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隨著電子信息、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)及金融服務(wù)業(yè)的發(fā)展，中國銀行卡市場日漸形成，銀行卡業(yè)務(wù)種類日益增多，發(fā)卡規(guī)模及刷卡金額也不斷擴大。與此同時，有關(guān)銀行卡刷卡手續(xù)費已成為一個廣為關(guān)注的問題。

銀行卡刷卡手續(xù)費規(guī)定的歷史演進

為了適應(yīng)銀行卡業(yè)務(wù)的發(fā)展需要，中國人民銀行十幾年間多次修改關(guān)于銀行卡業(yè)務(wù)的管理性規(guī)定。1992年，它頒行了《信用卡業(yè)務(wù)有關(guān)規(guī)定暫行規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定，龍卡和信用卡可以進行購物消費，商業(yè)、飲食業(yè)、旅游服務(wù)業(yè)、交通運輸業(yè)、娛樂業(yè)單位中的特約商戶可以向持卡人提供購物消費服務(wù)。這些特約商戶需要及時向發(fā)卡行匯總有關(guān)單據(jù)，清算信用卡購物消費資金，并向銀行交納一定比例的傭金（回扣）。其中的業(yè)務(wù)如果需要收單行的，發(fā)卡行和收單行各得一半傭金（回扣），而傭金（回扣）的比例則通過特約商戶與發(fā)卡行簽訂的《辦理建設(shè)銀行龍卡協(xié)議書》來確定。1996年中國人民銀行制訂的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》取代了前文提及的暫行規(guī)定。在該辦法中，將特約商戶改為特約單位，規(guī)定了各商業(yè)銀行的刷卡交易手續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)，即人民幣信用卡的刷卡費用不得低于交易金額的2%，要求銀行在信用卡章程中載明手續(xù)費的具體標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)卡銀行與特約單位的權(quán)利和義務(wù)，并強調(diào)發(fā)卡行不得隨意降低手續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)。特約單位每日應(yīng)向收單行匯總簽購單和清算手續(xù)費用，收單行接到各種單據(jù)后，與發(fā)卡行清算資金。中國人民銀行于1999年3月1日頒布實施了《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》。該辦法的第六十七條規(guī)定廢止了1996年的《信用卡業(yè)務(wù)管理辦法》和之前制訂的銀行卡管理規(guī)定中與本辦法相沖突的內(nèi)容。這次的管理辦法將特約單位改為商戶，根據(jù)行業(yè)把商戶分為兩類并執(zhí)行不同的手續(xù)費結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)。其中的第二十四條指出，第一類為賓館、餐飲、娛樂等行業(yè)的商戶，這類商戶的收費不得低于交易金額的2%；其他行業(yè)為第二類，手續(xù)費不得低于交易金額的1%。第二十六條確定銀行或相關(guān)部門應(yīng)按照一定比例分配從上述兩類商戶獲得的交易利潤。其中未建立交換中心的城市，發(fā)卡行與收單行的分配比例9:1；已經(jīng)建立信息交換中心的城市，發(fā)卡行、收單行、信息交換中心三者按照8:1:1的比例進行分配。2000年，中國人民銀行為解決新出現(xiàn)的業(yè)務(wù)聯(lián)合中POS重復(fù)擺放中投資行的利益問題，對該管理辦法做了補充規(guī)定。2001年5月17日，中國人民銀行了《關(guān)于調(diào)整銀行卡跨行交易收費及分配辦法的通知》。該通知沒有改變商《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》中的行業(yè)分類和刷卡手續(xù)費標(biāo)準(zhǔn)，只是調(diào)整了銀行或部門間的分配比例，并確定了發(fā)卡行或交換中心在兩類商戶手續(xù)費中應(yīng)得到的固定比例。中國人民銀行以一種通知的形式廢止了《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》第二十五條和2000年的補充通知的相關(guān)內(nèi)容。為了實現(xiàn)銀行卡全國范圍內(nèi)的聯(lián)網(wǎng)通用，適應(yīng)我國銀行卡產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展的需要，中國人民銀行于2002年批準(zhǔn)成立了中國銀聯(lián)股份有限公司，由該公司專業(yè)提供跨行交易清算、銀行系統(tǒng)互通互聯(lián)以及跨銀行、跨地區(qū)與跨境使用服務(wù)。面對行業(yè)發(fā)展的新情況，相關(guān)部門就需要用新的規(guī)定來確立相關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)。在這種背景下，中國人民銀行批復(fù)的《中國銀聯(lián)入網(wǎng)機構(gòu)銀行卡跨行交易分配辦法》于2004年3月1日開始實施。

