》提出：“按照個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的要求，建立新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度?！毙滦娃r(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，稱為“新農(nóng)?！?，是繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補(bǔ)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后的又一項(xiàng)重大惠農(nóng)政策。采取個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合，其中中央財(cái)政將對(duì)地方進(jìn)行補(bǔ)助，并且會(huì)直接補(bǔ)貼到農(nóng)民頭上。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度借鑒了目前城鎮(zhèn)職工統(tǒng)賬結(jié)合的模式。人力資源和社會(huì)保障部副部長(zhǎng)胡曉義介紹，新農(nóng)保在支付結(jié)構(gòu)上分兩部分：基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政全部保證支付，這意味著中國(guó)農(nóng)民60歲以后都將享受到國(guó)家的養(yǎng)老金。不過胡曉義強(qiáng)調(diào)了即將啟動(dòng)的新型農(nóng)村保險(xiǎn)仍處試點(diǎn)階段，“新農(nóng)保政策要通過試點(diǎn)完善之后逐步推開，并不是說從明天開始大家就可以領(lǐng)錢了?！备鶕?jù)規(guī)劃，將于2020年前全部實(shí)現(xiàn)所有農(nóng)民都享有新農(nóng)保。我們?cè)谕ㄉ娇h調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，超過90%左右的調(diào)查者對(duì)新型農(nóng)村要老保險(xiǎn)予以肯定，并希望該政策能夠早點(diǎn)在通山縣實(shí)行。

三、農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善——基于法律的思考

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保障體系的完善

以德治國(guó)與以法治國(guó)相結(jié)合。我們的民族一直是一個(gè)有尊老傳統(tǒng)的民族，大力弘揚(yáng)這一傳統(tǒng)美德有利于傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的繼續(xù)與鞏固。據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，我國(guó)只有1%的老年人愿意去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，在咸寧市通山縣調(diào)查過程中，采訪的老年人中也只有近2%左右的人愿意進(jìn)養(yǎng)老院。將近60%老年人愿意和子女住在一起，另外38%左右愿意和老伴住一起或獨(dú)居，而且很多子女都認(rèn)為如果父母去養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，這就有了拋棄父母的嫌疑。而在物欲橫流的今天，道德缺失的子女也不在少數(shù)，所以弘揚(yáng)傳統(tǒng)美德符合時(shí)代的需求。同時(shí)在加強(qiáng)傳統(tǒng)觀念宣傳的同時(shí)，也加強(qiáng)傳統(tǒng)養(yǎng)老的法制建設(shè)，讓傳統(tǒng)養(yǎng)老的方式有法可依。2009年通山縣農(nóng)民人均純收入已達(dá)3141元，同比增長(zhǎng)10.1%。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民收入的提高為建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，使社會(huì)養(yǎng)老保障制度具備了啟動(dòng)的條件，為集體養(yǎng)老打下了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在通山采訪調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，又將近65%的人認(rèn)為影響老村養(yǎng)老質(zhì)量以及參見農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的最大障礙就是家庭收入水平，所以發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)是提高農(nóng)村養(yǎng)老承受力的物質(zhì)基礎(chǔ)。落實(shí)有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的相關(guān)政策。目前國(guó)家規(guī)定農(nóng)民60歲以后將享國(guó)家普惠式養(yǎng)老金，這就是新型的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。過去的養(yǎng)老保險(xiǎn)都是農(nóng)民自我儲(chǔ)蓄模式的自己交費(fèi)而新農(nóng)保是個(gè)人繳費(fèi)，集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼相結(jié)合時(shí)三個(gè)籌資渠道。中央財(cái)政對(duì)地方的補(bǔ)貼是直接補(bǔ)到農(nóng)民的身上。新型農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)在支付結(jié)構(gòu)上的設(shè)計(jì)師兩部分：一部分是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，一部分是個(gè)人賬戶的養(yǎng)老金，基礎(chǔ)養(yǎng)老金是國(guó)家財(cái)政全部保證支付的。所以落實(shí)國(guó)家有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障的相關(guān)政策是讓廣大農(nóng)民老有所依、老有所養(yǎng)的重要途徑。

（二）國(guó)外農(nóng)村養(yǎng)老保障相關(guān)立法

古希臘思想家亞里士多德曾說過：“法律就是秩序，有了好的法律才會(huì)有好的秩序。”只有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老保障法律的出臺(tái)，方能更好地建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系。1883年德國(guó)創(chuàng)建社會(huì)保險(xiǎn)制度，至今已有一百多年，1951年，德國(guó)就頒布了《農(nóng)民養(yǎng)老保障法》，邁出了建立一個(gè)獨(dú)立的農(nóng)村社會(huì)保障制度的第一步。1957年，德國(guó)開始實(shí)施農(nóng)民老年援助法，即對(duì)將農(nóng)場(chǎng)交給繼承人之后的年老農(nóng)場(chǎng)主進(jìn)行現(xiàn)金補(bǔ)貼，通過對(duì)老年農(nóng)民扶助的方式，把農(nóng)民正式列入了國(guó)家社會(huì)保障體系。1995年1月1日生效的農(nóng)業(yè)社會(huì)改革法將農(nóng)民老年援助更名為農(nóng)民老年保障，對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)金進(jìn)行了大幅度的改革，將農(nóng)民老年保障歸入社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域。[10]1959年，日本頒布《國(guó)民年金法》采取國(guó)家、行業(yè)、個(gè)人共同分擔(dān)的辦法，強(qiáng)制20歲至60歲的日本人都參加國(guó)民年金體系。1963年，日本政府推出了倡導(dǎo)保障老人整體生活利益的《老人福利法》，推行社會(huì)化養(yǎng)老。1982年又出臺(tái)了全面推廣老人保健設(shè)施的《老人保健法》，使日本老人福利政策的重心開始轉(zhuǎn)移到居家養(yǎng)老、看護(hù)的方向。正是這三項(xiàng)法律，支撐起日本老年人福利保障體系。1935年美國(guó)通過了社會(huì)保障法，這是世界上第一部以此為名稱的法律，意味著社會(huì)保障制度的最終形成。它是世界上最早對(duì)社會(huì)保障進(jìn)行全面系統(tǒng)規(guī)范的法律，其內(nèi)容涉及社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救助等。2002年1月1日，俄羅斯在全國(guó)通過立法實(shí)行養(yǎng)老制度改革，從以前的養(yǎng)老社會(huì)統(tǒng)籌，過渡到社會(huì)統(tǒng)籌和養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合。

（三）我國(guó)社會(huì)保障制度的立法與完善

2010年10月，作為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中的支架性法律，《社會(huì)保險(xiǎn)法（草案）》第四次提交審議并表決通過?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》完善了有關(guān)享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇規(guī)定、明確了應(yīng)當(dāng)建立異地就醫(yī)醫(yī)療費(fèi)用結(jié)算制度、強(qiáng)調(diào)了保障社?；鸢踩?、用人單位和個(gè)人的信息安全等多個(gè)方面。它的出臺(tái)也為其他社會(huì)保障相關(guān)法律的出臺(tái)，起了先鋒模范作用，具有劃時(shí)代的意義。制定良好的法律是農(nóng)村養(yǎng)老的重要保障，農(nóng)村養(yǎng)老問題，必須積極探索，有法可依。關(guān)注和解決近億農(nóng)村老人的基本生活保障問題，建立和發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度是一方面，國(guó)家僅僅是給予政策扶持，則是“巧婦難為無(wú)米之炊”。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立更需要財(cái)政支持，但沒有法律的強(qiáng)制性，農(nóng)村的養(yǎng)老保障無(wú)異于空頭支票。只有通過立法彌補(bǔ)農(nóng)村養(yǎng)老保障財(cái)政給付法律規(guī)制的缺失，明確農(nóng)村養(yǎng)老保障資金渠道的暢通性。目前已有許多國(guó)家已制定社會(huì)養(yǎng)老保障的相關(guān)法律，這些可以為我國(guó)社會(huì)保障立法提供一定的借鑒。我們可以在借鑒國(guó)外的基礎(chǔ)之上立足于我國(guó)的基本國(guó)情，從城鄉(xiāng)二元制體系出發(fā)，制定一系列具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度的法律法規(guī)。日本自二戰(zhàn)以后農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度先立法、后實(shí)施，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度法制化、科學(xué)化、規(guī)范化。我們國(guó)家可以進(jìn)行一定程度上的借鑒，先立法后實(shí)施，讓社會(huì)養(yǎng)老保障制度有法可依。我國(guó)社會(huì)保障制度立法的特殊性，城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)也為統(tǒng)一性的社會(huì)保障制度立法帶來一定困難。鑒于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的特殊情況如養(yǎng)老保險(xiǎn)就不能與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)立法相一致，農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)宜采用單獨(dú)立法。

農(nóng)村社會(huì)保障立法內(nèi)容是與社會(huì)保障的體系內(nèi)容緊密相聯(lián)的。借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，選擇適合我國(guó)的社會(huì)保障體系，確定我國(guó)社會(huì)保障立法模式，用法律的形式盡快將我國(guó)發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)長(zhǎng)期積累的成功經(jīng)驗(yàn)固定下來，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要積極主動(dòng)超前制定社會(huì)保障法律，為建設(shè)社會(huì)主義和諧新農(nóng)村提供穩(wěn)定和諧的法制環(huán)境。我國(guó)社會(huì)保障制度立法具有重大的意義。通過立法明確社會(huì)保障制度各主體之間權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，讓社會(huì)保障制度有法可依，有法必依，強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保障的相關(guān)立法是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度重要保證。在學(xué)習(xí)、借鑒國(guó)外的養(yǎng)老保險(xiǎn)立法理論的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，建立具有中國(guó)特色的養(yǎng)老保障立法體系。用法律保障農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的社會(huì)地位；用法律明確養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)保的性質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督規(guī)則；用法律規(guī)范參保者的權(quán)利、義務(wù)和管理者的職責(zé)等，通過相關(guān)立法為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的推行提供一個(gè)良好的法律氛圍。