當(dāng)前規(guī)定的主要內(nèi)容和引發(fā)的問題

制定規(guī)范是為了確認和維護社會秩序，不符合歷史發(fā)展要求的規(guī)范，在實施過程中會觸發(fā)一些問題，這些問題反過來會影響社會秩序。對于銀行卡刷卡手續(xù)費問題，目前生效的規(guī)范性文件主要是《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》和《中國銀聯(lián)入網(wǎng)機構(gòu)銀行卡跨行交易分配辦法》。其中涉及到的主要內(nèi)容如下：第一，將商戶分為三類。第一類為賓館、餐飲、娛樂、珠寶金飾、工藝美術(shù)類，第二類為一般類商戶，第三類是一些特殊商戶。在第三類之下又分為三個小類，其一是房地產(chǎn)、汽車銷售類和批發(fā)類，其二為航空售票、加油、超市類，其三為公立醫(yī)院和公立學(xué)校。第二，不同類別的商戶適用不同的收費標(biāo)準(zhǔn)。第一類商戶收費不得低于交易金額的2%，第二類的標(biāo)準(zhǔn)不得低于交易金額的1%，第三類主要比照第二類的標(biāo)準(zhǔn)予以執(zhí)行。第三，在上述分類基礎(chǔ)上，對發(fā)卡行、收單行和中國銀聯(lián)的分配比例進行了限定。在第一類商戶刷卡費用中，發(fā)卡行的固定收益為交易金額的1.4%，銀聯(lián)的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)費為交易金額的0.2%；在第二類商戶中，發(fā)卡行的收益固定為0.7%，銀聯(lián)為0.2%。關(guān)于第三類商戶，分別采取了比照第二類單收費標(biāo)準(zhǔn)，實行單筆封頂或減半收取的方法，并對公立醫(yī)院和公立學(xué)校不免于收取發(fā)卡行和銀聯(lián)服務(wù)費用。收單行則按照剩余比例或成本收取相關(guān)費用。法律規(guī)范的存在與法律規(guī)范的實施是兩個不同的概念，前者表示國家通過既定的程序制定出規(guī)范性文件，后者指的是已經(jīng)生效的法律規(guī)范被廣泛認可，并得到遵守。2004年《中國銀聯(lián)入網(wǎng)機構(gòu)銀行卡跨行交易分配辦法》頒行后，針對規(guī)定的刷卡比例，在與銀行協(xié)商未果的情況下，多地爆發(fā)了拒絕刷卡的現(xiàn)象。2004年6月2、3日深圳35家大型商場暫停刷卡消費，6月16日上海部分商戶拒絕刷卡，20日溫州52家餐飲企業(yè)等拒絕刷卡。這些做法并沒有觸動國家相關(guān)部門來調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)。2010年全國13省市餐飲烹飪協(xié)會聯(lián)名給央行致信要求降低收費標(biāo)準(zhǔn)，再到2011年4月11日，包括北京、河南、河北等地在內(nèi)，27個省份的烹飪協(xié)會聯(lián)合致信中國人民銀行，要求取消銀行卡在餐飲、飯店行業(yè)刷卡時收取的2%的手續(xù)費，這將刷卡手續(xù)費問題推向了一個新高潮。這些年出現(xiàn)的“罷刷”及聯(lián)名反映現(xiàn)象，都說明了商戶對手續(xù)費的收費標(biāo)準(zhǔn)抱有異議。也就是說，它們承認關(guān)于生效規(guī)范的法律效力，但是不認可其中關(guān)于自身義務(wù)的規(guī)定。在成本上升、利潤下降、刷卡比例越來越高以及銀行發(fā)卡量不斷擴大、刷卡交易量日益增長的情況下，商戶希望有關(guān)部門能聽到自己的聲音，進而調(diào)整收費比例。

調(diào)整收費標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)

為了規(guī)范國家的立法活動，解決立法體制和立法過程中存在的矛盾，建立和完善法律體系，維護法制的統(tǒng)一和尊嚴，第九屆全國人民代表大會于2000年3月審議通過了《立法法》。該法規(guī)定了立法主體、立法權(quán)限和立法程序。按照規(guī)定，國務(wù)院各部委、中國人民銀行等部門，可以在本部門的職權(quán)范圍內(nèi)制定規(guī)章。同時，《立法法》指出，所有部門的立法活動應(yīng)從實際出發(fā)，科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。其中涉及到兩個以上國務(wù)院部門職權(quán)范圍的事項，應(yīng)當(dāng)提請國務(wù)院制定行政法規(guī)或由相關(guān)部門聯(lián)合制定規(guī)范性文件。在銀行卡業(yè)務(wù)發(fā)展的初期階段，由于刷卡量、刷卡金額或跨區(qū)域的業(yè)務(wù)量小，同時刷卡手續(xù)費所占商戶的利潤比例也比較有限，所以關(guān)于刷卡手續(xù)費問題的牽涉面不是很大，主要由中國人民銀行根據(jù)刷卡業(yè)務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r制定出相關(guān)的規(guī)范性文件，對這一類事項進行規(guī)范。但是在最近的二十多年中其發(fā)展變化較大，中國人民銀行需要經(jīng)常制定新的規(guī)范性文件來適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。中國人民銀行制定的相關(guān)規(guī)范性文件，是否從銀行卡刷卡業(yè)務(wù)的實際情況出發(fā)，有沒有科學(xué)合理地規(guī)定商戶和銀行的利益關(guān)系，是一個關(guān)鍵問題。這一問題又涉及到兩個方面：一是分類標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)，二是收費標(biāo)準(zhǔn)是否合理。從深層上說，就是中國人民銀行在制定的相關(guān)規(guī)范性文件時候，是否正確掌握了銀行卡刷卡手續(xù)費的發(fā)展?fàn)顩r與發(fā)展趨勢、利益方相關(guān)方訴求，能否在此基礎(chǔ)上制定出科學(xué)、合理的規(guī)則。在當(dāng)前的情況下，刷卡手續(xù)費問題涉及到多個領(lǐng)域的利益關(guān)系，屬于國務(wù)院多個部門職權(quán)范圍的事項，由國務(wù)院制定相關(guān)行政法規(guī)的條件還不成熟，所以需要由多個部門共同調(diào)查研究，聯(lián)合制定出新的規(guī)范性文件。時下，發(fā)改委牽頭，商務(wù)部、中國人民銀行、銀監(jiān)會多家部門共同參與，在征求相關(guān)各方意見的基礎(chǔ)上，正制定修改方案，以期出臺一個反映商戶合理訴求與符合客觀發(fā)展要求的方案，為構(gòu)建和諧的銀商關(guān)系創(chuàng)造良好的法律環(huán)境。